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    税制改革

    促进资源型城市可持续发展的税收政策研究(上)


    2010-01-14 14:40:40 | 来源:黑龙江省税务学会课题组 | 作者:
      十七大提出,国家将继续深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地;加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。这是党中央对老工业基地振兴和资源型城市转型的最新要求和战略动向,为黑龙江省的资源型城市转型指明了方向,提供了机遇,明确了重点。
      资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市。在我国的资源型城市中,有相当部分经过多年的开发、利用,其所拥有的资源已经枯竭或濒临枯竭,城市转型迫在眉睫;资源尚有一定开采期限的城市或新兴的资源型城市,也存在对资源如何合理开发、有序利用、提早谋划转型对策等可持续发展的问题。伴随着我国综合经济技术实力的增强,研究和推进资源型城市可持续发展,不仅更为紧迫,而且更加必要。建设与自然相协调、经济高效运行、社会文明高度进步、环境与人类和谐共处的城市社会和实现城市的可持续发展成为世界关注的热点。
      资源型城市转型主要是将城市的主导产业从不可再生资源(多是指自然资源)的开采、加工转向其他产业,使城市逐步摆脱对原有资源产业的单一路径依赖,寻求新的可持续发展的主导产业,实现跨越式发展和可持续发展,它是一项系统工程,涉及到政治、经济、社会、文化、法律等诸多方面的系统演变,需处理好多方面关系,协调发展。本文将从税收的角度分析在黑龙江省资源型城市可持续发展过程中存在的问题,经济调整对税收的影响以及需要税收政策的支持。
      一、资源型城市经济可持续发展势在必行
      资源型城市面对世纪之交资源短缺状况进一步加剧的新态势,其生存与发展不仅面临新挑战,而且直接关系到城市体系乃至区域和国家的持续发展大局。因此,及时研讨资源型城市要持续发展问题不仅具有重要的现实意义,而且具有深远的历史意义。
      (一)推进资源型城市经济可持续发展是坚持扩大内需方针,加快黑龙江省老工业基地振兴的重要举措。黑龙江省老工业基地的资源型城市,作为我国重要的石油、煤炭和木材生产基地,近年来虽然资源储量大幅度减少,但是仍然具有较大的发展空间和潜力。推进资源型城市实现经济转型,不仅可以促进资源型城市的发展,实现新的"起飞",而且还可以为振兴黑龙江省老工业基地创造经验,增强信心,加快这一地区其他城市的发展和振兴。
      (二)推进资源型城市经济可持续发展是加快黑龙江省经济结构调整,增强产业竞争力的内在要求。资源性城市经济结构矛盾突出,给整个黑龙江省产业结构、所有制结构的调整带来了不利影响和很大压力。主要表现在,资源型城市产业结构过于单一,国有经济的比重过高,企业组织形式"大而全"、"小而全",专业化分工合作程度较低,个体私营经济发展滞后等等。推进资源型城市经济转型,不仅有助于解决长期困扰资源型城市的经济结构问题,完善城市功能,而且可以加快东北地区等老工业基地的结构调整,提高该地区的产业竞争力。
      (三)推进资源型城市转型是走新型工业化道路,实现可持续发展的重要内容。推进资源型城市经济可持续发展,就是要在认真总结和汲取以往经验教训的基础上,高度重视科技教育的作用,注意节约和合理利用资源,保护生态环境,提高经济效益,走出一条具有鲜明时代特色,符合客观规律和我国国情的新型工业化道路,实现资源型城市的可持续发展。
      二、现阶段黑龙江省资源型城市的特点与发展现状
      (一)现阶段黑龙江省资源型城市发展现状
