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    税制改革

    深化税收改革促进区域经济协调发展的思考


    2007-06-16 10:46:04 | 来源:中国税务学会 | 作者:海南省国家税务局课题组

      在一国经济发展的过程中,国内区域经济非均衡性发展已成为一种普遍现象,特别是在经济高速增长阶段,地区差距的扩大是难以避免的。与发达国家相比,我国区域经济的非均衡性表现得更为突出。这种非均衡性的发展在改革开放以来的一段时间内,显示出了较高的效率优势,通过优先发展市场禀赋较好的东部地区,带动了全国经济的高速增长。但随着地区差距的拉大,也带来了一系列的经济、社会和政治问题。“中国已成为世界上地区差距最大的国家之一,区域经济发展的这种强烈差异成为困扰中国经济发展的关键问题”。[1]
      一、区域经济非均衡发展的现状
      改革开放以来,我国采取了“梯度推移论”的非均衡地区发展战略。通过优先发展高梯度地区(东部沿海地区),使这些地区首先引进先进技术和海外投资,再逐步加快二梯度、三梯度的中西部地区发展。伴随着非均衡发展战略的实施,东部地区与中西部地区经济发展的差距迅速扩大。
      (一)人均GDP指标的差异
      自80年代以来,中国东西部地区与东中部地区之间人均GDP的绝对和相对差距都在迅速扩大。1978年,中国东部地区与中、西部地区的人均GDP差距分别为153.6元和212.9元,到1990年扩大到了700.1元和885.8元,2003年又扩大到了8249元和9717元(当年价)。再从相对差距来看,在1978—2003年间,中国东部与中部地区间人均GDP的相对差距由33.2%迅速上升到51%,而东部与西部地区间的相对差距系数则由45.5%上升到61%(见表1)。
      表1             东、中、西部地区人均GDP差距表

    年份

    人均GDP(/)

    人均GDP离差(/)

    全国

    东部

    中部

    西部

    东中

    东西

    中西

    1978

    359

    464

    310

    253

    154

    211

    57

    1990

    1512

    1972

    1264

    1078

    708

    894

    186

    1994

    3838

    5449

    2913

    2425

    2523

    3024

    488

    1998

    6307

    9483

    5249

    4052

    4234

    5431

    1197

    1999

    6547

    10102

    5459

    4171

    4643

    5931

    1288

    2000

    7078

    10767

    5978

    4606

    4789

    6161

    1372

    2001

    7456

    12071

    6401

    4942

    5670

    7129

    1459

    2002

    7972

    13337

    6921

    5271

    6416

    8066

    1650

    2003

    9101

    16023

    7774

    6306

    8249

    9717

    1468


      数据来源:根据各年《中国统计年鉴》整理。
      (二)居民收入水平的差异
      在1980—2003年期间,我国地区城镇居民收入有了大幅度的增长,由1980年的人均478元增加到2003年的人均收入9061元,增长了19倍。随着收入的增长,地区间城镇居民收入差距也在逐步扩大,2003年东部11省城镇居民人均可支配收入是中部地区平均水平的1.47倍,是西部12省平均水平的1.43倍。
      储蓄存款余额也是反映居民生活水平的一个方面。2003年,全国储蓄存款余额为8.69万亿元,其中:东部地区5.13亿元、中部地区2.04万亿元、西部地区为1.52亿元。东、中、西部地区储蓄总额之比为3.38:1.34:1,人均储蓄余额东部为10360元、中部为4758元,西部为4133元。中、西部地区城乡生活水平远落后于东部地区。
      (三)产业结构的差异
      2003年,东部地区第一产业增加值仅占到9.21%,第二产业增加值达到51.19%,第三产业增加值为39.6%.而西部地区第一产业增加值占19.38%,比东部地区高10.17个百分点;第二产业增加值42.86%,比东部地区低8.33个百分点;第三产业为37.76%,比东部地区低1.84个百分点。东、西地区产业结构的不同,导致东西地区经济发展差距明显:东部地区国内生产总值是西部地区的3.45倍;人均国内生产总值是西部地区的2.58倍。在村域经济中,西部地区农业产值达70%,非农产业不足30%,西部地区乡镇产业发展滞缓,也导致了地区经济发展差距悬殊。
      (四)财政收入的差异
      随着经济发展水平差距的拉大,区域间财政收入的不平衡性也日益严重,东部地区财政收入不仅在绝对量上占有明显的优势,而且增速也一直大于中部和西部地区(见表2)。相对而言,中西部地区经济发展水平落后,更需要加大政府投入,加快基础设施等公共产品的发展,提供更好的公共服务,以增加地区竞争能力。但地方可支配财力的失衡却放大了地区竞争能力的差距。东中、东西部地区地方财政收入差距由1999年的2.67倍和3.24倍扩大到2003年的3.45倍和3.86倍;人均财政收入差距也由2.42倍和2.50倍增加到2.99倍和2.88倍。
      表2               区域财政收入增速对比表

