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    税制改革

    促进资源型城市可持续发展的税收政策研究(下)


    2010-01-14 14:43:28 | 来源:黑龙江省税务学会课题组 | 作者:
      五、以积极的税收措施,应对资源型城市可持续发展之路
      俗话说,"靠山吃山,靠水吃水",可是,山之将秃,水亦欲绝,怎么办?这是摆在几百座以采矿为主的资源型城市面前的一个严峻问题……要成功走出单一资源发展的道路,照搬照抄是不行的,要发挥本地的内在潜力,充分挖掘特有的优势,以新的思路去让老城市发出新的光辉。由"黑"转"绿",由传统到现代,不是简单的转换,由黑色的煤炭转向绿色的田野,由传统的耕作发展为现代农业,迟暮的矿区重现了生机——尽管只是刚刚开始。
      (一)抓住老工业基地改造契机,提升传统产业
      1.逐步扩大增值税转型试点面。自2004年7月1日起,黑龙江省的装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业等六大行业增值税一般纳税人以及经过国家税务总局批准的军品企业和高新技术企业,可以扩大增值税抵扣范围。认真做好扩大增值税抵扣范围企业认定和抵扣工作,加大政策宣传,使政策落实到位。虽然这些优惠政策给黑龙江省带来了许多益处,但是因为种种原因,对资源型城市特别是煤炭城市转型的促动意义实质性不大。主要是抵扣试点政策规定了八大行业的政策优惠,但鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河这些煤炭资源型城市这八大行业的企业数量很少,比重比较低,对整体经济的影响也不大,所以对资源型城市经济转型的推动作用不明显。
      应将煤炭能源行业纳入到扩大增值税抵扣范围内。第一,煤炭与石油同属于能源的范畴。将煤炭行业纳入到扩大抵扣范围,一方面企业可以利用国家税收的减让加大煤炭生产企业设备的投入,减少矿难,维护国家安全稳定。同时,通过配套政策引导煤炭企业走集约化、综采机械化之路,减少煤炭开采中资源的浪费;另一方面可以全面地反映增值税转型后,单一经济结构的资源型、能源型城市财政收入增减变动的情况。第二,转型的同时会造成地方财政收入减少。对此,一是应考虑因实施税收优惠政策而造成的地方财政减收,适当增加一些财政返还部分。二是国家应在煤炭的深加工方面,上技术先进的大型项目,彻底转变资源型城市技术改造乏力问题。第三,增值税转型改革及相关政策的实施,将大大降低企业固定资产投资成本,有利于鼓励投资,促进企业发展。遵循循环型经济和城市生态学原理,实施老工业区的转型、改造与新开发区的并轨,优化城市布局的调整、功能区的合理划分,探索新型工业化之路。
      2.适时由增量抵扣向全额抵扣过渡。建议允许试点地区的部分行业,按照规范的消费型增值税进行操作,大胆尝试实行全额抵扣的操作办法。为了实现增值税转型由"增量抵扣法"向"全额抵扣法"转变,同时避免财政状况的波动,建议采取以下过渡办法:
      (1)对额度不大的固定资产抵扣进项税额采取一次性全额抵扣的办法,减少繁琐的计算和审核。如企业采购的固定资产应抵扣进项税额为5000元以下,可允许企业直接从"待扣固定资产进项税额"账户中直接计入增值税进项税额,不需计算企业应交增值税是否有增量。这样对于中小企业灵活投资,尽快提高产品质量都会产生较积极的影响。同时也减轻了税务部门审核的工作量,对正确执行税改政策将会有较大的促进作用。
      (2)对年度内固定资产进项税额超过一次性抵扣进项税额5000元以上的部分,仍可采取计算增量予以抵扣的办法。即企业新购入固定资产增值税进项税额超过5000元,5000元可在当年一次性计入进项税额予以抵扣,其余部分,可按照应缴增值税增量部分逐期进行抵扣。采取这样抵扣的办法,即可以让多数企业能够充分享受到政策的优惠,又可以达到控制抵扣规模不致对财政收入产生较大影响的目标。
