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    税制改革

    工业反哺农业的国际经验及其借鉴


    2007-08-25 10:55:54 | 来源:中国税务学会 | 作者:财政部财政科学研究所、山东省国税局课题组

      工业反哺农业主要是依靠工业发展的物质和技术积累来支持农业的发展。但这种支持,并不完全是工业产业或工业厂商对农业的直接反哺,而是以工业为基础的整个国民经济所提供的经济剩余,抽出一部分来扶植农业的发展,提高农民的收入。同时,这种支持是在发挥市场对资源的配置起基础作用之上,运用公共财政手段和产业发展政策来实现的,不是简单的农产品生产者和消费者之间的直接转移,更不是不同的生产者主体之间的直接转移。这种支持也不是政府对农业生产的直接干预,而是通过价格、税收、财政补贴、金融、公共服务等政策手段调节农业生产经营者的有关收入,引导其有关行为,从而促进农业生产和发展。其本质是政府通过公共财政和产业发展政策对农业的支持政策。纵观世界各国农业发展的实践,特别是达到了一定生产力水平的发达国家和中等发达国家和地区,都不同程度地对农业实施了支持和保护政策。
      一、外国工业反哺农业的实践
      (一)美国的工业反哺农业
      1900年-1933年,美国的农业政策旨在促进农业生产力发展, 提高农业生产率。例如,1914年美国会通过了《史密斯-利弗合作推广法》, 规定联邦政府向接受该法的州提供资金; 1916年又通过了《联邦农业信贷法》, 决定由联邦政府提供部分资金, 成立联邦土地银行,专门为农场主长期贷款;在一战期间首次对小麦、猪肉两种农产品实行最低保证价格。这一期间,为促进农业生产力的发展,联邦政府支持农业的政策重点主要是建立农业科技推广体系,扩大低息农业生产信贷支持,增加农业教育和技术改造投资,实行对关键农产品的最低保证价格。
      美国经历大危机后, 以1933 年《农业调整法》为标志, 开始以较大规模实施工业反哺农业的政策。一是实行从数量控制到结构调整过渡。工业反哺农业首先巩固农业,通过控制粮价稳定农业生产。1933年《农业调整法》强制对农产品进行价格支持,成立农产品信贷公司,实行进口配额和税收支持出口等措施。之后,1948年、1949年、1954年、1956年、1964年和1970年相继出台和修改《农业法》等法规,将农产品价格支持调整为产品结构与工农产品比价控制,这不仅能实现粮食产品价格的稳定,同时也能保持工农业及其工人与农民之间利益关系的合理性。二是从简单层面方向组合扩展为多层次全方位整合。工业反哺农业,政府不仅在市场层面上利用信贷和交易相结合方法稳定农业,而且从要素、产业、社会保障各个领域支持农业。为此,相继出台了《土壤保护与国内配额法》(1936)、《农业调整法》(1938)、《农业法》(1954、1956、1970年)、《农业计划调整法》(1984)、《农业灾害辅助法》(1987)、《食品、农业、水土保持和贸易法》(1990)、《紧急农业金融救济法》(1998)和《农业安全与农村投资法》(2002)等法律,从资源要素、产业组织、金融信贷、财政货币、作物保险、社会保障等方面进行多层次全方位整合,支持农业及稳定国民经济。三是从政府单边行动转化为社会各方良性互动。工业反哺农业主要体现了政府对农业经济的调控行为,农民不是被动接受者,而是积极参与者。工业反哺农业措施应包含有鼓励因素,要形成政府与农民的互动机制。《土壤保护与国内配额法》、《农业调整法》、《农业法》、《食品、农业、水土保持和贸易法》和《农业安全与农村投资法》等法规规定对农场主水土保持、定期休耕土地等进行直接补贴和奖励,并设立了许多条款,激励与约束生产者和消费者的行为,从而,形成社会各方良性互动机制。四是引导各产业走向可持续发展道路。工业反哺农业的基本功能是稳定农业及国民经济。农业及国民经济能否长期稳定,不仅取决于经济调控手段的正常应用,而且决定于资源要素能否可持续利用。《土壤保护与国内配额法》、《农业调整法》等法规设置了有关条款对保护土壤和节约资源等给予补贴金等奖励,以引导农业及各产业走可持续发展道路。
      (二)英国的工业反哺农业
      一战期间,英国谷物自给率低,把草地、牧场改为耕地,廉价提供农业机械,保证小麦、土豆最低价格。20世纪30年代,政府为了恢复一战后衰落的农业,主要采取重新补贴和保护农业政策;对英帝国自治领地和殖民地谷物进口之外的其他国家农产品进口,一律征收关税并规定进口限制;对大地主征收庄园税和限制租佃金额。二战期间,政府采取一系列支持谷物和农业生产的措施,以缓解食品短缺矛盾。
      二战后,英国大范围实施反哺农业政策。一是加大农业基础设施投资和补贴力度; 二是实行最低保证价格, 提高进口关税; 三是购买农机具可得到短期贷款, 购买牲畜、土地和农场建筑等可获得中长期贷款; 四是奖励小农场合并, 补助退出农业的农场主;五是补贴鼓励性农业生产项目和改善生产条件的活动费用; 六是设立专门机构推动农业科研、教育和推广工作; 七是大力提高农业机械、作物育种、农用化学、灌溉排水和畜牧品种改良水平等。
      (三)德国的工业反哺农业
      1913年-1945 年,德国主要推行“小土地所有制”,实行工农产品价格剪刀差政策。但在二战结束后到20 世纪50 年代初,为缓解食品短缺的压力,开始加大对农业的投入和支持,重点是增产以保证食品等农产品供应。
      二战后的德国为推进农业现代化,一是实行土地整理, 改善农业结构。依法强制整理土地, 将零散土地连接成片; 以低息贷款鼓励农户购买相邻地块,促进农户规模升级; 资助农户迁往人烟稀少地区建立大规模新农场; 鼓励农业劳动力改行或者提前退休。二是提供强有力的农业财政、税收和信贷支持。向农民购买化肥、燃料发放补贴, 给予大农场生产投资补贴, 政府按“保证价格”收购农民销不动的农产品; 提供农业生产信贷支持; 给予农林食品业税收优惠。三是增加农业投资。
      (四)日本的工业反哺农业
      二战期间日本为稳定和扩大农业生产, 实现粮食自给自足, 主要制定自耕农创设计划, 向农民发放低息贷款; 收购未开垦土地; 禁止提高地租, 减免高额地租; 禁止收回耕地, 保护佃农耕作权; 实行大米奖售制度等。之后,日本又着手改革农地制度,将征购的地主土地出售给佃农和自耕农, 将实物地租改为货币地租; 增加开垦和改良土地的投融资;政府一方面压低关键农产品价格并统购统销, 另一方面又对其他重要农产品采取最低保证价格; 在1950 年后, 改革全国税制, 大幅度减轻农业税负;对统购农产品超产奖励。
      二战后,日本工业反哺农业的最大特点是依托农民组织(农协)协调政府与农民的关系,维护农业的稳定地位。农协是将所有参加农业合作的农户通过国家和县两级联盟组成紧密型的全国性组织。农协的经营业务涉及到农业生产和农民生活的各个方面,如农业人口的经济、金融、生产、福利、社会和文化需求等方面的服务。大部分农业产出特别是稻米和其他谷物是通过合作社经销的。农民的大部分农业生产资料以及部分生活必需品也是通过这一渠道购买的。农协还通过向与农业相关的产业大量投资来拓宽商业基础。