    年份

    地方财政收入

    合计增速

    东部地区增速

    中部地区增速

    西部地区增速

    1991

    24.05

    24.29

    23.48

    24.21

    1995

    29.17

    30.62

    29.69

    22.92

    1996

    25.49

    24.96

    25.28

    27.94

    1997

    13.78

    14.77

    12.20

    12.57

    1998

    16.91

    18.16

    14.36

    16.20


      数据来源:根据各年《中国统计年鉴》整理。
      二、区域经济非均衡发展的税收因素
      经济决定税收,经济结构、经济总量等因素决定着税收政策的取向和税收收入的规模,同时,税收政策又反作用于经济。在我国经济建设实践中,区域经济的非均衡发展是一种必然现象,这其中有国家宏观发展战略因素、有市场规律作用的因素,也有税收政策、税收制度作用的因素。
      (一)税收政策对区域非均衡发展的影响
      1、税收优惠政策对东西部地区的不同影响
      税收优惠政策对东部地区的发展发挥了巨大的刺激作用。外商投资企业大量进入,带来了资金、先进技术和管理经验,促进了东部地区商品经济的发展;乡镇企业、个体私营企业等民营经济蓬勃发展,造就了一批民族品牌,扩大了社会就业,促进了居民生活水平的不断提高。西部现行的税收优惠政策对西部发展也起到了一定的促进作用,但这并不足以将西部的地区竞争力提升到与东部一个水平线上。一方面,从西部地区整体来看,在交通、通讯、基础设施、人力资源及行政效率等综合因素方面与东部地区已存在较大差距,对于外来投资依然缺乏足够的吸引力。另一方面,西部税收优惠政策仍存在一定的问题,税收优惠税种的结构还不够合理,优惠政策主要在企业所得税,由于国家之间税收管理权的差异和国际间双重征税的存在,部分外国投资者享受不到所得税方面的实际优惠;优惠政策管理权限过分集中,不利于西部地区因地制宜的运用优惠政策发展当地经济等。反映在社会投资数额上,2003年全社会投资共计55118亿元,在东、中、西部地区的分布分别为24666亿元、10092亿元和7171元,东部沿海地区占44.8%,中部和西部地区仅仅占18.3%和13.0%[2].
      2、征管质量的差异加大了地区间的差距
      长期的倾斜发展为东部地区带来了充足的税源,1998年东部地区吸引外商直接投资394.9亿美元,而中部和西部地区分别吸引外商直接投资仅为44.2亿美元和13.74亿美元,三者之比为28.7:3.2:1,中西部地区在税源供给能力方面与东部地区相差甚大,而且这一差距仍有进一步扩大的趋势。税源状况本应成为决定税收收入的主要因素,但建国以来各级政府一直使用分配税收计划的方式实现对组织收入工作的控制。随着市场经济的发展,影响经济发展和税源变动的因素日趋复杂,而各级政府下达的税收计划往往是在以前年度收入的基础上逐年提高,计划与实际的差距加大。中西部地区地方政府财力不足,税收计划层层加码,税收计划刚性较强,税收征管的强度自然加大,甚至出现“寅吃卯粮”和收“过头税”的现象。东部地区地方政府财力雄厚,加之税源充足,税务部门完成收入计划的难度较小,税收收入有了一定的“弹性”,征管压力不大,“藏富与民”、有税不收的现象就较为普遍。税收计划助长了地方保护主义的蔓延,加剧了地区之间税负不平衡。
      对比2005年全国重点税源监控企业地区间增值税税负率可以发现,东部地区的平均税负率只有3.69%,比中西部地区分别低了0.64个百分点和1.16个百分点。税负最重的十个省份中,有五个西部省份,只有两个东部省份;而税负最轻的十个省份中,东部地区占到七位,西部地区只有甘肃一个省份,形成了由东部向西部上升的税负梯度差。根据世界银行顾问凯思。马斯顿(M.Karsden)的研究,低税负或税负适中地区的增长速度要明显快于高税负地区,税收每增长1%,就会导致GDP增长率减少0.36%,也就是说提高税负水平必然以牺牲经济增长为代价。
      表3    2005年全国重点税源监控企业增值税税负表