      (3)对固定资产的抵扣由审核退税方式向企业自主核算、自行抵扣方式转变,允许企业在取得固定资产进项税认定的当期直接抵扣销项税额。这样不但可以提高资金运行效率,也简化了办事手续。当增值税转型在全国铺开时,可以考虑采取先对固定资产的部分进项税额进行抵扣的政策,以后逐年提高抵扣的比例,直到全额抵扣。对投资过热的行业,国家要以列举和限制的方式暂不实行消费型增值税。这样可以在财政经济因素出现较大变动的时候,保持财政经济的稳定。
      (4)借鉴所得税的管理办法,对固定资产进项税额抵扣进行核算。建议对购置大型设备的企业,充分考虑购置大型设备的周期性,允许企业按照合同或付款进度提前预抵扣进项税额,在取得增值税专用发票后汇算,以均衡企业税负,减轻企业资金压力。
      (二)用好资源综合利用税收优惠,走可持续发展之路
      企业在开采和冶炼过程中,利用废弃资源回收的各种产品、固体废物的综合利用、废水(液)的综合利用、废气的综合利用、废旧物资的综合利用等多达几百种。如果企业按照《目录》中的规定使用"三废"生产出产品的,国家将大力扶持,并且将在税收上给予优惠政策。
      通过国家建材产品综合利用、煤矸石发电等税收政策的落实,积极引导煤矸石、煤气、瓦斯气开发利用以及环境、大气的综合治理等等。形成"资源——产品——再生资源"的良性循环,从而达到经济效益和环境效益的双赢,彻底改变过去那种"先污染、后治理,经济上去了、环境下来了"的经济发展模式。
      加大非煤替代产业的发展,促进经济结构调整,改变单一资源经济形成的产业格局,推进煤炭资源型城市经济转型。要把资源永续利用和保护环境质量作为城市转型必须坚持的原则之一,作为衡量转型质量、水平的标准之一。在城市转型过程中,坚持经济发展与资源利用、环境保护相协调,大力发展投资少、消耗低、污染少、效益高的产业。还要注意妥善处理好矿业开发强度与矿业经济规模效益两者之间的关系。既要发挥矿业生产规模经济效益,又要注意开发强度,进行适度开发,以尽量延长矿山服务年限,从而为城市转型中发展替代产业、实行产业转换赢得时间。应该坚持"谁开发,谁保护;谁破坏,谁恢复;谁投资,谁受益"的原则,综合运用经济的、法律的和行政的手段,制定环保政策,做好环境保护的总体规划,对于已经破坏了的土地和生态环境,要多渠道筹集资金并建立环保基金来进行土地复垦和矿区修复;对矿业固体废弃物、废水、废气及时进行处理,减少对城市的污染。通过城市园林绿化,创造一个整齐、清洁、优美的城市环境。避免粗放型的无序开发,延缓资源的枯竭。同时重视第一、第三产业的接续。矿山在枯竭前要充分考虑到产业转型问题,并严格制定开采计划,延长资源枯竭时间。对工业废弃地(如废弃矿坑)要加强生态修复和环境建设,充分挖掘资源再利用的价值,开发特色观光、生态旅游、科普教育、休闲娱乐等。使循环经济内涵在老工业基地振兴、改造和枯竭型城市经济转型上得到充实和发展。
      (三)认真落实出口退税政策,扶持煤炭产业焕发生机
      出口退税不是中央财政的额外支出,而是国家兑现出口货物零税率优惠政策的一种方式。我国对出口货物实行退税,使出口货物以不含税价格进入国际市场,增强了出口货物的竞争能力,调动了出口企业的积极性,促进了我国外贸经济的发展。同时,一方面出口货物的增长促进了我国国民生产总值的稳定增长,提高了生产企业经济效益,从而促进了出口企业流转税、所得税以及地方税收的不断增长。另一方面出口企业通过出口创汇增加了国家外汇储备收入,促进了进口货物的持续增长,进而增加了我国关税及海关代征税的持续增长。因此,出口退税政策的实行,对财政收入的影响是积极的,不是消极的。作为国家兑现出口货物零税率优惠政策的一种方式,出口退税政策符合国际惯例,对促进我国市场经济的发展,促进中国同国际经济大循环一体化的进程意义十分重大
      例如:鹤岗市不但是资源城市,而且还与俄罗斯接壤,与朝鲜、韩国、日本毗邻,地理位置得天独厚。发展进出口贸易具有其他省市无法比拟的优势。而随着亚太地区经济的日渐做大做强,东北亚地区经济发展日渐升温,边境贸易更是如火如荼,国家进出口税收政策的调整已是大势所趋。
