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    税制改革

    促进资源型城市可持续发展的税收政策研究(中)


    2010-01-14 14:41:25 | 来源:黑龙江省税务学会课题组 | 作者:
      三、资源型城市经济可持续发展对税收的影响
      经济决定税收,不仅经济的发展水平和增长速度决定税收收入的发展水平和增长速度,而且经济结构也决定着税收收入的结构,也就是说,经济的量和质决定税收的量和质。
      (一)经济税源总量实现历史性突破
      5年来(2002~2006年),黑龙江省地区生产总值先后突破4000亿元、5000亿元、6000亿元大关,2006年达到6188.9亿元,年均增长11.4%,连续5年保持两位数增长,高于全国1.1个百分点,是改革开放以来发展速度最快的5年,人均地区生产总值突破2000美元,主要经济指标均创历史最好水平。
      与此同时,黑龙江省国税系统共入库税款2390.34亿元(不包括海关代征、车辆购置税、未扣除出口退税,下同),全省国税收入规模由2002年的333.4亿元增长到2006年的664.28亿元,年均增长15.9%.2004年突破400亿元,2005年突破500亿元,2006年突破600亿元,5年间上了三个台阶,实现了历史性突破。
      从税收负担和税收与GDP增长的协调性看,近年来,全省国税的宏观税负水平不断提升,国税收入增长速度超过经济增长速度。2006年国税收入占GDP的比重为10.7%,比历史2002年提高2.2个百分点;国税收入弹性系数由2002年的0.42提升到2006年的 1.59,这表明,全省国税收入增长速度高于GDP的增长速度。
      (二)经济结构调整日趋完善,非公有经济蓬勃发展
      资源型城市的转型之路,要由公有经济畸重转向多种所有制经济共同发展。非公有制经济的健康发展,有利于活跃经济生活、扩大就业。党的十七大再次强调"坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局".鹤岗市在所有制结构中国有经济曾经占有绝对比重,与其他地区相比,非公有制经济总量较小,有着巨大的发展空间。资源型城市通过促进国有资本向关键领域和优势产业集中,打破单一国有制的格局;引导国有中小企业通过多种形式改制,进一步加快国有资本的退出步伐;大力发展非公有制经济,使之成为新一轮经济增长的重要推动力量,形成了以公有制经济为主体、多种所有制经济共存、互为补充和竞争、共同发展的所有制格局。
      以鹤岗市为例,可以看出(见表1、图2,略)2002~2006年度GDP呈现逐年递增的趋势,年均增幅11%,从总体上说明鹤岗市经济处于协调发展、平稳运行状态。国有经济在"十五"期间始终占鹤岗市GDP总值的半壁江山,但随着非国有经济的蓬勃发展,以股份制经济和个体私营经济为主体的非国有经济近些年则呈现出总量逐年递增的趋势,所占比例由2002年占GDP总值的52%上升至2006年占GDP总值的58%,上升了6个百分点,经济总量却由2002年的397674万元增加至2006年的75.22亿元。税收收入由2002年的23159万元占GDP总值的54%,上升至2006年的92789万元占GDP总值的94%,上升了40个百分点,通过以上分析可以看出:随着经济结构调整,非国有经济发展迅猛,由原来是国有经济的重要补充,发展壮大为与国有经济平分秋色,相互促进,共同发展。
      资源型城市在进行经济结构调整的同时,加大了国有企业的股份制改造的步伐,实现股权多元化,建立规范的现代企业制度,调整完善所有制结构,大力发展非国有经济,放手发展个体、私营经济,加快培育龙头企业和支柱产业,促进个体、私营经济上规模、上档次,使之成为结构调整后的一支经济发展生力军。
      同时,由于受国家政策影响,大多数国有中小企业进行了资产重组和股份制改造,转换了经营机制,除一部分严重资不抵债、扭亏无望的企业关停、破产外,大部分国有企业进行了转制,使得原属于国有经济的税收收入转嫁到股份制经济,从而使非公有经济税收增幅强劲。
      (三)产业结构不断优化,经济发展良性循环
