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    税制改革

    促进节能服务业发展的税收政策研究(上)


    2010-05-19 13:52:01 | 来源:青岛市国家税务局课题组 | 作者:
      近年来,我国在节能减排工作中通过结构调整、技术进步、政府宏观管理和增强市场竞争等措施手段,取得了很大成就,但与可持续发展的战略目标相比,还存在很大的差距。主要表现在节能市场资源配置的作用还没有得到充分发挥,缺乏适应市场经济体制要求的节能激励政策,其中节能服务业的发展更是受到诸多政策瓶颈的制约。对于促进节能服务业发展而言,现行的税收制度和政策及其运行机制在很大程度上是传统经济的产物,对节能服务业的税收政策研究还十分薄弱,税收政策对促进节能服务业发展的潜力还远没有释放。因此,加强促进节能服务业发展的税收政策研究,建立与此相适应的税收政策体系及其运行机制,对推进节能减排工作具有重大意义。
      一、发展节能服务业的重要性和紧迫性
      节能减排在当前加快建设节约型社会中具有重要而紧迫的意义,它既是建设节约型社会的重点工作之一,也是缓解当前能源供应紧张压力的重要手段。我国节能市场潜力巨大,口号喊得也很响,但是效果并不理想。中国是世界上仅次于美国的第二能源消费大国,同时也是能源效率较低的国家。能源紧张,环境恶化,已经使节能成为政府亟待解决的问题。目前中国节能形势极为严峻,能源利用率仅为33%,比发达国家低约10个百分点。产值能耗比世界平均水平高2倍多,是世界上产值能耗最高的国家之一。据中国节能协会研究,我国的节能潜力约为3亿吨标准煤,若按每吨标准煤400元计,节能市场可达1200亿元之。当前我国石油、化工、冶金、煤炭、有色、纺织、电力(含供热)及城市供排水等重点耗电行业存在着巨大的节能市场。中国节能协会的研究资料还表明,2003年这些重点耗电行业消费7945.47亿千瓦时,占工业用电量的62.9%,占全国供电量的42%。在这些重点耗电行业中,电机拖动系统耗电占总耗电量的60%以上。其中,以风机、水泵、压缩机等设备为主的通用设备,占行业电耗的44%,所占比重大,但平均装备水平低,平均运行效率比发达国家低20%-25%,有些系统效率不足20%,节电潜力巨大,可达500亿-700亿千瓦时。若以每千瓦时0.6元计,其年节电效益可达300亿-420亿元。来自中国节能协会节能服务产业委员会(以下简称EMCA)的数据显示,截止到2006年6月份,世行支持我国3家示范公司共操作475个项目,形成的节能能力为149万吨标准煤/年,二氧化碳减排能力是145万吨碳/年。投入资金13.3亿多元,获得收益为4.8亿元。国家在"十一五"期间的节能目标是投资500亿元,年产值320亿元。然而,目前全国节能市场的规模仅为4-5亿元人民币,与预测市场相距甚大。节能服务跟不上,缺乏节能服务的市场机制和相关经济激励政策是其重要原因之一。
      节能服务业以各种专业性的节能服务公司为主体,能源消费者为客户,通过签定和实施节能服务合同来获得利润。节能服务公司(ESCO)是70年代中期以后在市场经济国家逐步发展起来的。在北美和欧洲,节能服务成为一种新兴产业,节能已经进入系统节能服务时代,通常要从水、电、热、气等多方面来设计综合性专业性的最佳方案。节能服务是节能技术转化与推广的重要渠道,服务对象几乎涵盖所有用能产业及技术交易。其业务范围包括节能改善工程、节能效益保证工程统包合约的统包承揽、公用设施的设备运转维护与管理、节约能源诊断与顾问咨询等。因此节能服务公司被形象地比喻为"节能医生".它有四大优势作为立足点:融资优势、综合技术优势、管理优势和承担风险优势。合同能源管理是节能服务公司常用的运作模式,它是一种基于市场的节能项目投资机制,即由节能服务公司提供资金和全过程服务,在客户配合下实施节能项目,在合同期间与客户按照约定的比例分享节能收益,其实质是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本。通常客户以节能效益分享的方式逐季或逐年向节能服务公司支付项目费用。在根据合同所规定的费用全部支付完以后,节能服务公司把项目交给客户,客户即拥有项目的所有权。