      加大对出口退税的支持力度,可以提高东北地区出口产品的竞争力。据悉,我国已对现行出口货物增值税退税率进行了结构性调整:国家鼓励出口的产品的税率将不降、少降甚至提高,一般性出口产品的税率将适当降低,对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降退税率或取消退税。出口退税率下调,将直接提高出口企业的成本和定价,影响产品的市场竞争力。据测算,出口退税率下调3个百分点,将使出口成本上升4%,这将降低出口产品的价格竞争优势。黑龙江省是自然资源比较丰富的地区,此政策的出台,将使生产原油、木制品等资源性产品的企业受到较大冲击。因此,中央财政应该加大对黑龙江省出口退税的支持力度,实现出口退税"征多少,退多少,实现真正零税率"的目标,推动黑龙江省的出口贸易增长。
      总之,出口退税是出口产业的命脉之一,是经济宏观调控的杠杆,使用得当就会收到促进经济发展的积极作用。
      通过政策的落实,促进外向型经济发展。认真开展政策宣传上门服务,简化退税程序,加快审批速度,缩短退税周期,使出口企业在最短的时间内享受到出口退税政策。
      (四)用税收政策扶植高新技术,实现产业的换代升级
      资源型城市过去赖以立市的资源,主要是不可再生的矿产资源,随着开采时间上的延长,枯竭是不可避免的。而科学、技术、人才等社会资源将超越矿产资源的局限。在知识经济时代,知识人和知识力的竞争将更加激烈,科学技术的作用也会更加突出。对高新技术企业,加大税收政策扶植,一是对列入国家和省一级重点项目,采用高新技术、信息技术进行整体改造,产品质量和性能达到国际先进水平的企业,免征企业所得税,免征的税款于2010年前作为国家资本金。二是对新办理的主营企业70%以上为国家鼓励发展行业的企业,享受15%的所得税优惠。三是对在黑龙江省内投资用于符合国家产业政策的技术改造项目的企业,其项目所需老工业基地装备制造业设备的投资,5年内可在本企业新增企业所得税中抵免。
      通过积极落实国家的高科技税收优惠政策,引导煤炭资源型城市转型方向,大力培育、挖掘和筹集科学、技术、人才等社会资源,使之转化为源源不断的生产力。城市要转型,科学技术是关键,应用高新技术、信息技术来促进资源型城市转型,是现实的必然选择。在城市转型的过程中必须实行技术创新战略,通过发展高新技术,推动产业开发,产品优化,工艺提升,营销、运输和服务的变革,加速城市转型过程。同时有选择地引进一批国内外先进技术,改造传统产业,促进传统产业结构升级。煤转电、煤化油等能源化工产业的开展,适应可持续发展的要求,开发和应用清洁生产技术、环保产业化技术、生态农业技术、废物资源化技术。争取短时期内形成一批科技密集型企业,使其成为新的经济增长点和投资热点。
      (五)进一步调整相关资源税费的收入政策
      调整相关资源税费的政策,主要遵循效率和公平原则,一方面切实减轻资源型城市的税费负担,增加当地的经济实力和可持续发展能力,同时也要统筹考虑不同资源型城市各自的资源条件和负担水平,合理调节级差收入。
      改革专门针对资源征收的资源税费。中国目前专门针对资源征收的资源税费主要由矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款和资源税等部分组成。可以从以下几个方面着手调整:
      一是实行矿产资源补偿费率的弹性化。现行的矿产资源补偿费率是比例费率,从始至终不变,而资源开采企业的经营具有周期性特点,不同时期的投入产出比是不一样的。在稳产期,缴纳矿产资源补偿费并不困难,但是到了衰退期,随着开采难度的增加。回采率降低,资源补偿费增加,使原本就深陷困境的企业雪上加霜。因此,应该针对企业发展的不同阶段确定不同的费率,以体现量能负担,保证矿产资源补偿费的及时足额入库。
      二是提高矿产资源补偿费的地方留成比例。我国目前矿产资源补偿费实行中央与省、直辖市五五分成、中央与自治区四六分成的办法。随着我国很多资源大省都已进入资源衰退期,这些资源大省的经济实力普遍也不强,在支持资源型城市的可持续发展中负总责,分担相当部分的支出任务,财政支出的压力很大。因此,国家可以考虑在分成比例上适当上调省级政府的留成比例,缓解各省目前的财政压力,切实保证资源型城市转型的财力需要。