    东部省份

    中部省份

    西部省份

    省份

    税负%

    排名

    省份

    税负%

    排名

    省份

    税负%

    排名

    北京

    2.54

    31

    吉林

    3.80

    21

    陕西

    4.13

    14

    天津

    3.00

    29

    黑龙江

    5.84

    2

    甘肃

    2.87

    30

    辽宁

    3.31

    26

    山西

    5.77

    3

    青海

    5.57

    5

    河北

    4.13

    15

    安徽

    3.93

    19

    宁夏

    4.21

    13

    山东

    4.32

    12

    江西

    3.43

    23

    新疆

    5.43

    7

    江苏

    3.17

    27

    河南

    4.01

    16

    四川

    3.96

    18

    上海

    4.46

    9

    湖北

    3.45

    22

    重庆

    3.89

    20

    浙江

    3.09

    28

    湖南

    4.41

    11

    贵州

    4.45

    10

    福建

    3.41

    24

      

    云南

    5.45

    6

    广东

    3.36

    25

    广西

    4.49

    8

    海南

    5.77

    4

    内蒙古

    4.00

    17

     

    西藏

    9.79

    1

    平均

    3.69

     

    平均

    4.33

     

    平均

    4.85

     


      数据来源:《国家税务总局关于2005年度全国重点税源监控企业增值税税负情况的通报》(国税函[2006]282号)
      (二)分税制财政体制对区域非均衡发展的影响
      1、税种收入划分更有利于东部地区地方财政增长
      1994年,我国按照“存量不动、增量调整,逐步提高中央政府的宏观调控能力,建立合理的财政分配机制”的原则实行分税制改革。改革保证了中央政府的财政收入和调控能力,但地方政府收入能力和区域调控能力被削弱了。地方税种收入规模普遍较小,并且大多来源于第二、三产业。东部地区第二、三产业发展程度明显高于中西部地区,使得地方政府财力供给能力的差异被制度化。企业所得税收入分享制度也更有利于东部地区地方政府增加收入,因为改革开放以来,东部地区的集体经济、民营和个体企业得到了迅速发展,企业规模与盈利能力得到了较大提高,市场竞争能力要强过中西部地区的企业。2002年前,这些地方企业的所得税收入均入地方国库。2002年企业所得税收入分享政策的调整也只是在一定程度上减缓了这种差距扩大的速度。
      2、收入分配方式固化了东部地区的既得利益
      为减缓改革对中央与地方政府带来的冲击,94年分税制改革在收入分配方面采取“存量不动”的办法,保证了地方的既得利益,也保留了原包干体制遗留下来的财力分配的不合理因素。其一,分税制承认和维护了原有包干体制下不合理的分配格局,没有对地区横向分配做出合理的调整;其二,以1993年为基数确定税收返还的额度,固化了包干体制下形成的财力不均格局;其三,收入分配体制缺乏对地区经济和财力分布不平衡的调控。因此,在事权划分不够清晰的情况下出台的分税制财政体制,把客观存在的不平衡和多年来实行的区域倾斜发展策略,以规范的形式固定了下来。
      3、缺乏规范的财政转移支付制度
      转移支付制度既能调节中央与地方之间纵向分配关系,又能调节地区之间的横向分配关系,对于加强中央宏观调控,实现地区间公平分配、均衡发展有着极其重要的作用。94年税制改革虽然规定了税收返还、原体制补助、专项补助等办法,但没有突破旧体制的束缚,仍然采取了保护既得利益的传统做法。因此,中央在地区间的横向调节能力并没有增强,中西部地区也未从分税制改革中得到更多发展机会。
      (三)税负结构对区域非均衡发展的影响
      增值税是我国的主体税种,多年来增值税收入始终占到全部税收收入的40%以上,其税负结构会对整体税制的税负结构产生决定性的影响。增值税收入是由生产环节和商业流通环节两部分收入构成,而生产环节增值税完全由商品生产地税务部门征收;商业流通环节增值税是由各流转环节的当地税务部门征收,但税收却完全由消费地负担。这便为社会财富从商品消费地区向商品生产地区流动提供了渠道。多年以来,我国商品的生产地大部分集中在东部地区,消费地却分散在全国各地。由此使得东部地区获得了大部分的增值税收入,而增值税的收入负担是由各地的消费者共同承担的,相当于中西部地区的消费者通过购买商品将一部分财富转移到东部。
      我国的增值税收入分配是采用固定比例由中央与地方分享的办法,中央75%、地方25%,但分到25%增值税收入的并不是实际负担税收的地区,而是收缴入库的地区。固定比例的收入分享制度并没有考虑到增值税的税负转嫁问题,使得有权对增值税收入进行支配的地区与税收负担地区分离开来。增值税是我国组织财政收入的第一大税种,会对资源配置和区域发展产生重大影响,形成了由小城市向大城市,由中、西部地区向东部地区流动的资源配置方向。
      表4     区域间增值税收入与最终消费额比重统计表