      以煤炭为主的资源性城市,如鹤岗市三次产业的比重由2001年的30∶33∶37调整至2006年的23.4∶42∶34.6,产业结构进一步优化。二产所占的比重明显高于一产和三产。由于受计划体制的制约和市场经济的冲击,曾经是鹤岗市经济支柱的矿务局一度陷入困境,从而导致鹤岗市经济形势严峻,为加快城市产业结构的战略性调整,巩固提高第一产业、优化升级第二产业、加快发展第三产业,鹤岗市采取了如"五大工程"、"五大战略"、工业兴市、开放活市等一系列举措;以发展为主题,以结构调整为主线,以改革开放和科技进步为动力,坚持在发展中调整,在调整中发展,全面推进体制创新和科技创新,努力实现两个根本转变。
      随着第一、二、三产业的不断优化,作为经济发展晴雨表的税收收入也随之而变化。代表着经济发展晴雨表的第二产业税收收入,始终占据着全市国税收入的70%的绝对优势,是鹤岗市税收收入的主力军。第二、三产业税收收入不断增加,主要是鹤岗市立足"工业兴市"、"项目立市",大力实施绿色农业工程,用高新技术和先进适用技术改造和升级传统产业,发展替代产业,淘汰一些"夕阳产业".税收的增长是随着经济的增长而增长,符合客观经济规律,与鹤岗市经济发展相适应,处于一种良性循环状态,主要得益于"十五"时期,国家扩大内需,刺激消费,采取积极稳妥的财政金融政策,促使经济平稳增长。
      四、近年来资源型城市可持续发展的税收政策调整的总体评价
      (一)农产品税收政策调整
      1.农产品免征农业税。我国自封建社会以来,一直是农业大国,农业税是国家征收的主要税种和财政来源,是农民必须缴纳的"皇粮国税".随着我国国力的不断提升,使农业税的改革由一种可能与假设,逐渐转化为可以预见和操作的现实。进入新世纪以来,我国先后进行了两次农业税政策调整:一次是2000年从安徽开始推向全国的农村税费改革,另一次是2004年开始的三到五年内全部取消农业税。这两项政策对于解决"三农"问题,保持农村社会长期稳定是十分必要的。2006年全面取消农业税后,农民负担大幅度减轻。与农村税费改革前的1999年相比,全国农民每年减负总额将超过1000亿元,人均减负120元左右,用于减轻农民负担,是关国计民生的大方略,是产业结构调整政策中的一方良药。加快取消农业税的步伐,能充分发挥东北地区"大粮仓"的作用。粮食安全是国家安全的一个重要组成部分。近几年来,我国和世界的粮食产量连年减产,粮食储备不断下降,已经影响到粮食的供应和粮价的稳定。粮食安全问题被提到了重要地位。东北地区是我国的"大粮仓",其商品粮占到了全国的1/3.采取农业税免税的政策措施,促进东北地区农业的全面发展,特别是粮食的增产具有重要意义。在东北地区取消农业税,加快统一城乡税制的步伐,这不失为一项重要决策。为此,需要中央财政通过转移支付,给予地方财政(特别是农业产粮大县、市、省)大力支持,使农产品免征农业税这一税收优惠政策在地方真正能不折不扣地得到落实,农民真正得到实惠,生活水平能进一步的提高,保证农业经济的健康稳定发展。
      2.农产品进项税抵扣率由10%提高到13%.按照《财政部  国家税务总局关于提高农产品进项税抵扣率的通知》(财税[2002]12号)规定,自2002年1月1日起,农产品进项税抵扣率由10%提高到13%,从而降低增值税税负,进一步拉动农业经济发展,促进农业产业结构调整,农产品制造和加工业获利增加,生产规模扩大,从而拉动地方工业增长,形成一个良性循环的经济运营模式。由于农产品免征增值税,农产品进项税抵扣率由10%提高到13%,既不会增加农民负担,又减轻了加工制造业的税收负担(但也造成农产品加工企业"高扣低征"的不合理性),促进了双方共同进步和发展,是一项双赢的税收优惠政策,为建设社会主义新农村提供了物资保证。
      上述农产品税收政策的调整,促进了黑龙江农业产业结构的调整,产业结构发生重大变化,巩固和完善国有经济在国民经济的主导地位、稳步发展第一产业、大力发展第二产业、加快发展第三产业等一系列经济、产业政策的实施,不但促进黑龙江省地方经济的发展,而且也为黑龙江省税收收入稳定增长打下坚实基础。由于税收收入是随着经济结构、产业结构的变化而变化,经济结构、产业结构的调整必然会带动相应的税收结构调整,从而验证了经济决定税收这一发展规律。
      (二)老工业基地税收政策调整
      2003年,财政部、国家税务总局制定了《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》(财税[2004]156号)。按照规定,黑龙江省是试点省市之一,自2004年7月1日起,黑龙江省的装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业等六大行业增值税一般纳税人以及经过国家税务总局批准的军品企业和高新技术企业,可以扩大增值税抵扣范围。试行扩大增值税抵扣范围,既是中央为振兴东北老工业基地采取的重大措施,也是为今后全国实施增值税转型改革积累经验。扩大增值税抵扣范围为购进固定资产;用于自制固定资产的购进货物或应税劳务;通过融资租赁方式取得的固定资产,凡出租方按照《国家税务总局关于融资租赁业务征收流转税问题的通知》(国税函[2000]514号)的规定缴纳增值税的;为固定资产所支付的运输费用的进项税额准予按规定抵扣。