      1961年,日本颁布了《农业基本法》,这是日本农业的宪章,它对如何支持农业作了详细的说明,确立了农业政策的方向。除了公平原则外,《农业基本法》承认需要对农民为国家食品供给所作的贡献给予奖励,并保证他们免遭可能压低这种贡献的力量的影响。它承认农业的比较劣势,并认为国家的政策目标是通过各种途径,包括扩大农场经营规模来提高农业生产率。它还要求国家根据需求趋势有选择地采取发展农业的措施。以工补农,配置到农业的预算目标要求政府促进各种迄今为止还处于幼稚阶段的产业特别是畜牧业和园艺业的发展。
      《农业基本法》中的“选择性扩张”目标,是政府用来为自己向畜产品和水果生产者分配特别的政府补贴和扶持提供依据的。因此政府特别是农林水产省,为实行进口保护的产业制定了许多政策并安排了很多的预算。这就是说,进口贸易壁垒的作用不仅保护了农业生产者,而且也保护了政府在农业的某些领域的投资。政府一方面通过向农民提供特别扶持和激励来鼓励和促进这些产业;另一方面又赞成贸易自由化方案(这意味着廉价的农产品将使生产者市场陷入困境),政府在两难中寻求平衡。
      (五)韩国的工业反哺农业
      韩国工业反哺农业的最大特点是通过新村运动,推动农村教育、科研及其推广,发展农村金融、农业协同组合、农产品加工贸易,促进城镇建设,增加农民收入,融合工业文明与农业传统文明,实现城乡一体化。
      20世纪60年代初,韩国提出第一、二个五年计划,优先发展工业,由此带来了工农业产品剪刀差,工农业发展严重失调,城乡差别非常大。为了解决这一严重的农业及社会问题,韩国政府从1970年开始发起了“新村运动”,并设计实施了一系列的开发项目,以政府行为和开发项目带动农民自发的建设家乡运动,即新村运动。
      新村运动初期,政府把工作重点放在改善生活环境上,如改善农村公路,改善住房条件,实行电气化、自来水,推广高产水稻品种,增加农民收入,发展农协组织,兴建村民会馆。改善农民的居住生活条件,更容易启迪农民并得到农民的积极响应。新村运动通过一系列的项目开发和建设工程,改变了农村的面貌。
      韩国政府在实施新村运动的过程中,制定了阶段性目标,经历了基础建设阶段(1971-1973年)、扩散阶段(1974-1976年)、充实与提高阶段(1977-1980年)、转变为国民运动阶段(1981-1988年)和自我发展阶段((1988年以后),并取得了超出预期目标的效果。同时,韩国把新村运动作为全国上下的一项基本国策,作为一项从政指标规定下来。由于政府出面抓,各级公务员都直接参与了新村运动,一个人包一个村,工作的好坏直接关系到个人的前途。
      (六)印度的工业反哺农业
      印度工业反哺农业的最大特点是保持要素价格优势,减少农业发展瓶颈。政府农业职能机构协调产业与流通组织,补助农业投入并对大宗农产品实行价格保护。
      1、建立政府农业职能机构为主导的协调产业与流通组织的网络体系。1965年,印度成立了中央粮库公司、印度粮食公司、农业价格委员会(后改称农业成本与价格委员会)等粮食政策执行机构,还成立了农业、消费事务和商业部管辖的农产品局、合作社联合会、出口促进理事会等机构,以促进农产品生产、消费、销售和出口。
      2、贯彻农产品价格支持政策。印度实施“最低支持价格”和市场干预计划,农业成本与价格委员会定期制定最低支持价格,提出支持价格建议。制定支持价格水平时,一般考虑的因素包括投入产出价格平价、市场价格走势、供求因素、不同农产品平价、对工业成本结构的影响、对一般价格的影响、生活成本、国际市场价格以及贸易条件。但是成本与价格委员会的价格建议只有指导意义,实际最低支持价格可能有所升降。对于一些没有最低支持价格支持的园艺作物和其他农产品,专门制定了市场干预计划,给予特别支持。采取市场干预计划造成的损失由中央政府和邦政府分担。
      3、加大农业投入。印度对农业补贴的主要对象是化肥、电力和水利灌溉,财政部2002-2003年的财政预算增加了农村道路、灌溉、信贷、电气化和农村就业的投入,还加大了促进农作物多样化的投入。印度政府2001年《全国种子政策》制定了为全国农户提供优质种子的目标。至于“种子银行计划”从1999-2000年实行以来,保证了农户在灾害情况下也能得到种子,并建设了一批种子储存设施。
      4、推行粮食市场的稳定政策。印度通过国营和私营双渠道收购与销售粮食,政府建立粮食公司和遍布全国的粮食平价店,通过粮食市场供销管理稳定粮价。
      二、一些国家对农业的税收优惠政策
      (一)美国农业税收优惠政策
      农业始终是美国政府重点保护和扶持的产业。美国农业以就业人口少、生产率高和农产品出口量大为特点。据统计,美国拥有各种类型的大小农场近200万个,农业人口约占总人口的2%,农场总销售额每年大约为2000亿美元。2001年,美国的农产品出口额高达535亿美元。美国农业之所以能够快速稳定发展,重要原因之一是政府实施保护性的农业税收政策。美国政府对农业所征的税种包括所得税、遗产与赠与税和销售税等。
      1、遗产与赠与税。农业生产者由于有生产用房、农田、农具等,属于有产阶级(大部分是),当遗产超过限额时,就应当缴纳遗产与赠与税。考虑到土地产品的特殊性,如果按照标准市值计税,由于社会经济发展、市场竞争以及通货胀膨等原因,使得土地升值较快。为了照顾农业生产者,对非高附加值的农业,一般给予如下几个方面的税收优惠:一是农业生产者过世时,其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价计算遗产税;二是土地继承者在满10年后出售继承的土地,缴纳所得税时可享受税收优惠,按照标准市价计算成本而非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途的价格。由于标准市价一般大大超过农业使用价值,允许这样计价,将会使土地出售增值额大大降低,从而减少了应缴税款。
      2、所得税。所得税方面的优惠政策主要有:一是对农业收入采取“现金记账法”,即农场主在收到售出农产品的货款以后才向税务部门报告。二是可一次性扣除资本开支,农场主为生产而支付的“资本开支”可以在付款当年的收入中一次冲销,即农业的资本开支中的收入和支出可以不同期,这就鼓励了农业投资。三是把“产品”销售尽可能算作“资本”销售,对长期资本收益减征所得税。四是对由出售资产而产生的盈余,按“短期”和“长期”作分别处理,短期收益全部是应纳税收入,长期收入只有40%的部分是应纳税收入。五是扩大所得免税范围,农业公司除可享受一般公司的鼓励就业税收抵免、投资税收抵免、亏损向后5年抵免或用以前年度已缴税款抵免外,还有一些特别的所得免税优惠。