    年份

    东部地区占全国的比重

    中部地区占全国的比重

    西部地区占全国的比重

    增值税

    最终消费额

    两者之差

    增值税

    最终消费额

    两者之差

    增值税

    最终消费额

    两者之差

    1994

    62.8

    49.2

    13.6

    17.4

    22.2

    -4.8

    19.8

    28.6

    -8.8

    1997

    64.1

    49.8

    14.3

    15.8

    21.4

    -5.6

    20.1

    28.8

    -8.7

    2000

    69.0

    51.6

    17.4

    14.0

    20.7

    -6.8

    17.1

    27.7

    -10.6

    2001

    71.5

    52.4

    19.1

    12.8

    20.0

    -7.2

    15.7

    27.6

    -11.9

    2002

    72.1

    53.0

    19.1

    12.5

    19.7

    -7.2

    15.4

    27.3

    -11.9

    2003

    73.5

    53.6

    19.9

    11.9

    19.3

    -7.4

    14.6

    27.1

    -12.5


      数据来源:根据各年《中国统计年鉴》整理。
      从1994年到2003年东部地区的增值税收入占全国增值税收入的比重及其最终消费额占全国最终消费额的比重分别从62.8%和49.2%上升到73.5%和53.6%,二者之差从13.6%上升到19.9%.而同期中西部地区相关比重则呈现出相反的趋势。显然东部地区从现行体制中获得了巨大的利益,中西部地区则不断为东部地区的发展做出更多的贡献。
      三、深化税收改革促进区域经济协调发展的思考
      促进区域经济协调发展是我国“十一五”规划的一项重要内容,党的十六届五中全会明确提出要继续推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,形成四大区域良性互动、协调并进的战略发展新格局。上述目标的实现,不仅要充分发挥市场机制对资源配置的基础作用,还必须充分发挥政府在市场经济中的宏观调控作用。税收作为政府宏观经济调控的一种重要手段,应及时适应我国区域发展战略目标调整的新形势和新要求,通过进一步深化改革和完善相关制度及政策,为促进区域经济协调发展目标的实现提供有力支持、做出更大贡献。具体思路及措施为:
      (一)指导思想。进一步深化税收改革,不仅是社会主义市场经济体制和区域经济协调发展的客观要求,也是税制自我发展的内在需要。运用税收促进区域经济协调发展必须紧紧围绕国家区域经济协调发展的战略部署,按照科学发展观的理念和“简税制、宽税基、低税率、严征管”的改革方针,进一步健全与社会主义市场经济体制相适应的税收制度体系,统筹发达地区和欠发达地区的社会经济利益及均衡发展需求,以鼓励产业发展为导向,适度加大对欠发达地区的政策扶持力度,逐步形成以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收激励新机制。