      财政部、国家税务总局于2004年9月20日制定了振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策:1.提高固定资产折旧率。2.缩短无形资产摊销年限。3.提高计税工资税前扣除标准。
      这些优惠政策的实施对黑龙江省整体经济发展来说是意义重大,影响深远。振兴东北老工业基地的税收优惠政策,特别是扩大增值税抵扣范围的优惠政策实施以来,有利于实现经济的长期、协调、持续发展。例如哈尔滨市2005年试点行业的平均增值税税负率为3.28%,同比减少0.16个百分点,可以看出优惠政策的实施,使税收与经济增长之间的比例关系更加合理,减轻了试点企业的税收负担,增强了企业的后劲,对老工业基地企业的改造、发展和吸引外资都将产生巨大的推动作用,即使短期减收的税金也可以在以后经济发展中被弥补,也将取得良好的社会效益和经济效益,以促进税收收入的持续稳定增长。
      通过分析试点企业增值税完成情况,以及增值税减收幅度,我们不难看出,扩大抵扣造成的增值税对像鹤岗这类经济结构单一的资源型城市来说,由于其制造业基础薄弱、欠发达,八大行业纳入扩大抵扣范围试点,这些增值税抵扣总额仅占当地国税收入的2.67%(2004年)和2.01%(2005年)。我们认为对黑龙江的这些资源型城市来说,现有的优惠政策力度不大,有杯水车薪之感,效果并不明显。
      从重点行业抵、退增值税情况看,黑龙江省抵退税主要集中在石化行业、装备制造业和农产品加工业。截至2006年一季度累计抵退增值税分别为4.15亿元、1.94亿元和1.14亿元,占全省抵退税额的48.3%、22.6%和13.3%,这些企业虽然享受到了政策优惠,一定程度上降低了投入成本,但由于多为中央投资,对地方经济的拉动作用有限。
      由于《规定》中要求纳税人当年准予计入的固定资产进项税额不得超过当年新增增值税税额,而新增增值税税额是以2003年为基数的,从实际情况看,有增量无投资,有投资无增量情况较为普遍,据统计,2004年全省纳入增值税转型试点企业户数为7563户,有税收增量的为3289户,占全部试点企业的43.9%,其允许抵扣期间固定资产进项税额仅为3070万元,占全部企业发生额的28.7%;而无税收增量的企业为4209户,占全部试点企业的 56.1%,允许抵扣的固定资产进项税额实际发生7632万元,占全部试点企业的71.3%.2005年一季度,在7665户试点企业中,有增量户下降到2257户,仅占总户数的29.5%.比2004年又下降了13个百分点。到2006年一季度,在7892户试点企业中,有增量户下降到1301户,仅占总户数的16.5%.比2005年又下降了13个百分点。无增量企业的大量存在,拉大了实际执行与预期数据的差距。
      增量抵扣办法虽然保证了两级财政的稳定,但对经济运行的副作用十分明显:一是采用增量抵扣后,虽然短期内国家传统重化工业增值税增量较小,近期的财政压力得到了减缓,但未来的抵扣的压力较大,随着时间的推移给财政造成更大的压力。但对于这些企业解决设备陈旧、包袱沉重、投资资金紧张的状况,远不如全额抵扣办法。而采取增量抵扣办法将形成企业增值税负未降低,而留抵税额增大的状况,政策的优惠在这些需要国家扶持的企业中不能得到体现。二是允许固定资产作为增值税进项抵扣后,固定资产原值将减除以前所含的增值税税金,应计提的折旧减少,相应的应税所得额上升,企业如果不能实现增值税增量,固定资产进项税额就不能抵扣,形成了"一枪两眼"的状况,企业不但没有享受到优惠政策的实惠,反而增加了企业的负担。由此可以看出,对于单独一个企业来讲,采用增量抵扣的办法,企业对税改的积极性会随着企业能否享受到优惠政策的状况变化,企业享受优惠政策时间被推后,影响了企业投资的积极性。