      3、销售税和使用税。美国农场主的销售税问题主要表现在购买生产资料等需要向零售商支付的销售税上面。由于销售税和使用税属于州政府的税收,所以各州的规定不尽相同,但很多州都对农业生产给予了一定的优惠。例如犹他州对农业生产者购入商品有再销售减免税、购入直接用于农业生产的商品不用交纳销售税的规定,并且对农业生产者销售产品和服务多数情况下免税。
      除政府按照国家统一的所得税及其他税法向所有纳税者普遍征收的税费外,农民基本上没有其他必须交纳的费用。近年来,美国以经营农场为生的农民每年所交的税款大约是200多亿美元,与美国每年约1万亿美元的个人所得税相比,非常微不足道。因此,税种少、针对性强和按收入纳税是美国农业税最主要的特点。
      此外,美国税法中还设置了很多针对的农业税收优惠项目。如:延期纳税,即可以将一部分尚未出售或虽已出售但未收到现金的产品延至下一年度纳税;减税,即对于用购买机器设备、生产用等开支可以作为资本开支从当年收入中全部扣除;免税,按法律规定,出售农业固定资产的所得可以免除60%收入的赋税。
      布什政府执政以来,美国对农业的保护和扶持力度进一步加强,2002年实行的新农业法最重要的内容和特点,就是大幅度提高对美国农业的补贴,以确保美国农业生产者的利益和农业安全。
      (二)西班牙等欧盟国家农业税收政策
      西班牙是个传统的农业国, 农业生产是最重要的经济活动, 耕地面积占总面积的40%,农业人口占总人口的25%.西班牙的农业税收制度同其他发达国家一样,不单独设立农业税税种。在流转税方面主要征收增值税;在财产税方面,主要征收不动产税、财产税、遗产与赠予税;在收益方面,主要征收个人所得税和公司所得税。
      1、增值税。西班牙的增值税是从1985年开始实行,其优惠政策表现在:(1)对农民销售产品给予补贴,比如一个农民向市场销售1000欧元农产品收入,政府给予补贴8%,即80欧元,但补贴款要计入纳税总额之内征收,每次仅按2%的税率征税,为21.6元,年度终了再多退少补。(2)考虑到农业生产和销售的产品种类较多,适用的税率不一,因此采取了三种办法:一是对农业、牧业、畜牧业等实行特别优惠税率,农业产品的增值税率为4%, 畜牧产品税率为7%;二是简化增值税,对农民出售产品,要求认真登记,对出售收入加上补贴按2%比例征收增值税;三是一般性增值税。(3)鼓励投资的退税。对投资于农业、畜牧业等农业产业,购买了机械设备和其他投资的,政府在三年内退还全部所征税款。
      2、所得税。对农业所得税实行最低18%和最高48%的优惠税率。
      3、财产税。对从事农业的土地和财产不征财产税,只付土地税,农村按评估价值征收0.06%税率的税收,对资产总额在10.8万欧元的征收财产税。
      4、遗产与赠与税。对住所、家庭小企业等遗产95%的部分不征税,只在5%部分内征税。对家庭企业的赠与,受益人只要在10年内不出售,就不征税。目的是为保护家庭企业的发展。
      (三)秘鲁的农业税收政策
      秘鲁政府近年来,对农业部门实施了一系列税收优惠措施,以推动本国农业和农产品加工业的发展。这些措施包括把农产品加工业的所得税从原来的30%降至15%,将现在执行的对开发荒地从事农业生产予以免税的做法应用于农产品加工业,并允许农业企业在交付进口农业机械设备的关税时实行分期付款等。同时,对国产大米供应市场设特殊销售税,对进口大米征收5-10%的附加关税。
      (四)墨西哥的农业税收政策
      墨西哥对农、林、牧、渔业的税收优惠是降低公司所得税税率。墨西哥对在其境内从事经营活动的公司、企业等法人一律征收公司所得税,标准税率为34%,但对农业、畜牧业、林业和渔业实行8.5%-17%的优惠税率课征。
      (五)印度的农业税收政策
      印度作为一个农业大国,对占有农耕地的地主征收地税。印度地税是一种地方税,征税权完全属于邦,联邦不征地税。印度地税的征税对象是“纯资产”,即农作物总收获金额(按平均价格计算)减去地主负担的各项费用后的金额,相当于工商业利润的性质。
      外国农业税收具有以下共同特点:第一,体现经济政策上对农业和从事农业生产的农场主和农业工人的税收照顾;第二,对农业的所得税政策与对工商业者基本相同,但是在一些具体做法上有所区别,农业可以获得更多的税收优惠和扶持;第三,所有企业适用同样的税种,便于管理。大部分国家没有专门设置农业税税种。
      三、外国工业反哺农业的共同特征
      (一)工业反哺农业的时机及基本条件
      根据世界银行经济学家钱纳里等人提出的工业化阶段划分标准,在一个以工业和农业两个经济部门为主的社会,工农业的共生发展往往要经历三个阶段:农业支持工业发展阶段、工农业自身发展阶段以及工业反哺农业阶段。在第一阶段,由于工业处于启动阶段,自身剩余较少,需要汲取农业剩余来进行积累发展。随着工业的发展,工业自身积累能力得以提高,可以满足自身积累发展的需要,这时进入工农业自身发展的第二阶段。随着工业的进一步发展,积累能力大为提高,其产生的剩余不但能够满足自身发展的需要,而且也可以为农业发展提供剩余。另一方面,由于农业为工业发展提供剩余,加之此阶段工业劳动生产率高于农业劳动生产率,农业急需工业支持,因此,在这一阶段,工业有能力为农业发展,农业也需要工业的支持,以达到工、农业协调发展。世界各国大都是在进入工业化中期时开始实施工业反哺农业政策。在工业化中期,工业反哺农业又分为转折期和大规模反哺期。
      1、转折期
      工业反哺农业的转折期与进入工业化中期的时间大体一致。该阶段的国民经济指标为:
      人均GNP》$200;
      人口城市化率 》30.5%;
      国内生产总值产业结构:农业占比《39%;工业占比>21;服务业》32.9%;
      就业结构:农业《52%;工业》17.5%;服务业》30%。
      据此,我们可以判断一些主要国家和地区进入工业反哺农业转折期的时间大致为:美国是1900年;德国是1913年;日本是1936年;韩国是1970年。
      2、大规模反哺期
      大规模反哺期主要以各国的社会经济活动和以工补农政策的突出变化为标志进行大致区分。这是因为国民经济在不断发展过程中, 经济结构发生显著变化, 多数国家的以工补农政策也往往会做出明显调整。美国1929年发生经济大危机, 于1933年出台了《1933年农业调整法案》; 二战西欧经济复苏后, 英国1947年颁布了第一个农业法, 德国1953年制定《15年-20年农业结构改革规划》, 法国1954年进人农业机械化时期;战后日本经济的复苏和快速增长, 促使政府1961年出台《农业基本法》; 韩国1980年后较大幅度调整了农业政策等。因此, 这些国家和地区进入大规模以工补农反哺农业期大致在这些标志性事件前后,它们分别为: 美国1933年、英国1947年、德国1953年、法国1954年、日本1961年、韩国1980年。这些国家大规模反哺期的国民经济结构见表1[1].
      表1         工业化中期阶段主要国家大规模反哺期的国民经济结构