      (二)应遵循的原则。深化税收改革促进区域经济协调发展应遵循以下原则:
      1、兼顾公平效率的原则。科学发展观是效率与公平的统一。效率是指资源在区域间的最佳配置,使各区域的经济得到快速发展,从而实现区域经济利益的最大化;公平是指各个区域在享有平等发展的权力和机会的前提下,使区域差距最小化,从而实现共同发展、共同富裕。解放生产力,发展生产力,实现效率目标,是实现公平目标的客观基础,没有效率的公平只能导致平均主义。缩小两极分化,最终达到共同发展、共同富裕,实现公平目标,是实现效率目标的社会保障,只有建立在公平基础上的效率才有持续发展潜力,没有公平的效率必然带来一系列社会问题。要坚持效率公平兼顾原则,一是要承认区域经济发展的差别,这种差别在较长时期内都会存在,不可能在短期内消除。二是不能以牺牲东部经济的发展而片面追求区域之间的平衡,东部经济的发展速度快于中西部是正常的,增长速度的差距也是必然的,区域经济协调发展要解决的是东部发展而中西部不发展的问题,不能单纯搞吃“大锅饭”的平均主义。三是要树立统筹发展、均衡发展及全面发展的理念,对欠发达地区要适度加大税收政策扶持的力度,在保持东部快速发展的同时,实现西部提速、中部崛起、东北振兴的区域经济协调发展目标。
      2、统一规范的原则。1992年党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。2003年党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用和建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系列为完善社会主义市场经济体制的重要内容。市场经济的核心是公平竞争,税负公平是公平竞争的重要保证。1994年我国按照“统一税法、简化税制、公平税负、促进竞争”的指导思想进行了新税制的改革,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的税收制度。新税制改革虽然是我国建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革,但并未从根本上彻底解决税法统一、税负公平的问题,不同区域间以及不同市场主体间税负不平等的问题依然存在,多层次、欠规范、不透明的区域税收政策比较泛滥,不同程度地影响着市场的公平竞争和资源的有效配置。目前我国正在积极推动新一轮的税制改革,在改革中应当按照统一规范的原则进一步解决税负不公的问题。
      3、产业优惠为主区域优惠为辅的原则。鼓励部分区域优先开放和发展,是一些国家尤其是发展中国家改革开放初期的做法,区域性投资优惠对开放区域经济的刺激作用无庸质疑,但是开放区域的经济发展越快,区域间经济发展的差距就越大,利益矛盾就越突出。产业结构的优化升级对一个国家整体的经济振兴和繁荣具有深远的影响,大力扶植产业的发展及其结构的优化升级,积极培育新的经济增长点,加快转变经济增长方式,是世界各国经济发展的重要目标。目前我国已将优化结构、提高效益、降低消耗、转变经济增长方式和提高自主创新能力列为“十一五”时期经济社会发展的主要目标,提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会,要坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展,并将发展先进制造业、提高服务业比重和加强基础产业基础设施建设作为产业结构调整的重要任务。我国新的产业发展战略对税收工作提出了新任务和新要求,税收政策应据此进行相应的调整,税收鼓励的方向和重点应从区域优惠为主逐步转移到以产业优惠为主、区域优惠为辅。产业发展和区域发展相辅相成,一个区域的产业发展了,会产生聚集效应和带动效应,有利于促进整个区域的发展。