      三是资源税的调整和改革。资源税的调整包括:调整资源税的征税范围,把森林资源纳入资源税的调整范围。如前所述,森林资源的乱砍滥伐已经在许多森林城市造成非常严重的后果,因此对森林开采征收资源税,有利于保护环境;改革资源税的税率形式。目前资源税所采用的是定额税率,其缺点在于资源企业的资源税负担与企业的获利能力脱节,稳定增产期的企业获利能力强,资源税负水平相对就低,而对于已经处于濒临资源枯竭的企业,开采条件困难,获利能力差,资源税负相对就要高很多,更加不利于资源型城市的转型。建议可以借鉴我国土地增值税的税率设计思路,将资源税改为累进税率,按照利润水平的高低设计不同的累进税率,并设立免征额规定,如可以规定利润率不到20%的免于征收资源税;同时调整资源税的税收优惠政策。现行的资源税只在资源的开采生产环节征收,其税收优惠政策也只能对资源开采企业发挥作用,改革可以考虑对资源回采率和选矿率达到一定标准的资源开采企业给予一定资源税税收减免,以激励资源开采企业自觉保护资源,提高资源开采效率,保护生态环境。
      (六)调整共享税分劈制度
      为支持资源枯竭城市转型和可持续发展需要,建议调整税收分成体制。一是现行的税收分成比例全国一致,增值税实行中央、地方财政共享,分享比例为中央75%、地方25%.应根据东北老工业基地实际情况调整税收分成比例,建议将目前增值税分成比例改为中央60%、地方40%.提高中央对东北老工业基地的税收增量返还系数;二是全额上缴的消费税在东北老工业基地建议改为共享税;三是企业所得税除现行规定作为中央固定收入的企业所得税全部缴入中央国库外,其他企业所得税分享比例由现行的六、四改为五、五分成,增量部分提高分成比例;四是居民储蓄存款利息个人所得税分享比例由现行的六、四改为五、五分成,增量部分提高分成比例。超过国家规定分享比例部分,用于建立东北老工业基地转型基金,由省里集中管理,专项用于东北老工业基地调整改造。
      (七)支持建立东北老工业基地矿山资源枯竭和可持续发展基金
      从整体上看,东北老工业基地资源型产业发展的鼎盛期已经过去,矿产资源产业的整体萎缩已经显现。资源产业枯竭和衰退主要体现在煤炭和有色金属矿山上。而在统收统支的旧财政体制下,地方经济利益长期转移,没有给地方预留资源枯竭时发展替代产业和安置失业人员的资金,自我发展能力不足,靠地方自身难以解决这些问题。建议国家对矿山制定合理的税收政策,切实减轻矿山企业税赋,在税前为矿山企业建立基金、购买保险。可在矿业销售收入中提取一定比例资金,并允许在税前列支,在分级财政中增加矿山留成比例,税收实行先征后返。通过政府投入、企业积累吸引外资等渠道建立东北老工业基地矿山资源枯竭和可持续发展基金,用于矿山产业结构调整、地质勘探、环境保护、技术创新、城市转型等。同时,建议建立转型专项基金。实行以2002年为基数,将共享税种2003~2007年的收入增量部分留给地方,专项用于老工业基地的调整改造,专项用于东北老工业基地调整、改造和提升,优化产业结构和产品结构,加快企业的制度创新和技术创新,促进装备制造工业产业升级。落实"谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复"的政策。通过加大增产稳产期的资源型城市的资源税力度以及从重要资源产品(包括石油、天然气、煤炭等)涨价收入中提取必要份额等作为基金来源,主要用于资源枯竭城市转型所需的建设,包括解决普遍存在的地面沉陷、固体废弃物堆放、水资源破坏等特殊生态治理问题,以及转型过程中的职工生活保障、必要的基础设施建设等。
      (八)赋予老工业基地政府制定本省地方税收法规的权限
      根据税权与事权相一致的原则,赋予老工业基地的地方政府制定本省地方税收法规的权限,并适当下放一些税种的管理权限,以调动地方政府加快老工业基地调整改造的积极性。建议对东北老工业基地普遍实行低税政策。凡是国家税法统一规定有幅度税率和幅度税额的,应授权东北老工业基地的地方政府可以在本省范围内从低从轻确定税率和税额。根据税权与事权相一致的原则,建议以东北老工业基地调整改造为契机,在不违背国家税收基本法律的前提下,赋予东北老工业基地政府制定本省地方税收法规的权限,并适当下放一些税种的管理权限。