    国别

    时间

    人均GDP

    (美元)*

    农业占GDP

    比例%

    工农GDP

    之比

    农业就业比例%

    人口城市化率%

    美国

    1929

    6907

    9.5

    74:26

    21

    >50

    英国

    1947

    6306

    6

    88:12

    5.7

    77.9

    德国

    1953

    5438

    9

    84:16

    18.5

    72.6

    日本

    1961

    4307

    13

    75:25

    31.2

    63.5

    韩国

    1980

    4103

    14.5

    74:26

    34

    57.3


      注*人均GDP 是以货币购买力平价和商品国际平均价格为基础, 按照盖里- 凯米斯多边比较法得出的1990 年美元。
      表1显示, 在以工补农的大规模反哺期, 这些国家工业反哺农业政策发生了明显变化, 此时国民经济结构具有以下特征: 一是人均GDP 在欧美先行工业化国家, 在5000~7000 美元( 购买力平价, 下同) 之间, 而在亚洲先行工业化国家和新兴工业化国家则在3500-4500 美元之间。二是农业GDP 的比重在欧美国家一般低于10%( 法国例外),而在亚洲国家则低于15%.三是工农业的GDP比重一般在3∶1左右。四是农业就业比重在欧美先行工业化国家一般低于27%, 而在亚洲先行工业化国家和新兴工业化国家或地区则在30%以上。五是人口城市化率一般在50%以上。亚洲工业化国家与欧美相比, 在人均GDP、农业GDP比重、农业就业比重、工农业GDP比重等指标上存在明显差距。
      (二)外国工业反哺农业的目标演化和一般性措施
      在工业化中期阶段, 尽管从分析角度可分为转折期和大规模反哺期, 但在政策实际运行中, 工业反哺农业的政策一般都是循序渐进、由点到面、逐步加大力度, 只是在到了一定经济发展水平上才会明显加快反哺农业的步伐。总体上看, 工业化中期阶段主要国家工业反哺农业的政策目标是以生产性支持为主, 增加农民收入为辅, 其中资源短缺国家更加注重粮食安全目标。只有到了工业化后期的发达经济阶段, 反哺农业的政策走向稳定与规范, 政策目标转向了以增加农民收入和保护自然环境为主。因此, 工业化中期阶段的目标决定了工业反哺农业从转折期步入大规模反哺期, 政策手段只能以增强农业生产能力的生产环节支持为主, 以增加农民收入、改善生活质量和保护环境的政策措施为辅。综合而言,国外支持保护和管理农业的主要方式有:一是农业立法。立法是国家制定经济法规和必要的管理条例,通过制定并颁布重大经济技术政策、法律,规定并颁布主要经济技术标准、定额和规范。许多国家的农业立法较为完备,既有综合性的基本法律,又有专业性的法规,相互配套衔接,内容周密,可操作性强,成为政府对农业进行调控、干预、监督和管理的依据。日本有《农业基本法》,美国的《农业法》。为保证人民的身体健康,各国政府还对农产品制定了大量严格的技术标准法规。二是农业税收。在美国的税收制度中,对农业影响较大的主要是个人所得税、遗产税和公司所得税等。在今天的美国,无论是根据所得税规则还是根据遗产税规则,农业投资都可以得到优惠。三是提供公共产品与公共服务。其中最重要的是国家粮食安全的保证、农业基础设施的建设、农业资源和环境保护、农产品市场信息的整理和发布、农业教育和技术推广、灾害救助等。
      表2:                外国工业反哺农业的主要政策工具

    政策类型

    政策工具、手段

    政策类型

    政策工具、手段

     

    收入支持

    直接收入支持

     

    营销支持

    灌溉系统补贴

    差额转移支付

    机器购置补贴

    减灾转移支付

    营销开发补贴

    转产转移支付

    存储补贴

    生产者负税

    (负收入支持)

    分级监控服务

    运输补贴

     

     

    价格支持

    干预价格

     

    基础设施支持

    研究与推广

    出口补贴

    农场建设补贴

    进口关税

    灌溉项目补贴

    双轨价格支持

    国内价格控制

    农场重组补贴

     

    区域支持

    国家或省级项目

    非关税壁垒

    乡村风光、自然保护规划

    国家收购

    定额管理

     

     