      4、优惠适度的原则。市场经济要求税收制度要统一,税负要公平,宏观经济调控则要求税收要采取优惠措施等手段对国家鼓励的产业及区域进行扶持。从理论上讲,区域经济发展与区域投资环境密切相关,区域投资环境越好,区域经济发展越容易发展。税收属于投资软环境范畴。尽管税收优惠具有刺激经济的作用,但这种刺激作用是有限的,影响投资的因素有很多,税收优惠只是其中的一个方面,就投资者而言,如果投资风险大于税收优惠所带来的好处,投资者是不会冒风险投资的。税收优惠的刺激作用有限,因此,税收优惠的运用也应当适度,过多的政策优惠最终会扭曲市场经济行为,进而影响资源的配置效率。另外,从财政角度讲,税收优惠意味着政府当前财政收入的减少,我国人口众多,就业、教育、医疗、社会保障等社会问题矛盾突出,不论是中央财政还是地方财政压力都不小,财政收入的减少会直接影响政府公共服务职能的履行。
      5、不违反国际规则的原则。在经济全球化背景下,各国之间的经济越来越相互融合,在国际交往和竞争中遵循国际规则已成为各国的共识。如果违反国际规则,必然导致贸易磨擦,影响国与国之间正常的经济交往。我国已加入世界贸易组织,遵循该组织的基本规则是我国应尽的义务。这些规则包括最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则、反补贴和反倾销原则。从税收角度讲,不论是鼓励产业发展的政策还是鼓励区域经济发展的政策,都不能违反上述基本规则。在我国改革开放的进程中,我国制定的税收政策基本上只考虑国内经济发展的需要,因为那时我国还没有加入世界贸易组织,不受其规则的约束,而且当时我国主要是“引进来”,较少“走出去”。现在,随着改革开放的不断深化,我国企业走出国门的越来越多,对外贸易的数额越来越大,不符合国际规则的税收政策在对外贸易中不仅不会起到促进作用,相反还可能遭到制裁,造成严重损失。这就要求我国对已制定的不符合国际规则的税收政策要进行认真的清理,而且在以后的税收政策制定过程中不仅要考虑国内经济发展的需要,还要考虑国际规则的约束力。
      (三)深化税收改革促进区域经济协调发展的建议
      1、统一税收制度,解决不同区域及不同市场主体间的税负不平等问题。公平税负、促进平等竞争的关键是统一税收制度。就当前而言,需要统一的税收制度主要是包括:
      (1)按照国民待遇原则尽快合并内外资企业所得税法,在适当降低名义税率水平的同时,统一不同区域的企业所得税税率,统一内外资企业的税前扣除范围和标准,统一内外资企业的税收优惠待遇,实现内外资企业所得税负担水平的公平。
      (2)统一开征城市维护建设税及教育费附加,将目前仅适用于内资企业的城市经维护建设税及教育费附加扩大到外资企业。另外,城市维护建设税和教育费附加都是以增值税、消费税和营业税为税基,计税依据相同,可以考虑合并为一种税,合理确定税率水平进行征收。
      (3)统一车船使用税和车船使用牌照税。现行的车船使用税适用于国内企业及个人,车船使用牌照税适用于外资企业及外籍个人征收的,二者均以应税车船为课税对象,实行从量计征,应合并为一种车船使用税。
      (4)对不动产开征统一规范的物业税,加快合并现行对内资企业征收的房产税和对外资企业征收的城市房地产税的进程,相应取消现行对房地产征收的其他有关税费。