      1.产业总量大、分布广,资源型产业的发展提高了黑龙江省总体城市化水平。黑龙江省矿产资源丰富多样,围绕黑龙江省矿产资源的开发,形成了重要的资源基地和拥有较强生产能力的大型矿产资源产业企业。黑龙江省有大庆油田,在全国占举足轻重的地位;鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河都是国内特大型煤矿;东北地区蕴藏着丰富的森林资源,是全国三大林业基地之一,2006年黑龙江省活立木总蓄积量15亿立方米,各类矿产资源型产业产量占全国同行业产值的比重也很高,黑龙江省石油和天然气开采业产量占东三省的70.7%.在资源开发和资源产业发展的带动下,黑龙江兴起了一批资源型城市,目前黑龙江省十三个地市中有七个资源型城市,其中四个煤城、一个油城、两个林城。资源型城市的兴起和发展,极大地带动了黑龙江整体城市化水平的提高,已超出自己的经济发展水平,呈现出超前发展的态势,这也是资源型城市自身兴起、发展的规律决定的。
      2.二产占中心地位,一产下降但仍占较大比重,三产比重不断提高。黑龙江省地处边疆,自然资源丰富,耕地面积和森林蓄积量居全国首位,是重要的商品粮基地和原油、煤炭、木材等工业原料和工业装备生产基地。黑龙江省第一产业比重近年持续下降,由2000年的12.2%降为2006年的11.9%.第二产业比重稳定,近8年基本无太大变化,仍占据主导地位,2006年占地区生产总值的54.4%.工业部门保持较高增长,基本发挥了牵引经济发展的作用,但基础工业基地特征未改变。从工业内部结构看,重工业与轻工业之间仍是重多轻少,2006年轻重比例为17.3∶82.7,差距较大。特别是以原材料、资源加工部门为主。第三产业发展相对迟缓,由2000年的32.9%增至为2006年的33.7%.为了发展第三产业,不得不投入许多社会资本,占用了本应投向工业、农业的改造资金。
      3.资源型城市有着鲜明的"计划经济"色彩。建国以后,能源和原材料一直是国民经济的"瓶颈",国家始终把发展工业作为国民经济的重点,集中人力、物力、财力进行会战。正是在这个大背景下,黑龙江省的资源型城市缘资而建,迅速崛起。与一般综合性城市相比,其成长过程有着鲜明的特色。一是有着更为浓厚的计划经济色彩。国家对能源和原材料工业从建设、投入一直到产出都实行着高度集中的指令性计划,这对黑龙江省的资源型城市的迅速形成有着十分重要的作用,也给资源型企业以及由此发展起来的整个城市打上了深深的"计划经济"的烙印。正如专家所说的,"资源型城市是计划的城,缺少现代意义上的市".即使是改革开放以后,黑龙江省的资源型城市也是进入市场最晚的行业之一,其产品的指令性计划直到20世纪90年代才逐步取消。就在2005年度的煤炭订货会上,有4.5亿吨的发电煤没有实行市场定价,其中有2.8亿吨煤炭国家只允许在原国家指导价的基础上调价8%,有1.7亿吨国家只允许以2003年发电用煤市场价为基础上调8%,国家对于煤炭价格的控制仍未真正放开。可见,计划经济对资源型城市的渗透度和持续影响,远远超过一般综合性城市。
      (二)黑龙江省资源型城市在可持续发展中面临的主要困难
      黑龙江省是我国最早的重工业区,"一五"时期全国156项重点建设工程中,有21项是布局在东北煤矿基地的有关煤炭资源开采和综合利用的项目。在计划经济体制下,资源型城市的各种问题被隐性化了,各种问题在几十年后资源枯竭的时候逐步显现出来。
      1.经济结构单一,增长缺乏后劲。资源型城市在经济上严重依赖资源开采、加工,资源产业一业独大,产业链条短,可持续发展能力弱,多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30%以上,相当多城市超过50%.以鹤岗市为例,鹤岗的主体产业是工业,而工业的主导产业是煤炭、电力,大致占整体工业的71.3%以上,承担着支撑鹤岗整体经济发展的重要使命,客观上产生了煤电工业与整体经济"同呼吸、共命运"的互动联系,其发展变化直接影响甚至控制整个城市的经济运行(见表1,略),对城市兴衰具有决定性作用,只要煤炭工业出现下滑,整体经济就停滞不前,经济发展一直没有形成接续替代产业多元拉动、多元支撑的格局。