    投入支持

    可变投入支持

    其他经济政策

    汇率政策

    农业信用补贴

    税收政策

    农业保险补贴

    一般运输补贴


      具体而言,外国常用的农业政策工具可分为收入支持、价格支持、投入支持、营销支持、基础设施支持、区域支持和其他支持等七类三十余种政策工具或手段,可参见表2.
      (三)工业反哺和支持农业政策的共同性特征
      1、转折期的共同特征
      从上述国家或地区的实践经验看, 先行工业化和新兴工业化国家或地区在转折期工业反哺农业具有以下共同特征:
      一是政策目标以增加农产品产量为中心, 粮食安全地位重要。特别是资源短缺型国家高度关注粮食安全目标, 目的在于确保快速工业化过程中所需的粮食等农产品供应。
      二是反哺力度不大、范围较小, 形成点状支持。这一时期因国家和地区财力所限, 抽取农业剩余和反哺农业并存,有“予”有“取”。尽管需要支持的农业生产领域很多, 但有限的资金只能集中用于重点领域, 增强主要环节的生产能力。
      三是政策手段的中心为生产领域支持, 兼用稳定价格和关税保护。主要国家和地区都努力提高农业生产能力, 投资农业基础设施,给予生产资金支持和投入品补贴, 鼓励使用农业机械, 促进农业技术研究和推广。采取最低保证价格措施, 稳定农业生产。有的国家调整土地资源配置,促进农业生产者和土地有效结合。农产品缺乏竞争力的资源短缺国家, 往往利用关税保护等边境措施保护本国农业生产者。
      四是新兴工业化国家和地区比先行工业化国家提前启动某些农业支持政策。新兴工业化国家和地区进入工业化中期阶段是时间晚, 但持续时间短。农业发展面临的国际竞争压力大, 具有后发优势, 因此转折期反哺农业政策的支持点较多、范围较宽, 先行国家某些在大规模反哺期实施过渡期的政策已提前使用。例如韩国和台湾地区大量的农业基础设施和农村公共设施投资, 都是在工业反哺农业的转折时期开始的, 而一般先行工业化国家是在大规模补贴期、大规模反哺期才开始启动的。
      2、大规模反哺期的共同特征
      到了大规模补贴期、大规模反哺期后, 主要国家和地区的反哺农业政策主要特征为:
      一是政策目标以提高长效性的农业生产能力为主, 兼顾增加农民收入和保护环境。各国和地区都调整了国家财政收入分配结构, 大幅度增加农业和农村基础设施投资或投入补贴力度, 整治土地, 提高农业机械化水平, 目的就是增强长效性的农业生产能力。而各种价格支持政策, 一方面刺激农业生产, 稳定农产品产量; 另一方面又能增加农民收入。一些国家的休耕、转行、退出农业的补贴和保护农业资源政策, 既增强了农业生产能力, 又避免了农民收入下降和保护了自然环境。
      二是工业反哺农业的政策种类开始增多、力度加大、范围得到拓展, 形成扇面支持特点。各国和地区的反哺政策已从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸, 资金注入的规模越来越大, 各领域的支持政策名目繁多, 支持的范围不断扩大, 已形成由点到面的扇面形反哺格局。
      三是政策手段以土地等基础设施投入、农用生产资料补贴、信贷服务和价格支持为主, 提升农业现代化水平。过渡期大规模反哺期的突出表现就是各国和地区政府大规模投资农业和农村基础实施, 改善农业生产和农民生活条件。以农用生产资料补贴方式,降低农业生产成本, 提高生产积极性。充分发挥低息贷款的资金威力, 缓解农户自有资金短缺的矛盾。策略性地用好价格支持手段, 达到刺激生产和稳定农民收入的双重目标。
      四是资源短缺型国家和地区努力提高土地经营规模, 资源富裕型国家开始保护生产能力。像资源短缺型的英国、德国、日本和台湾地区, 借城市化加速后农村人口下降的良机,都不约而同地下大力气整治土地, 提高土地经营规模。相反, 资源富裕型的美国为避免生产过剩, 采取休耕补贴等措施, 来保护土地生产力。
      四、经济全球化和信息化对农业支持政策的影响
      随着经济全球化趋势的日益加强,农业贸易和政策方面的争端与冲突也越来越多。近十几年来,WTO在协调规范各国的农业政策方面发挥着越来越大的作用,各国的农业政策也日益失去其自主性,而受到了WTO规则的规范和制约。
      (一)WTO对农业政策和贸易规则的规范
      WTO农业协议所制定的农业规则主要有四项:市场准入规则、国内支持规则、出口补贴规则和动植物检疫检验规则。在国内支持规则中,WTO农业协议规定,各缔约国都要削减其国内的AMS.这个基点就是“微量允许标准”(de minimis)。根据农业协议第6条第4款规定:在计算某一特定农产品综合支持量时,如果计算结果不到该产品生产总值的5%(发展中国家为10%),则不必计入综合支持总量(total AMS)。如果超过这一标准,则列入“黄箱”政策,必须逐步削减。具体来说,列入黄箱政策的农业政策包括:价格支持,营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴,种子、肥料、灌溉等投入补贴以及某些有补贴的贷款计划。但这些政策中也并非一概要减让,如按固定面积或产量提供的补贴,根据基期生产水平85%以下所提供的补贴,按牲口的固定头数所提供的补贴等就不必减让。另外,农业协议对发展中国家的一些黄箱政策给予了豁免,如农业投资补贴,为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持,对低收入者提供的农业投入品补贴等。
      以1986——1988年的平均水平为基础,计算各国的AMS,从1995年开始,发达国家在6年里逐步削减20%的AMS,发展中国家在10年里逐步削减13%.农业协议同时规定,各成员国每年的总AMS不能超过已经削减了的上年的AMS水平。
      绿色壁垒成为发达国家限制农产品进口的新盾牌,具体包括,“环境进口附加税”、“绿色技术标准”、“绿色环境标准”、“绿色市场准入制度”、“绿色包装制度”、“卫生检疫制度”、“绿色补贴”等政策措施。与传统的关税壁垒相比,这种壁垒更具隐蔽性,且更为苛刻。发达国家的绿色壁垒已经从20世纪70年代末的850种增加到90年代的1000多种。以农药残留检测为例,加拿大规定了87种,日本规定了96种,美国规定了115种。