      在统一税收制度的基础上,还要按照有利于增长方式转变、科技进步、能源资源节约的战略目标,进一步完善现行的税收制度,逐步建立更加公平、科学、完备的税收制度体系,尤其要加快增值税由生产型转为消费型的改革步伐,在总结东北地区试点经验的基础上,尽快在全国范围内实施,通过增值税制的改造和优化,使其更有利于促进生产要素合理流动和公平税收负担。
      2、调整和规范现行区域及产业税收优惠政策。
      (1)取消发达地区产业导向不明的税收优惠,给予欠发达地区适度的政策扶持,使欠发达地区的税收环境优于发达地区。一是要坚决贯彻税收法定原则,彻底清理地方擅自减免税问题。除国家法律另有规定者外,严禁地方政府自行制定各种扰乱社会经济秩序的财政返还政策,已经制定的要全部清理,不留尾巴。二是要逐步清理各种开发区域、开放区域的优惠政策,除保税区保留符合国际惯例的必要优惠政策外,凡属于不同区域给予不同优惠待遇、违反WTO基本规则以及不属于国家鼓励产业等三种类型的优惠政策一律取消。为保持政策的稳定性及延续性,对取消的税收优惠政策可考虑给予一定的过渡期,即对已经批准正在享受的优惠政策可以执行到期满。三是对欠发达地区,重点是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区,国家应给予适度的政策扶持,使其税收环境优于发达地区。对民族自治地区,继续授权地方政府具有一定的税收减免权;对国家确定的“老、少、边、穷”地区,继续保留新办企业可以享受定期减免税的优惠政策,鼓励国内外投资者在上述地区投资,促进欠发达地区的发展。
      (2)突出产业优惠,促进国家产业结构的优化和升级。税收优惠政策应突出国家产业政策目标,要重点鼓励和扶持农业、能源、交通运输、原材料等基础工业和基础设施建设、高新技术产业、先进技术产业、产品出口产业、节约环保产业的发展。对符合国家鼓励发展的产业应不再分区域、分所有制类型,一律平等享受。对国家限制发展、禁止发展以及市场能有效调节发展的产业,不论在哪个区域都不应给予税收优惠,已经制定的优惠政策要及时清理取消。东、中、西部地区以及东北地区要根据国家产业结构调整和优化升级战略以及自身特点合理确定产业发展指导目录,按照优先发展、重点发展、限制发展和禁止发展的要求明确各自的产业发展序列,科学布局各自产业结构,为税收优惠的确定提供依据。当税收优惠鼓励产业发展的目标已经实现,应适时调整,不能一成不变。
      (3)实行多元化的税收优惠形式,尽量减少直接减免税。目前我国税收优惠的形式,主要侧重税率式和税额式等直接减免优惠,税基式间接优惠运用范围不广。税收优惠的形式本身就具有多样性,不同的优惠形式具有不同的功能,应当灵活运用、有机结合,注重。降低税率、定期减免税、再投资退税等直接减免方式,只有当企业取得利益时才能享受。相反,加速折旧、税前列支、费用扣除、投资抵免等间接优惠方式,不论企业是否取得利益,都能享受优惠待遇。对于高投入、风险大、回收慢以及科研费用大的项目来说,间接优惠更具吸引力。因此,税收优惠的形式应当多元化,要针对不同情况采取不同的优惠方式,注重不同优惠形式的相互配合,尽量减少直接减免优惠。
      (4)建立税收优惠评估机制,从制度上加强对税收优惠政策效果及支出规模的控制。税收优惠从表面上看属于财政收入的范畴,但由于这些优惠使得政府收入减少,最终使政府财政支出规模受到限制,在本质上与政府财政支出是相同或类似的。因此应把这些税收优惠看作是政府的一种支出,按照管理财政支出的方式予以量化和监督,建立税收优惠评估机制,科学设置监测评价指标,定期或不定期对某项税收优惠的效果进行评价分析,及时打击和纠正违法违纪骗取税收优惠的行为,取消没有效果和没有达到目的的税收优惠政策,防止和克服税收优惠的盲目性和总体规模的失控,力争以最可能小的税收优惠换取最大的社会经济效益。
