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    税制改革

    促进我国消费需求的税收政策选择(下)


    2010-02-10 15:40:01 | 来源:宁波市宁海县财税局 | 作者:宁波市宁海县财税局课题组
      三、我国运用税收政策扩大消费需求的主要问题
      从我国的情况看,1994年税制改革后,我国的税制结构虽然逐步合理完善,但仍然存在一些缺陷,主要表现在:个人所得税比重过小,调节收入分配能力有限;社会保障税等税种尚未开征,增加了居民预防性储蓄的动机;对农民和低收入群体扶持力度不够,等等。这些缺陷的存在客观上抑制居民的消费需求的提高。
      (一)税收政策在调节收入分配上有待完善
      一是个人所得税的课税模式和申报方式不利于有效调节收入分配。我国现行个人所得税实行分类税制,其优点是税制简单明了,适应较低的税收征管水平,主要弊病是在分类制下,对所得实行列举式难以适应当今个人收入多元化、复杂化的现状和收入形式不断变化的趋势,从而限制个税的征收范围。分类制不能全面、完整的体现纳税人的纳税能力,从而造成所得相同来源不同纳税不同。所得来源多、综合收入高的纳税人得到的费用扣除也就越多,纳税反而少,而所得来源少,收入相对集中的却要纳较多的税,不符合支付能力原则,也难以体现公平税负、合理负担的原则。例如:甲某每月收入2500元,全部为工资薪金所得,乙某每月收入为2800元,其中2000元为工资薪金所得,800元为劳务报酬所得。而我国税法规定,工资薪金每月可以扣除2000元,劳务报酬可扣除800元,造成了甲某收入低要缴税,乙某收入高反而不纳税的不合理现象,没有发挥出个人所得税调节收入分配功能的作用,反而又拉大了收入差距,使低收入者的税后净收入更少,难以增强低收入者的消费信心。
      二是所得税的重复征收阻碍了自然人投资企业未分配利润向消费需求的转化。按照现行的税收政策,自然人投资企业用在按规定缴纳企业所得税后形成的未分配利润转增资本或分配股利、红利时,征收20%的个人所得税。所得税的重复征收使相当一部分企业不愿将企业盈余转增资本进行技术改选、扩大再生产、投资新项目、分配红利、股利或通过利用他人名义借款及个人费用单位列支报销等途径变相分配未分配利润,这在导致国家税收减少的同时,也影响了企业盈余向消费需求的积极转化。据不完全统计,1997年——2007年,中国居民可支配收入占GDP的比重从50.97%下降至45.50% ,企业营业盈余占GDP的比重则从21.23%上升至31.29%.另外,我国尚未开征遗产税,这一方面不利于缩小贫富差距,导致财富过分集中和逐代累积,影响整体消费需求;另一方面从反向上抑制了高收入群体的即期消费欲望,减少了消费水平和规模。
      (二)税收政策对农民消费鼓励不足
      我国是农业大国,农民是最大的消费者群体,是我国居民消费的主体,它将在拉动我国居民消费需求方面起着主导作用,但从表一(略)中可以看出,我国农村居民消费率从2000年开始持续走低,2006年已经降低到10%以下。究其原因,主要有以下几点:
      首先,在目前我国以增值税为主的税制结构下,取消农业税后农民的负担仍然较重,一些惠农税收政策并没有很好发挥作用;目前虽然对农民销售的自产农产品免征增值税,但因增值税是价外税,税金由消费者负担,因而对销售自产农产品免征增值税,实际上是对农产品消费者的一种税收优惠,并非对农业生产者的免税照顾。我国目前虽然对农业饲料、农膜、种子、化肥等农业生产资料免税,但农业生产资料持续上涨,且农业生产者负担的从农业生产资料产品加工环节转移过来的增值税税款无法抵扣。农民作为最终使用者,以含税价格购进,承担了其中所含的增值税税款,却没有进项可以扣除,直接减少了可支配收入。