      在我国,节能服务业是处于萌芽状态的新型产业,"十一五"规划提出GDP单位能耗降低20%的目标,为我国节能服务行业带来了发展机遇。鉴于2006年节能工作的不利局面,中央政府关于节能的具体要求有所改变,不再硬性规定年度分解指标,但5年规划指标仍然具有法律效力,任务依然严峻,而我国节能服务业的发展脚步迟缓,这种看起来前途光明的节能新模式在我国尚存在着诸多问题。目前,我国的节能服务业尚不为行业外人士和一般公众所熟悉,其发展的难度之大障碍之多可想而知,因此需要国家通过各种方式强力推动,形成其发展的法制和经济环境,其中税收政策支持是一个重要环节,必须正视目前在节能服务机制、投资、信息、技术等方面存在的问题,并对相关税收政策进行立法确认和规划,使其能够更好地发挥作用。
      二、我国节能服务业的类型和运作模式及存在问题
      (一)我国节能服务业的类型与运作模式
      二十世纪70年代中期以来,一种基于市场的、全新的节能新机制——"合同能源管理"(简称EPC)在市场经济国家中得到逐步发展。运用这种节能新机制的"节能服务公司"(在国外称ESCO,在国内简称EMCo)是一种基于合同能源管理机制运作的、以盈利为直接目的的专业化公司。ESCO与愿意进行节能改造的用户签订节能服务合同,为用户的节能项目进行投资或融资,向用户提供能源效率审计、节能项目设计、施工、监测、管理等一条龙服务,并通过与用户分享项目实施后产生的节能效益来盈利和滚动发展。
      合同能源管理(EPC)是一种新型的市场化节能机制。其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能业务方式。这种节能投资方式允许客户用未来的节能收益为工厂和设备升级,以降低目前的运行成本;或者节能服务公司以承诺节能项目的节能效益、或承包整体能源费用的方式为客户提供节能服务。能源管理合同在实施节能项目的企业(用户)与节能服务公司之间签订,它有助于推动节能项目的实施。依照具体的业务方式,可以分为分享型合同能源管理业务、承诺型合同能源管理业务、能源费用托管型合同能源管理业务。合同能源管理虽然在中国推行了十多年,与中国庞大的节能市场需求相比,这一模式的发展远远不够。对于大多数节能用户来说,对合同能源管理模式和节能服务公司认识不到位甚至陌生,节能改造尽管可以带来巨大收益,但大多用户没有这个意识,更谈不上积极行动。
      从世界范围看,ESCO经过近40年的发展,已经成为一个成熟的行业。而在我国将节能服务作为一个行业从一般的经济活动中分离出来,还不到20年。从目前情况看,我国的EMCo企业主要有三种类型:
      1.节能技术服务公司,主要业务是为客户提供能源效率审计、项目设计、原材料和设备采购、施工、工程验收、节能量监测、系统维护等节能技术服务,以"合同能源管理"的方式推广整合型的节能设备和技术。
      2.节能产品生产厂商,以生产节能产品为主,并以"合同能源管理"的方式销售自产产品。
      3.节能产品销售公司,受节能产品生产厂商的委托,销售成熟的节能产品,在销售过程中采用"合同能源管理"方式。
      EMCo是市场经济下的节能服务商业化实体,在市场竞争中谋求生存和发展,与我国从属于地方政府的节能服务中心有根本性的区别。EMCo所开展的EPC业务具有以下特点:
      商业性:EMCo是商业化运作的公司,以合同能源管理机制实施节能项目来实现赢利的目的。
      整合性:EMCo业务不是一般意义上的推销产品、设备或技术,而是通过合同能源管理机制为客户提供集成化的节能服务和完整的节能解决方案,为客户实施"交钥匙工程";EMCo不是金融机构,但可以为客户的节能项目提供资金;EMCo不一定是节能技术所有者或节能设备制造商,但可以为客户选择提供先进、成熟的节能技术和设备;EMCo也不一定自身拥有实施节能项目的工程能力,但可以向客户保证项目的工程质量。对于客户来说,EMCo的最大价值在于:可以为客户实施节能项目提供经过优选的各种资源集成的工程设施及其良好的运行服务,以实现与客户约定的节能量或节能效益。