      3、改善现行的分税体制。从理论上讲,分税制具有协调区域经济发展的体制效应,但由于现行分税制存在明显缺陷,分税制的这一体制效应并未得到充分发挥。完善分税体制,要重点解决以下问题:一是要按照市场发育程度,合理划定政府与市场的活动边界。凡是市场能办的,政府就不应干预,政府只做市场做不了又必须做的事。在需要政府负责的各项事务中,哪些需要中央政府做,哪些需要地方政府做,必须科学界定、合理划分,进一步理顺。二是要按照事权与财权相统一的原则合理确定中央与地方的财权划分比例,继续巩固和保持中央财权的主导地位,增强中央政府的宏观调控能力,但不能过多地削弱地方财政的比重,影响地方政府职能的有效履行。要认真研究解决地方税制主体税种缺失的问题,对具有典型地方税特点税种的立法权可下放地方,允许地方有一定范围内的开征或停征税种的权限。三是要改进现行分税制中采取的“存量不变,增量调整”的一刀切税收返还办法。中央以地方1993年的收入为基数,每年维持1:0.3的增量返还办法,实际上对地区间经济发展差距起的是“逆向调节”作用。东部沿海地区扩张基数的能力远高于中西部地区,中西部各省财政收入基数低、增长慢,获得的税收返还量也就小。从国际上看,大多国家采取的是因素分配法,一般是以人口、人均收入或财政能力等作为财政分配的标准,落后的地区可获得较多的财政补助。很明显,因素分配法优于基数分配法,可以借鉴运用于我国的财政分配体制中。四是要继续推行费改税,将具有税收特征的收费项目改为税收收入,清理、废除各种乱收费,进一步规范财政收支制度,完善分税制体系。
      4、加强税收调控与其他宏观调控手段的互相配合,提高宏观调控的整体效果。税收政策仅是国家宏观调控的一种手段,为促进区域经济的协调发展,税收手段还应与财政、金融、行政等其他宏观调控手段配套使用、多管齐下,以增强调控力度,达到最佳的调控效果。一是要完善财政转移支付制度。欠发达地区财政一般都很困难,税收优惠的鼓励难以产生立竿见影的效果,需要中央适度加大对欠发达地区的财政转移支付力度,特别是在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域,要帮助中西部地区解决财力不足的问题,努力实现区域间公共服务基本均等化的目标。二是要运用金融手段,调动信贷资金支援中西部建设和资源开发。随着市场化改革的不断深入,银行的经济机制发生了重大的变化,大部分银行已转变为商业银行,以追求自身利益最大化的商业银行很难由政府用来协调区域经济关系。政策性银行则不以自身效益最大化为主要目标,而是以社会效益最大化为己任。在协调地区经济发展关系方面,政府要充分发挥政策性银行的作用,逐步提高国家在中西部地区的政策性贷款比重,并在贷款利率和期限等方面实行优惠政策,支持这些地区的基础设施建设和资源开发,改善这些地区的投资环境,促进中西部地区经济发展。三是要运用行政手段,建立区域间相互促进、优势互补的互动机制,打破行政区划的局限,消除地区壁垒,建立统一公平的国内市场,提高市场化程度,促进生产要素在区域间自由流动。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作、对口支援、社会捐助等活动,形成以东带西、东中西共同发展的格局。
      课题组负责人:苏筱华
      课题组成员:何云高  李辉
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      [1] 载自《1995年联合国发展报告》。
      [2] 数据引自中国2000—2003年国民经济和社会发展统计公报