      其次,农村消费的外部环境在一定程度上影响农民消费需求的增长。我国农村交通、通讯、水电等基础设施薄弱,虽然近年来国家加大了对农村基础设施建设的财政投入力度,并已取得了初步成效,但由于投资渠道单一,单靠国家政府一方的投入及农民自身的微薄投入尚没能达到应有的效果。税收具有调节投资流向,通过一定的税收优惠政策来吸引企业投资的作用。然而我国税法在吸引企业向农村投资,进而加强农村基础设施建设方面,没有给予应有的税收优惠待遇,鼓励力度不足;同时,税收在对农村富余劳动力向非农产业转移过程中产生的就业问题,没有给予与城镇下岗职工相同的优惠待遇,存在税收歧视问题,不利于被征地农民、失地农民在城镇找到稳定的工作,获得稳定的收入来源,进而影响农民有效消费需求的增长。
      (三)税收政策在促进中低收入群体消费预期方面力度不足
      经过前几年的消费积累,高收入群体的消费已趋于饱和,促进中低收入群体的消费需求则成了当前拉动经济增长的重要途径,但中低收入群体有消费欲望却无力消费。中央财经大学经济学院的张桂香说:"我国消费拉动经济增长乏力的现象主要由于消费主力军——中低收入者消费疲软。",而抑制中低收入者消费预期的主要原因是社会保障投机的不完善、改革的滞后,造成居民对未来医疗、养老、失业的各项支出预期不确定,在很大程度上造成了现在储蓄不断增加,消费增长缓慢的局面,严重影响了居民的消费预期,抑制了整体消费需求。正如浙江省嘉兴市发改委主任周楚兴所说的"居民的消费率与一个城市的社会保障、社会福利水平息息相关。"我国目前没有开征社会保障税,虽然各地在征收社会保障费,但与目前世界上130多个国家和地区开征社会保障税或类似税种相比,存在征收职能软化、监督管理无力、效率低下和社会保障覆盖面窄等问题,致使保障面仍然不广、筹集效果仍不理想,根本无法保障社会保障基金的正常支出。现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部分、各行业自行制定具体筹资办法和比率的方式,缺乏应有的法律保障,使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障,其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。随着我国企业改革的深入和经济结构调整的加快,大量职工下岗、失业,困难企业增多,对我国年轻的社会保障制度形成了冲击。社会保障制度的不健全使工薪阶层有后顾之忧,使人们不敢于投资和消费。此外,目前国家税务总局为鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业、自主创业,促进企业积极吸纳下岗失业人员,分别制定了税收优惠政策,但是优惠对象范围不够大,优惠力度不够大,作用发挥还不十分明显。这些都使我国居民对今后的失业、医疗、退休后的生活存在后顾之忧,不敢大胆的进行即期消费,而将大部分钱用于储蓄,造成我国现在的储蓄率持续攀升,而消费需求不断下降的局面。
      (四)税收政策在促进代表性消费方面发挥不足
      首先,在汽车消费方面税收负担较重,影响居民汽车消费需求的增长。中国汽车市场目前需求疲软,不能归结为中国先富起来的城乡居民没有购车的能力与愿望,因为影响居民汽车消费需求的因素中,不只包括消费者的收入水平,还包括售后服务的质量、道路交通条件、国家对汽车的消费政策、各种税费负担等因素。目前我国居民的收入水平较以前大有提高,汽车的售后服务质量、道路交通条件较以前也大为改善,国家对汽车消费实行鼓励的政策,但是汽车的税费负担仍然很重,除了要征收17%的增值税、1%——40%的消费税、10%的车辆购置税,汽车轮胎还有3%的消费税,在使用阶段还必须承受燃油税,等等。从消费者的角度来看,税费"减负"比车价降低更为紧迫。这已成为制约汽车消费的非技术因素,影响居民正常的汽车消费需求。
      另外,住房消费方面税收政策不完善,影响居民住房消费需求的增长。相对于我国居民满足基本住房条件的需求相比,我国的税收政策在鼓励、促进居民住房消费热点方面存在许多不足之处:第一,房产税的税收结构设置不合理,存在重复征税现象,增大了居民购房成本。目前我国房地产涉及的税种主要有房产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、营业税、企业所得税、印花税等。就征税范围来看,存在重复征税问题,第二,税负环节分布不合理,交易环节税负较重,保有环节税负过低,不利于刺激居民购房需求。目前我国房地产税收集中在建设的增量方面,即在房产的流通交易环节设置了主要的税种,而在房地产的保有期间设计的税种非常少,房地产存量税源没有得到充分利用,缺少税收对存量财产的调节。由于目前房地产流通环节税费过于集中,势必增加新建商品房的开发成本,从而带动整个市场价格的上扬,提高了居民购房的门槛,抑制居民的住房需求。同时由于保有环节税负过低,一定程度上助长了投机、炒房现象,造成房价过高,更加不利于满足居民购房需求。