      多赢性:EPC业务的一大特点是:一个该类项目的成功实施将使介入项目的各方包括:EMCo、客户、节能设备制造商和银行等都能从中分享到相应的收益,从而形成多赢的局面。对于分享型的合同能源管理业务,EMCo可在项目合同期内分享大部分节能效益,以此来收回其投资并获得合理的利润;客户在项目合同期内分享部分节能效益,在合同期结束后获得该项目的全部节能效益及EMCo投资的节能设备的所有权,此外,还获得节能技术和设备建设和运行的宝贵经验;节能设备制造商销售了其产品,收回了货款;银行可连本带息地收回对该项目的贷款,等等。正是由于多赢性,使得EPC具有持续发展的潜力。
      风险性:EMCo通常对客户的节能项目进行投资,并向客户承诺节能项目的节能效益,因此,EMCo承担了节能项目的大多数风险。可以说,EPC业务是一项高风险业务。EPC业务的成败关键在于对节能项目的各种风险的分析和管理。
      (二)我国节能服务业存在的问题与制度障碍
      我国节能服务产业同其他新兴产业一样,发展过程中所遇到的新情况、新问题、新挑战不可避免,必须在发展的过程中具体分析并得以解决,但节能服务产业快速发展的趋势不会改变。据EMCA调查统计,2006年全国节能服务产业规模在2005年的基础上又迈上了一个新台阶,节能服务产业总值突破了80亿元大关,达到82.55亿,比2005年同期增长74.5%;综合节能投资达到63.3亿,比2005年同期增长106.9%。这可以看出,我国节能服务业已经进入了快速成长期,但产业规模、发展水平与节能服务产业发达国家相比还有较大差距,难以满足我国"十一五"推进节能的现实和迫切需要,也难以满足"十一五"之后我国长期推进节能、有效支持和促进经济社会可持续发展的要求。
      我国节能服务业当前主要存在以下问题:
      一是节能服务业法律法规不健全,环境不完善。我国还没有建立完善的节能服务法律体系, 立法仍处于起步阶段, 缺乏完善的立法体系和明确的立法目标。节能不是义务,而是一种商品,一个产业,节能服务更是一种产业,节能的时代要求催生了数千亿元的节能服务市场,但是节能服务法律制度的不完善严重制约着节能服务市场的发展。
      二是国民节能意识不强,节能服务市场发育水平低,服务机构总体实力较低。我国长期以来以指令性计划为主的经济管理体制导致市场竞争观念淡薄, 全社会咨询意识比较淡薄, 相当一部分经济主体还不习惯运用咨询机制、咨询服务体系, 节能和节能服务的价值没有得到应有的承认和重视。
      三是节能服务公司处境被动。1997年。国家财政部与世界银行、全球环境基金(GEF)共同实施了"世行/GEF中国节能促进项目",合同能源管理及其伴生的节能服务公司拉开了在中国推广普及的序幕。但十年来,中国的节能服务公司远没有像预期的那样高速成长,更多的是步履蹒跚。中国节能协会的统计数据显示目前全国共有100多家节能服务公司。截至到2005年底,中国节能协会共有会员112家,分布在23个省、市、自治区。其中,华北地区、华东地区共76家,占68%;西部地区17家,占15%。在华北地区,北京有45家,占到总数的40%。 绝大多数节能服务公司都是凭借技术入股组建的。大部分为中小型有限责任公司。随着全社会节能环保呼声的升高,节能服务行业的前景被看好,参与到节能产业中的企业激增。其中,大部分企业往往有较好的技能技术和多年节能改造的经验。然而,凭借技术支撑起来的公司合伙人大多缺少企业管理经验,加上融资经验不足和风险控制意识缺位,好的技术和产品由于融资不到位、推广乏力迟迟找不到市场,节能服务公司处境非常被动。这种局面恐怕是世界银行当初在中国推广合同能源管理时始料不及的。
      四是税收支持政策比较薄弱。节能服务公司是市场经济中的节能服务商业化实体,主要是靠投资节能项目和与能源用户分享节能项目实施后产生的节能收益来赢利和滚动发展的。当前及今后相当长的时期内,我国需要有强有力的税收支持政策来激励潜在的投资者进入节能服务产业,拉动节能服务公司对节能项目的投资。尽管近年来在建立有利于促进节能服务业发展的税收政策方面进行了积极而有益的探索,但总体来看,节能服务产业发展的税收支持政策仍显不足。如,增值税征税范围过窄,尚未纳入节能服务公司;同时,存在增值税销项税的纳税义务发生时间问题;缺乏有关节能服务的税收激励政策等。