      (二)WTO规则约束下的农业政策演化
      WTO成员国尤其是发达国家成员,在应对和顺应WTO规则方面采取了较为积极的举措,把传统的价格保护政策以及“黄箱”政策转换为符合WTO要求的“绿箱”政策。
      1、传统的农业保护政策的弊端。价格保护和补贴具有双重目的,它不完全是对农民的保护,而是着眼对农产品总供给与总需求的调控。在供大于求的情况下,价格调控政策是对农户有利的。如欧盟的高关税和向生产者提供高额补贴,美国对生产者支付生产、出口补贴,日韩等国限制重要农产品出口数量、对生产者提供补贴。上述传统的农业保护政策在一定程度上刺激了国内生产并提高了农民的收入,但其代价却是巨大的:政府财政负担加重、国内资源配置效率低下,同时严重干扰了国际农产品市场的秩序,使农产品价格严重扭曲。其弊端还有:农业保护利益往往被少数大农场主所得到;农场主的收入层下降趋势(市场价格较低);农业结构变动迟缓,农业效率低下,影响了农户收入的增长;资源配置效率低下,农户规模经营凝固化。
      2、间接性农业支持的“绿箱政策”。绿箱政策不计入AMS,因而可以不作削减。所谓绿色补贴,是指政策执行某项农业计划时,其负担由纳税人负担而不应从消费者转移而来,而且既不会对生产者产生不良影响,又能提高农业生产率和经济效益的补贴措施,是指那些间接性农业保护措施。具体包括:1、由公共基金或财政开支所提供的一般性农业农业生产服务,如农业科技研究与推广、基础设施建设、农业培训、病虫害防治与检疫检验、市场信息咨询等促销服务;2、为保障粮食安全而提供的储存补贴;3、国内粮食援助补贴,主要是为保障本国低收入居民粮食供给;4、单亲家庭农场补贴;5、一般性农业收入保障补贴,对因市场变动或其他原因对农业从业者造成的严重损失时给予适当的补贴;6、自然灾害救济,地区援助计划;7、农业生产者退休或转业补贴;8、农业生产资源储备补贴,用于对部分休耕的土地的补贴;9、农业生产结构调整性投资补贴;10、地区发展补贴。
      3、绿箱政策对农业的支持作用。主要体现在两个方面:一是根据WTO《农业协议》规定,这些间接式的农业保护政策可以不计入国内支持总量,可免于减让。二是绿箱政策中许多条款都涉及维护和保持本国农业的可持续发展能力,这也是当今世界各国农业发展的趋势。通过绿箱政策来调整农业的发展方向及农业生产结构,提高农业科技含量和可持续发展能力,从而能够增强本国农业的竞争力,保护本国农业生产者的利益。
      4、由传统的农业保护政策转向积极的农业支持政策是一个共同的趋势。目前,越来越多的发达国家和地区,都更加重视对“绿箱政策”的应用,而逐步放弃了传统的农业保护政策。传统的农业保护是政府采取一系列政策措施来保障本国或本地区农业生产的正常发展与农业收益的有效获取,在这里更多地是强调了政府的功能与作用; 而农业支持则是政府适应农业发展内在规律要求, 在充分尊重市场运行机制的前提下有选择地对本国或本地区农业发展与收益获取进行适度适时的政策支持, 在这里更多地是强调市场机制的支撑作用。从二者的构成要素来看, 农业保护主要包括以关税与非关税为中心的贸易保护、以财政支持与信贷贴息为中心的出口补贴以及价格支持为中心的生产补贴; 而农业支持则主要涵盖以农田保护、水利建设、生态环境、结构调整、科技推广、素质培训、食物安全等政策对象的财政公共投资与多样化的绿色补贴。从二者运行的特征来看, 农业保护是一种封闭式地消极保护, 是政府主观愿望与农业被动接受的不和谐结合, 由此决定了其制度绩效的低下与国际市场的人为破坏; 而农业支持则是一种开放式的积极保护, 是政府主动设计与农业自主配合的有机耦合, 其政策效应显然是经济的、高效的。从实施的后果来看, 农业保护由于过份倚重于政府的权威与力量, 难以充分调动农业系统本身的自我保护能力, 因而往往以市场机制的扭曲与市场信号的迟钝为代价, 最终不利于本国农业竞争力的增强与国际农产品贸易自由化程度的提升; 而农业支持由于是建立在市场机制有效运作的基础之上, 充分尊重了农业生产发展的内在规律, 并以“对贸易不发生或最低程度发生扭曲”为目标追求,因此, 其最终结果必然是农业生产自身潜力最大限度的释放、农产品国际竞争力的有效增强以及国际农产品市场的高效运转。
      (三)农业信息化以及农业信息服务的重要性
      随着信息化浪潮在全球范围内的涌动,及时掌握先进技术、获取信息和准确地分析行情是现代农业成功的关键。加强农业信息服务,已经成为许多国家保护和推动本国农业发展的一项重要战略性举措。农业信息化的内涵十分丰富,概括来讲是指农产品生产流通全过程高度依赖信息及其相关技术。主要包括以下几个方面:一是农业资源、环境的信息化;二是农业社会、经济的信息化;三是农业生产的信息化;四是农业科技的信息化;五是农业教育的信息化;六是农业生产资料市场的信息化;七是农产品市场的信息化;八是农业管理的信息化。西方国家在积极推行涉农信息服务方面,主要采取了以下措施:
      1、严格规范信息的采集和提供。农业信息化涉及农产品生产、加工、运销和消费等各个环节,也涉及农业环境、科技等方方面面,因此,不可避免地会影响到参与信息化的主体(包括政府、企业、合作社、农户等)之间的权利义务和利益关系。对此,发达国家往往制定有关信息方面的法律,对农业信息化的各个环节加以规范。例如,法国有关法律规定,所有农产品的生产和经营都有义务如实填报自己的生产经营情况,违者按偷漏税行为处罚。同时规定,农场主的经营、财务、税务方面的事物一般都是由社会上的相关协会或事务所承办。按有关法规规定,这些协会或事务所必须帮助农场主如实申报承包生产经营情况。
      2、严格规范农业及农产品市场信息的发布。由于农业信息特别是农产品信息对于经济行为产生重大的影响,因此许多国家都十分重视对信息的管理,进行集中发布。美国农业部对所有的农业信息资料都分门别类制定了保密和公开发布的管理办法,任何个人和团体不得随意散播尚未公开的信息资料,否则要受到法律和各种条例制裁。对资料的泄密和投机买卖行为,依据法律将对泄密方和节后方或买卖双方均处以不超过一万美元或10年左右的监禁,情节严重这两罚并用。法国农业信息应用于服务工作也具有很强的规范性。农业部生产和贸易司市场信息处每天发布的各项农业商情信息客观可靠并有代表性,这些信息及时提供给生产者及他们的集团、私人和合作社的发货单位、批发商、零售商。尤其是涉及市场标价、交易水平、商情趋势信息的及时准确传输,对提高法国农业产业化经营水平发挥了极其重要的作用。