      四、税收政策促进我国消费需求的建议
      虽然近年来我国陆续进行了一些政策调整以鼓励投资和促进消费,这无疑会为扩大内需、启动经济助一臂之力。但总体看来,税收政策与制度的调整远未到位。税收在调节储蓄、消费和投资,促进经济持续健康发展方面的作用还有待进一步发挥。
      (一)完善个人所得税制度
      首先,实现个人所得税从分类制向综合制的转变。在分类制所得税显失公平的情况下,综合制所得税就更为显得合理,而且在缩小收入差距上起的作用更大。可以稳定个人所得税的税基,并使个人所得税的调节更为公平,特别是发挥调节高收人群体的收入、减少中等收入者储蓄动机方面的作用。但经济生活的复杂性和多变性,使我国的目标税制不可能一步到位。因此,现阶段我国个人所得税可采用综合所得课税为主、分类所得为辅的混合所得税制,按照不同所得合理分类:属于投资性的、没有费用扣除的应税项目,如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得宜实行分类征收;属于劳动报酬所得和费用扣除的应税项目,如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目,宜实行综合征收,逐步将个人所得税过渡到综合所得税制。
      其次,税前扣除范围要进一步完善。考虑到居民教育支出在家庭总支出中所占的比重较高,上大学已成为一种教育投资,应该允许纳税人的教育支出作税前扣除。同时,考虑到个人购买房屋、汽车等情况日益增多,也应该允许这些支出在税前扣除,以鼓励个人消费。个人向公益慈善事业的捐赠可在捐赠人的个人所得税前扣除。通过税收优惠鼓励个人向公益慈善事业捐款,支持社会团体、民间机构从事公益慈善事业、组建基金会,更好地解决贫困人员的生产生活,拉动消费。
      再者,对自然人投资企业盈余分配差别征收个人所得税。对自然人投资企业用盈余资金转增资本用于技术改造提高生产经营效益、新产品开发或新的国家鼓励投资项目的,对转增资本缴纳的个人所得税按转增资本占企业总资本的比例预以退回。对自然人投资企业盈余资金既不转增资本也不用于分配股利、红利的,挂帐时间超过二年的,按规定征收个人所得税。这样有利于形成新的经济增长点,创造新的就业岗位,进一步增强居民的消费能力和消费信心。
      (二)税收政策向农民倾斜
      切实降低农民税费负担,提高我国农民消费水平,可以从以下几个方面考虑:第一,实行税收优惠与加强管理相结合,鼓励并促使生产资料供应商降低对农民的生产资料供应成本;第二,进一步提高农产品出口退税率。现行农产品增值税税率为13%,对一般农产品出口退税率为5%;与国际上农产品出口退税相比,我国农产品在现行税制下实际上是征税出口。因此,需要对农产品企业进出口实行优惠税收政策,优先办理农产品和以农产品为原料加工出口产品的出口退税,并进一步提高相关农产品的出口退税率到10%或13%.第三,目前绝大多数乡镇企业经营规模偏小,很难达到增值税一般纳税人的标准,在增值税专用发票的使用上受到许多限制,也在一定程度上影响了乡镇企业的发展。在这个问题上,建议不断完善由税务部门代小规模纳税人开具增值税专用发票的政策,税务部门应简化手续,加大宣传力度,支持乡镇企业发展,促进农民增收。
      另外,目前税收在对农民工的就业政策上还是不自觉地存在着歧视。比如企业吸收国有企业下岗职工再就业,或下岗职工自谋职业,有许多例如减免征收营业税等税收优惠,而众多的农村富余劳动力在非农产业再就业,或自谋职业,却没有相关的税收政策优惠。从公平角度出发,当前对向非农产业转移农村富余劳动力中的被征地农民、失地农民,应比照城市对下岗再就业人员的政策优惠,给予类似的税收照顾。吸纳农民工就业的城市产业部门也应该有相关政策优惠的支持。