      (九)对资源枯竭型企业在所得税上给予必要的优惠
      一是企业所得税可比照西部企业减按15%的比例征收,对于新办企业或国有转制企业免税期可延长到5年,减税期满后再减半征收5年。二是对列入国家和省一级重点项目,采用高新技术、信息技术进行整体改造,产品质量和性能达到国际先进水平的企业,免征企业所得税,免征的税款于2010年前作为国家资本金。三是设在老工业基地的企业可以按购入设备价值和使用年限抵税,10年以上按10%、10年以下按5%的比例抵扣应缴税款。外商嫁接改造老工业基地国有企业,允许外商以技术等无形资产入股;对外商同时投入不低于无形资产价值的资金,以及用投资获得的利润就地再投资等,给予更多的税收优惠。四是对东北老工业基地的装备制造、钢铁和石化等老国有企业的资产重组、股权转让并购所成立的生产性外商投资企业减按15%税率征收企业所得税。五是对新办理的主营企业70%以上为国家鼓励发展行业的企业,享受15%的所得税优惠。对在我国境内投资用于符合国家产业政策的技术改造项目的企业,其项目所需老工业基地装备制造业设备的投资,5年内可在本企业新增企业所得税中抵免。
      对于任何一个产业来说,要加大政策扶持力度,必须首先明确其产业定位,所有支持政策都是从产业定位出发的。因此我们认为,首先要科学界定煤炭工业的基础产业地位。按照联合国产业划分标准,将煤炭工业定位于资源性基础产业,划入第一产业范围,然后再修订相关法律法规,制定与其产业地位相适应的财政、税收、金融、投资政策,为煤炭工业发展创造法律政策环境。
      以上九项措施符合国家税务总局局长肖捷同志,在《中国税务》杂志2008年第4期发表的《服务科学发展促进改善民生》一文中阐述的观点。即:当前和今后税务部门的主要任务是:……三、合理调整税收政策,加大政策执行力度。进一步完善农产品加工税收政策,支持农产品加工业发展和农业产业化建设。研究制定有利于节约能源资源和保护生态环境的税收政策,促进节能减排和环境保护,推动建设资源节约型和环境友好型社会。进一步完善出口退税政策,抑制高耗能、高排放、资源性产品出口,不断优化出口商品结构。……继续落实支持西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等税收政策,促进区域协调发展。同时这九项措施是可行的,并且实施起来并不复杂,简便易行。从税收理论来讲体现了税收四大原则(财政、效率、公平、稳定)。
      参考资料:
      1.《黑龙江省统计年鉴》,2007.
      2.《鹤岗市统计年鉴》,2005、2006、2007.
      3.《中国税务》,2008年1至6期。
      4.《黑龙江省经济税源结构与国税收入分析》,黑龙江人民出版社,2008年1月。
      5.《税务研究》,2008年1至12期。
      6.《国家税务总局公报》,2007年全年、2008年1至3期。
      7.吕玉敏:《煤炭资源型城市可持续发展的思考》,黑龙江省税务网站,2008年4月。
      8.张卫、吕玉敏、梁平、马忠喜:《关于增值税转型试点政策运行效益最从化的策略与研究》,2006年中国税务学会年会论文。
      9.吕玉敏、白英琦、路俊书、马忠喜:《黑龙江省资源型城市转型税收政策研究》,2006年黑龙江省税务学会理论研讨会论文,获鹤岗市社会科学科技成果一等奖。
      10.黑龙江省政府工作报告,2007年。
      11.鹤岗市政府工作报告,2006年、2007年。
      12.宋晓梧:《大力促进我国资源型城市可持续发展》。
      13.祝遵宏:《资源型城市可持续发展的财政政策研究》。
      14.党的十七大报告。
      课题组组长:吕玉敏  肖国富
      组长:      梁  平  曹  蓟
      成员:      马忠喜  白英琦
                  路俊书  付明秋