      此外,还有两方面的问题比较突出。一是农产品加工业纳入扩大抵扣试点范围,享受税收优惠较少。按照现行的农产品收购政策,收购环节抵扣税率是13%,即按照入库价乘以13%,销售按出库价,扣除含税部分乘以13%.这种计算方法企业会增加大量的增值税进项税额留抵,导致零增值税现象和负增值税现象的出现。由于该类行业一般没有税收增量,对该行业纳入扩大抵扣试点范围,只会增加其进项税的留抵,一般不会获得税收优惠。二是退抵税计算方法复杂、手续繁多。纳税人和税务机关普遍感到工作量大,操作上存在相当的难度。扩大抵扣政策在会计的账务处理、退抵税额的计算操作上过于繁琐。既要求是新购建的固定资产,还要求增值税的入库数与2007年同期相比要有增量,而且还要按季度计算抵、退税等等,不便操作。
      (三)呆账税金的政策
      《国家税务总局关于印发〈欠缴税金核算管理暂行办法〉的通知》(国税发[2000]193号)对欠缴税金的范围、核算、呆账税金和核销死欠的确认、欠缴税金的管理及清缴都作出了具体规定,从而使欠缴税金的核算和管理都有法可依。所有未缴的呆账税金、往年陈欠和本年新欠的应缴未缴滞纳金都必须实行"账外核算",进行专项反映,不再纳入应征数核算反映,核销死欠应附报法院判决书或法定清算报告复印件。
      《国家税务总局关于修订欠缴税金核算方法的通知》(国税函[2001]812号)又进一步明确了欠缴税金的修订原则:将全部欠缴税金根据所属期按2001年5月1日划分为两大部分进行反映,对于2001年5月1日之前发生的欠缴税金,单设账外科目进行反映,这部分欠税通过一次性限期清理,彻底清出底数,这部分欠缴税金数字今后不得再增加。
      这些税收政策的实施,对于资源型城市长期居高不下的历史欠税来说,无疑是一方良药,既可减轻国有大中型企业的负担,缓解企业资金短缺的困难,涵养税源,又可减轻国税机关催欠的工作压力,明确工作责任,为地方经济发展作出贡献。
      但是由于东北地区老工业基地多年来受计划经济影响,历史包袱沉重,欠税(尤其是呆账)多年来一直居高不下。国家虽然自2001年5月1日开始,将企业欠税都转为呆账税金,但只是挂账,核销却有严格的程序(核销死欠应附报法院判决书或法定清算报告复印件),由于煤炭资源型城市的国有煤炭企业都是由原矿务局转制而来,这些企业一直是地方经济支柱,曾经为地方和国家建设和发展作出过卓越贡献,但多年来受计划经济影响,企业不能自主经营,由国家指定销售,不能深入市场经济的大潮中,造成企业负债累累,甚至资不抵债。企业的破产需要太多程序和手续,涉及太多的人员,破产转制简直比新办一户企业还难,企业活不起,又死不了。对转制或翻牌的煤炭资源型企业,原有的税收负担按照《税收征管法》规定,仍由转制或翻牌后的企业负担,税务机关为清欠税款可以说是挖地三尺,用尽各种征管手段,但往往收效甚微,不但如此,有时为维护地方稳定,税务机关的执法行为也受地方政府行为的干扰,煤炭资源型企业欠税的税收征管和呆账核销一直是一项难题。
      (四)落实增值税起征点,加大非公有经济的发展
      以鹤岗市为例,鹤岗市2007年底,共有纳税人12295户,其中未达增值税起征点个体工商户为5651户。非公有制经济是推动资源枯竭型城市经济可持续发展的重要生力军,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,激活市场竞争机制,充分发挥民营经济在城市可持续发展中的产业结构调整、促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用。为此,必须按照十七大报告中两个"毫不动摇"的要求,继续下力量加大对个体私营经济的扶持力度,有什么障碍就解决什么障碍,放宽市场准入,消除体制性障碍。凡国家法律法规没有明令禁止的领域,都对个体私营企业开放,为个体私营经济营造一个良好的外部发展环境。
      当前要采取更加有效的办法,以增值税起征点税收优惠政策为有效载体,用好用足国家的税收优惠,着力解决个体私营经济发展中存在的政策落实不力、产业集中度低、环境不够优化等问题,尽快激活个体私营经济的活力。大力促进个体私营科技企业的发展,使其在今后工业化、产业化和城镇化的发展中当主体、挑大梁。政府要积极引导个体私营经济参与国有经济布局的调整,在国有经济退出一般性竞争领域过程中,鼓励民营经济企业采取租赁、参股、合资等多种方式参与,为国有经济退出提供实现途径和有效载体,也为个体私营经济拓宽发展空间和领域。要提高个体私营企业的发展水平,鼓励民营企业向集团化、高科技和外向型方向发展,形成一批规模大、经济实力雄厚、水平高、外向型的大型企业集团,使之成为带动地方经济发展的增长点和生力军。非公有制经济发展速度越快,越有利于城市多元产业的形成并向综合性城市过渡,从而避免城市走向衰退。