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    税制改革

    关于我国开征社会保险税问题的探讨(下)


    2010-02-26 13:31:38 | 来源:天津财经大学 | 作者:刘植才 刘荣 黄凤羽

    --理论依据·现实意义·困难与对策

      三、我国开征社会保险税具备的条件及面临的难点与对策
      (一)我国开征社会保险税业已具备的基础条件
      改革开放以来,我国社会保障制度改革不断深化,业已取得一定的经验和成效,随着国民经济持续稳定发展,社会保障制度的进一步改革得到政府的重视和社会公众支持,这无疑为开征社会保险税奠定了基础。主要表现在:
      1.我国已经初步建立起以养老、失业、医疗、工伤和生育保险为基本内容的社会保险体系。尽管目前这一体系的覆盖范围还具有很大的局限性(主要限于城镇就业者),但就保障对象的数量而言,它仍不失为全球最为庞大的社会保险体系之一。维持和发展这一保险体系所产生的巨大资金需求是我国开征社会保险税的根本动力。现行社会保险体系的存在和发展使我国未来的社会保险税有了明确服务对象和课征目的。
      2.我国国民经济持续、快速发展,企业效益和职工收入稳定增长,为开征社会保险税提供了充实的税源和可靠的物质基础。
      3.在我国社会保障制度改革过程中,围绕社会保险基金筹集工作进行的一系列改革尝试,为开征社会保险税奠定了基础。比如:通过逐步归并社会保险基金征缴机构,初步建立起了相对规范的社会保险基金筹集机制;社会保险基金逐步由"差额征缴、企业发放"向"全额征缴、社会发放"过渡,逐步实现"收支两条线"管理模式;越来越多的省市实行由税务机构代征社会保险基金的办法,为开征社会保险税积累了经验。
      4.近年来,社会保障制度的构建与完善问题不仅日益受到我国政府的重视,而且为广大社会公众所关注和期盼,以筹集社会保险基金为目的开征社会保险税,必定会得到社会公众的理解与支持。
      (二)我国开征社会保险税面临的难点与对策
      1.我国开征社会保险税面临的难点。当前,我国开征社会保险税面临的难点主要表现在两个方面:
      (1)体制障碍。我国社会保障法制建设严重滞后,至今没有一部全国统一的《社会保障法》或《社会保险法》。法律的缺失导致社会保险管理主体多元化,劳动部门、人事部门、社会保障管理部门"齐抓共管",社会保险管理规定"政出多门";社会保险基金按区域统筹与按部门统筹的做法并存,很多地区尚未实现社会保险基金"省级统筹",各地社会保险基金征集、给付标准不尽相同,资金的筹集与运用"条、块分割",互济性较差;由于经济发展不平衡,导致不同地区社会保险基金"苦乐不均",某些经济落后地区、老工业基地社会保险基金收不抵支、"捉襟见肘",而一些经济发达地区、新兴城市则往往存在着巨额的社会保险基金结余。由体制缺陷造成的上述局面特别是社会保险基金"条、块分割"、"苦乐不均"的利益格局,必然会对统一开征社会保险税产生一种不可忽视的阻碍作用。
      (2)财务困难。在一些老企业较多、经济发展缓慢的地区,一方面由于企业效益相对较差,社会保险费收缴不足,导致欠费现象严重;另一方面由于就业率低下,退休、下岗职工规模庞大,造成社会保险支出负担沉重,致使社会保险基金出现财务困难,无法正常运转。在"统筹账户"资金收不抵支的情况下,一些地区被迫动用"个人账户"资金垫支日常社会保险待遇开支,造成个人账户"空账",引起社会恐慌。如果这些问题得不到妥善解决,甩不掉历史上形成的财务"包袱",无疑会增加统一开征社会保险税的难度。
      2.解决上述问题的对策。针对上述问题,应采取的对策是:
      (1)国外的经验表明,完善的社会保障管理体制都是以强有力的法律保障为基础的。针对目前我国社会保险基金管理存在"政出多门","条、块分割",互济性差,以及由此所导致的各地之间收支标准不一,"苦乐不均"等问题,建议从法制建设入手,通过统一的社会保障立法完善社会保障管理体制。应尽快出台《社会保障法》,以《社会保障法》为依托,利用法律的强制性,克服地方、部门利益造成的阻力,推行统一、规范的社会保险基金管理办法。依靠法律的力量推动构建全国统一的、具有高度互济性的社会保险基金管理体制,为统一开征社会保险税铺平道路。
      (2)为解决社会保险基金财务困难,应从宏观和微观两个层面着手加以解决:
      从宏观上,政府应拓宽思路,采取部分国有资产变现和向社会保障管理部门转让国有资产等方式多渠道筹措资金充实社会保险基金;以养老保险为例,党的十四届三中全会要求,我国职工养老保险制度应由传统的现收现付制转为部分积累制,逐步建立个人养老金账户。但事实上许多离退休职工和在职职工在实施个人账户制度之前并没有养老金的积累,而这些职工曾为国家经济建设做出过贡献,在他们所创造的社会财富中包含了本该予以扣除的养老金的价值量。因此,国家应采取存量国有资产变现等方式补充这些老职工的养老保险基金,以归还历史欠账,缓解社会保险财务困难。
      从微观上,应依据劳动和社会保障部、国家经贸委、财政部《关于清理收回企业欠缴社会保险费有关问题的通知》(劳社部发[1999]36号)和财政部《关于企业兼并有关财务问题的暂行规定》(财工字[1996]224号)对欠费企业加大追缴力度,对确有支付能力而恶意欠费者采取适当的强制措施,进行集中清缴;对确无支付能力的企业可暂做"挂账"处理,而后加强跟踪管理,待其财务状况好转时及时进行追缴,或在其破产清算之际,依照《公司法》、《企业破产法》和财政部《关于国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》(财工字[1996]226号)等法律法规,从企业的清算财产中扣缴其拖欠的社会保险费。
      此外,鉴于目前我国经济迅速增长,财政状况良好,国家作为社会保障这一公共产品的供应主体,应视财力的可能安排一部分专项财政资金,通过转移支付方式向社会保险基金财务困难严重的地区"输血".此举不仅可接济这些地区社会保险的"无米之炊",帮助其摆脱财务困境,使广大劳动者直接分享到经济发展的成果,有利于社会的安定与和谐;而且还作为一种"转制成本",能为改革社会保障筹资方式,开征社会保险税创造条件。
      参考文献:
      1.郭平壮,《生命不息,求索不止——深切怀念萧明同同志》,《税务》,2008年第2期。
      2.江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》,人民出版社,2002.11.
      3.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,人民出版社,2005.10.
      4.丁芸、孟芳娥:《社会保障费改税的难点、问题与对策》,2003年全国税收理论研讨会文集,中国税务出版社,2004.9.
      5.[法]孟德斯鸠著,许家星译:《论法的精神》(The Spirit of The Laws),英汉对照全译本,中国社会科学出版社,2007.8.
      6.刘植才:《完善社会保障制度与开征社会保障税的思考》,《现代财经》,1994.3.
      7.刘植才:《借鉴国外经验,完善我国社会保障制度及其筹资方式》,《国际经贸研究》,1997.6.