      这样一种以煤炭采掘为主体产业的低效的经济结构,致使经济增长方式粗放化,在资金投入、劳动投入和科技进步三大经济增长要素中,资金投入是主要动因,属于典型的投资拉动型经济(见表2和图1,略)。
      资源型城市的国有经济比重偏大,非公有制经济发展缺乏活力,以2004年和2006年数据为例(见表3,略),黑龙江省双鸭山、七台河、鹤岗、大庆4城市国有及国有控股工业企业增加值分别占各市工业增加值的比例始终在60%以上,2004年平均高达82%,虽然国企改革取得了一些进步,非国有经济地位得到提升,但资源型城市的国企改革还远没有到位,至2006年,平均比例仍高达74%,尤其是大庆市,产业布局几乎没有变化,国有经济还是一统天下。地方经济发展直接受资源产品价格波动影响,难以有长期稳定的经济增长。
      2.生态环境破坏严重,部分矿区存在地质灾害隐患。目前,全国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计,我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨,并且以每年4~5亿吨剧增。一些地方的煤矸石山已发生多起坍塌和自燃事故,造成人员伤亡。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生,每年造成的直接经济损失超过100亿元。由于长期过量采伐林木,伊春的红松林被砍伐98%,小兴安岭等地生态功能急剧下降,蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降,草原退化、盐碱化和沙化的面积已占总面积的84%.由于地下水资源严重超采,一些资源型城市出现大范围地下漏斗。
      3.开采难度加大,成本上升。黑龙江省的资源型城市目前绝大多数进入开发后期,开采难度日益增加,成本不断上升。在鹤岗,目前矿井开拓深度最深已达750米,业已查明断距大于30米的断层326条;各煤层均含瓦斯。随着开采难度的增加,地质条件更加复杂,瓦斯涌出量大幅增加,各项费用不断增加,致使煤炭生产成本以每年5%的速度递增。在大庆,由于长期过度开采,开采难度日益加大,油田综合含水达到90%以上,同时开采成本也上升得很快。
      4.资源储量大幅下降。资源是资源型城市发展的生命线,没有了资源保障和供给,资源型城市的发展就会陷入资源缺乏经济产业衰退的困境之中。黑龙江省老工业基地资源型城市的发展就证明了这一点。目前从总体上看,黑龙江以开采资源为主的产业发展鼎盛期已经过去,资源型城市在经济发展中整体萎缩趋势已经难以扭转。
      原油资源方面,目前大庆每年新探明的可采储量不足2000万吨。从1998年开始,大庆油田每年以150万吨~200万吨的速度递减(见表4,略)。乐观估计,到2010年原油产量将下降到3500万吨,到2020年将减少到2000万吨。原油产量的下降,相应的会使当地GDP每年递减20亿元左右,地方财政减收4000万元左右。如果不尽快发展接续产业,就会出现油降城衰的局面。
      森林资源方面,作为我国最大的森林工业基地的伊春市,由于长期过量采伐,可采林木资源枯竭。伊春林区最高年木材产量达750万立方米,年均消耗蓄积809.5万立方米,消耗量超过生产量的1倍。目前伊春林区活立木总蓄积已由开发初期的4.28亿立方米,减少到2亿立方米;成熟林蓄积仅剩680万立方米,比开发初期减少98%,扣除保护区、种子林等,实际已经无林可采。
      煤炭资源方面,黑龙江省内有4个年产量1000万吨级的特大型煤矿:鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河,由于长期开采,目前也已面临煤炭资源枯竭或大量关井的局面。特别是,鹤岗矿区煤田面积252km2,61年累计生产原煤6.15亿吨,目前矿井剩余可采储量 8.8亿吨,只能开采40年。
      随着自然资源的采掘、资源型城市资源储量逐渐减少,地区的区位优势下降,资源开采工业的生产成本总体上呈不断上升趋势。从整体上看,黑龙江省资源型产业发展的鼎盛期已经过去,矿产资源产业的整体萎缩已经相当明显。