      3、鼓励社会各界参与农业信息化工作。在农业信息化工作中,政府发挥着导向、启动、基础建设作用,但政府毕竟不可能全盘包办,更重要的是要吸引更多的社会力量参与。在这方面,各国通行的做法都是制定优惠政策,鼓励各类非经营性组织、教育科研院所、媒体、企业等从事农业信息化工作,取得了较好的效果。如德国邮电局开发运行的电视文本显示服务系统,用户无需购买主机和键盘,将它与电视、电话联机,即可通过邮电局的通讯网络获得农业技术信息服务。还有德国农民生物研究中心开发建设的植物保护数据库系统,将德国计算中心的大型计算机作为宿主机,凡与宿主机联网的计算机用户,均可联机检索有关农业技术信息。
      4、加强农业信息化工作的组织与领导。农业信息化类似于“边缘学科”,必然涉及政府农业、信息、科技、通讯、统计等众多部门,为了防止部门之间推诿扯皮或争权夺利,许多国家的政府都设立了专门的工作机构,负责协调和指导农业信息工作,以提高农业信息化的整体性和效率。
      五、我国工业反哺农业的政策建议
      随着我国经济发展进入工业反哺农业阶段, 国民经济和社会发展的相关政策措施也应进行相应调整。实际上, 从近年国家对农业实行“两免、三补”, 增加对农业和农村公共品的财政投入等做法来看, 我国的政策已经出现了工业反哺农业的趋向。在借鉴外国工业反哺农业经验的基础上,结合我国的实际情况,我们提出以下政策建议:
      (一)要高度重视“工业反哺农业”的战略意义
      从国际经验看, 国民经济由农业哺育工业阶段进入工业反哺农业阶段后, 既是社会经济结构快速转型时期, 也是一个容易忽视“三农”问题、导致各种矛盾凸显的时期。在这个特殊时期, 如果不能处理好“三农”问题, 工农差距、城乡差距扩大的趋势得不到有效遏制, 导致农民在工业化进程中被“边缘化”, 不仅会妨碍社会经济结构的转型, 甚至会影响到社会的稳定。
      我国是世界上最大的二元结构经济体, 工农差距、城乡差距所导致的不稳定隐患要比其他国家大得多。农民是社会稳定的重要力量,农业是稳民心、安天下的战略产业。当前,党中央适时提出“工业反哺农业”和“建设社会主义新农村”的战略决策,具有重大的政治和经济现实意义,我们必须从思想上高度重视农民群体和农业发展, 从落实科学发展观、构筑和谐社会的要求出发, 真正把解决“三农”问题作为各级党委和政府工作的重中之重, 从各方面全面落实工业反哺农业的政策方针, 努力改善农民的生产和生活环境, 使他们和城镇居民一样拥有平等的生存权和发展权, 真正成为工业化、城市化的积极参与者和成果享有者。
      (二)要统筹兼顾,确立全方位的决策视野和思路,增强政策的针对性和实效性
      要把工业反哺农业的战略决策置于全球经济化、农业现代化、粮食安全保障以及可持续发展的大框架中综合考虑,对农民的增收与生活保障、农业生产的活力与可持续发展、新农村建设与城乡协调发展和规划,要做通盘的考虑。各个涉农领域包括贸易、财政、税收、金融、流通、基础建设、医疗保障等,要进行总体规划,全国涉农政策要形成一盘棋。要把对农业的支持和持续发展,置于我国改革发展的总体战略中统一考虑。
      对农业的反哺政策,要有的放矢,针对农民生活、农业发展和农村建设的实际需求,增强反哺政策的针对性和可操作性。取消农业税后,农民的反哺需求主要有三:一是九年免费义务教育,二是富余劳动力转移的就业指导、培训和服务,三是种粮补贴(目前主要包括粮食生产补贴、良种补贴和农机具购置补贴三种)。农业的反哺需求主要包括基本农田水利建设、农业科技创新和技术推广、农业保险。农村的反哺需求具体有农村基础设施建设,农村医疗卫生体系、文化体系建设,农村社会保障体系(养老、失业、医疗、工伤保险,农村最低生活保障等) 建设和农村生态恢复以及退耕还林工程。
      (三)要适度调整国民收入分配结构, 加大财政对农业投入的力度
      工业反哺农业是一种政府行为。实现工业反哺农业, 必然要求增加国家财政对农业、农村的投入。为此, 应该积极合理地调整国民收入分配结构, 加大对“三农”的投入力度, 建立国家对农业投入的稳定增长机制。但是,由于我国经济发展刚跨越了工业反哺农业的转折时期, 正在向大规模反哺农业时期过渡, 现阶段国民收入分配结构的调整应该是一种渐进式调整, 即工业反哺农业需要量力而行, 逐步增加, 实现可持续性增长。
      从国际经验看, 发达国家在工业反哺农业阶段, 对农业的补贴也不是一步到位, 而是经历一个从少到多、由点到面逐步增加的过程。在经济发展刚刚进入工业反哺农业阶段, 农业补贴的主要目标是增强农业生产力, 即通过有重点、有选择的补贴, 支持农业产业发展, 为迅速增长的工业提供食品和原料, 促进经济结构快速转换,保证工业化的顺利进行。就我国当前阶段而言,应以保障粮食( 农业) 安全为主, 并以安全目标带动农民收入目标。补贴的力度只能是有重点的逐步增加补贴,即对重点品种( 小麦、玉米、稻谷、大豆) 、重点地区( 粮食主产区) 和重点人群( 种粮农民) 进行补贴。在此基础上, 可进一步加大对农村公共品的财政支出, 给农民提供更多的公共服务产品, 特别是提高对落后地区和弱势人群基本公共品的供给水平( 水电路、教育、卫生、社保) , 满足他们最基本的生存和发展需要。当工业化进入后期阶段, 随着国家经济实力的进一步加强和农村人口的大幅度减少, 农业补贴的目标即可转为农业发展和农民收入多重目标, 补贴的力度可以做强, 范围可以做大, 面可以做广,即通过全面、大规模的补贴, 促进农业产业发展, 缩小城乡收入差距, 实现工农和城乡协调发展。
      (四)加强制度建设, 为工业反哺农业和国民经济结构调整提供制度保障
      工业反哺农业不仅仅是增加财政投入, 还包括改革和消除所有歧视农民和不利于农业发展的政策, 建立公平合理的制度, 平等地对待农民, 确实保护农民的合法权益。现阶段要落实好工业反哺农业, 必须重点抓好以下制度建设:
      1、改革户籍管理制度。要按照公平的原则, 以降低农民进城门槛、加强农民工权益保护为重点,改革户籍制度及与之相联系的上学、就业、住房、医疗和社会保障等一系列福利体制, 使城乡居民都能够享受同样的权利和福利, 促进劳动力等要素在城乡之间的合理自由流动, 加快工业化、城市化进程,用以城带乡解决三农问题。
      2、深化农村金融体制改革。要调整现行城市偏向的金融制度和资金供给政策, 建立与工业反哺农业阶段相配套的金融制度和政策安排, 改善农村金融服务普遍供给不足的状况, 缓解农民贷款难问题。主要思路: 一是降低农村金融市场的准入条件,积极引导商业银行进入农村开展金融服务; 二是进一步深化和完善农村信用社改革, 积极探索适合当地发展的农村信用社改革新模式。
      3、完善农村土地征收征用制度。低价强制征收征用农民耕地是我国工业化阶段工业抽取农业资源的一种形式, 它虽然大大降低了工业化和城市化的成本, 但也对农民的权益造成了极大的侵害。当前, 工业反哺农业体现在“少取”方面, 就是要少用低价强制征收征用农民耕地, 多用合理的土地价格补偿农民。若不这样, 就不会有真正的工业反哺农业。为此, 必须加快改革土地征收征用制度, 保护失地农民的合法权益。第一, 要明确界定政府的土地征收征用权和征收征用范围, 并严格区分公益性和经营性用地; 第二, 提高公益性用地的补偿标准, 搞好“以土地换保障”工作, 同时还要建立经营性用地的市场定价机制; 第三, 引入听证制度, 强化社会监督机制, 提高土地征收征用市场的公开性和透明性; 第四, 完善土地占用审批管理制度, 废除土地占用审批权与土地占用费收益挂钩的做法, 打破批地越多、预算外收益越多的机制。
      4、改革城乡社会保障制度。根据工业化进程,分两步走改革城乡社会保障制度: 一是目前按照低水平、广覆盖、有保障的原则, 初步构建最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度, 使农村社会保障从“无”到“有”。二是到工业化中后期, 可逐步提高农村社会保障标准, 缩小城乡社会保障差距, 逐步形成一体化的城乡社会保障制度。
      (五)要逐步实现城乡税制一体化
      随着我国农村税费改革和农业税的全面取消,实现城乡税制一体化是我国农业税制改革的必然趋势。
      首先,应借鉴国际上的通行做法,把增值税、企业所得税、个人所得税等现行的主要税种普适化,全面适用于包括农业和农村地区的所有产业,取消对农业和农村的税收歧视。
      其次,从投入和产出销售等两个环节实施对农业生产经营,进行税收减免优惠,降低农业生产经营者的实际税负。从增加农民收入和保护农业生态两个方面着手,对那些涉及农业长远发展、需要高投资而受益风险大的项目,如改善农业基础设施、创新农业技术、提高农畜防治病虫害能力的科研开发以及提高农民素质和技能的教育培训活动,一方面要依靠政府加大投入,另一方面也要靠全面的减免税来鼓励社会和私人资本的积极流入,充分发挥政府、社会和私人的多重积极性,增强农业发展的后劲和潜力。
      第三,在统一城乡税制的基础上,统一城乡税收征管。进一步简并农村税收的征税环节,按照集约化和精细化的标准,合理配置城乡征管力量,科学设置征管流程,在全面落实涉农各项税收政策的同时,节约涉农纳税成本和税收征管成本。
      (六)要着力解决制约我国农业发展的关键问题
      当前,根据我国农业发展中的瓶颈和关键,我国应围绕提高农业综合生产能力和农产品市场竞争力,重点加大以下方面的政策扶持力度:
      1、加强中小型农田水利建设。长期以来中央只对大型水利工程投资,中小型农田水利建设主要靠农民劳动积累和地方政府的少量补贴。鉴于目前农村劳动力就业结构的变化和基层对劳动力资源的行政动员能力降低,以及需要加强农田水利建设的地方正是财政最困难的地方,中央财政应该逐步承担中小型农田水利建设的职责。
      2、加强适用农业技术的推广。农业技术的推广和扩散,一定程度上可以依靠市场的力量,但相当多的农业技术如果由市场进行推广则效率很低,必须由政府推广。对具有公共产品属性的农业技术活动,国家财政在经费上应予以保证。
      3、加强动物疫病和植物病虫害防治。动植物病虫害的防治具有典型的公共产品属性,靠市场无法有效进行,国家必须承担这一职责。应重点加强畜禽主产区和动物疫病区的动物防疫基础设施建设,尽快改善疫情诊断、监控、测报的设备和设施条件,全面提升以动物疫病免疫预防、应急反应和重点疫病控制为主的公共服务能力。
      4、加强农产品质量安全工作。由于生产者和消费者对农产品质量安全信息的拥有是不对称的,靠市场机制难以有效提高农产品质量安全水平。政府应当加强农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系建设,加强对农业投入品的监管,切实承担起政府应有的监管职责。
      5、合理界定各级政府在工业反哺农业中的职能划分。首先要明确政府与市场的合理分工,市场解决起来更有效率的就由市场去解决,政府解决起来更有效率的就应当由政府来解决,政府在发挥职能方面既不能越位,也不能缺位。同时,也要认识到,工业反哺农业不仅仅是中央政府的责任, 要根据财权、事权相匹配和外部性大小的原则, 合理界定中央、省、市、县各级政府的职责, 发挥各级政府在工业反哺农业中的作用。当然, 不同地区的经济发展条件和水平不同, 其反哺农业的职责也应有所区别。对于少数经济发达的东部沿海省市, 不仅要明确省市政府承担省市财政反哺农业的职责 , 而且还要强化它们通过横向转移支付补贴落后地区反哺农业的责任。对于经济落后、财政比较困难的地区, 要通过垂直转移支付, 加大中央财政对地方财政的支持力度, 有效地支持地方政府履行好反哺农业的职责。
      课题负责人:王兰、孙钢
      课题主持人:张学诞、付俊海
      课题成员:  孙钢、张学诞、梁季(财政部财政科学研究所)
      王兰、付俊海、孟凡惠、李岩、周平轩(山东省国税局)
      执    笔:  张学诞、周平轩、梁季
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      [1] 参见:马晓河、蓝海涛、黄汉权:《工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路》,载于《管理世界》(月刊),2005年第7期。