      (三)尽快开征社会保障税、遗产税
      开征社会保障税,建立规范化、法制化的社会保障机制,可使社会的中低收入群众的基本生活确实得到保证,增强预期消费的信心,使人们敢于消费和投资。社会保障税的开征可遵循以下思路:(1)社会保障税的税目包括城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个。(2)社会保障税的课税对象就企事业单位而言是指一定时期支付的工薪总额:就职工个人而言是指一定时期个人从企业或单位领取的工薪收入额;至于个体经营者则以其经营收入扣除经营成本后的净所得额作为课征对象。为了体现社会保障税累退性的特征,建议应规定"最高应税限额",对于纳税人超过限额部分的工资薪金或生产、经营利润不再征税。(3)考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力,及其与现行社会保险收费衔接的需要,本着征税简便、降低税收成本的原则,对社会保障税的税率,可以根据基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等保险项目统一设计综合比例税率予以征收。
      居民收入分配不公,贫富差距日益加大,是目前我国社会分配中存在的主要问题,也是制约有效需求不足的重要原因。对遗留财产征收遗产税,不但可以调节非劳动收入,避免社会财富过分集中,而且可以引导消费行为,鼓励富有者对教育、科技、社会福利的捐赠,提高社会文明程度。这种制度也是多数国家对社会成员财富进行调控的主要手段,现已有100多个国家和地区征收遗产税。在目前内需不足的情况下,开征遗产税的最终目的不在于获取多少税收收入,而主要是希望通过征税,在一定程度上促进富裕阶层的即期消费欲望,扩大他们的消费规模。由于遗产税主要是调节富裕阶层的资产存量规模,它的起征点一般会定的较高,因此普通工薪阶层的财产数量不会达到征税起征点,所以对社会绝大多数居民不会带来太大的影响,因此应当尽快开征此税。
      (四)加强税收政策对小汽车、房地产等代表性消费的促进
      我国汽车消费主要的税负最终都沉淀在汽车的销售价格中,由购车的消费者在交易时一次性承担。在居民购车阶段,笔者建议取消车辆购置税,降低居民购车阶段的税收负担。小汽车属于应缴消费税的消费品,消费税直接构成汽车价格,消费者在购买汽车时已经承担了这部分税收,事实上起着约束消费的作用,再来征车辆购置税,就形成了对购车居民的重复征税,加重居民购车负担。考虑到影响税收收入的因素,应当先降低税率,最终取消车辆购置税。在当前形势下,为进一步促进消费结构的优化升级,拉动消费需求的增长,对2.0排量以下车辆的消费税由5%降至3% ,通过"以旧换新"购买2.0排量以下车辆的,车辆购置税降至5%.另外,取消对汽车轮胎这样的非最终消费品征收消费税。
      针对前文提出的印花税和契税在一定程度上存在的重复征税问题,建议对契税进行差别征收,对居民家庭首次购买唯一普通住宅建议免征契税或是降低契税税率,而对拥有两套以上住房的居民家庭仍按照3%的税率进行征收。这样不仅降低了低收入居民的购房负担,而且也体现了国家抑制炒房等税收政策导向。其次,对于房地产税赋分布不合理,保有房产阶段税负过低的现象,建议简化房地产保有阶段的房产税、城镇土地使用税,统一征收物业税。物业税不仅能对缩小贫富差距、调节居民收入分配起到一定的作用,而且对房地产市场的健康、稳定持续发展具有重要作用。物业税是财产税,不是房地产交易行为的税收,主要针对土地、房屋等不动产征税,要求保有不动产的居民每年交付一定税款,而应缴纳的税值会随着其市值的升高而提高。这样,既达到降低居民购房阶段的税费支出,刺激居民消费需求的目的。同时由于对房屋保有阶段征税,使炒房成本增加,在一定程度上可以抑制投机炒房的行为。另外,必须坚决取消一切非法和不合理的收费,把属于土地、房屋价格的收费,并入房地产价格,把属于税收性质的收费,改为征税,按有偿收益原则,只保留必要的规费、使用费性质的收费项目,严格审批收费金额,实行财政预算管理。促进房地产的消费需求。
      课题组组长:尤永强
      课题组成员:胡宝康 郭扬虎 张宗海