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    税制改革

    重塑西部大开发的税收优惠政策


    2008-06-16 13:46:54 | 来源:中国税务学会 | 作者:东北师范大学课题组
      内容摘要:区域倾斜政策,是指中央政府为达到经济体制改革及新经济政策实施的试点或繁荣某个特定区域的经济等目的,给予该区域某些优惠的特定的经济政策。从深圳特区的创建到上海浦东的开发,中国正是以区域倾斜政策为杠杆,撬动了经济体制渐进式变革的历史帷幕,取得了令人瞩目的经济增长业绩。而作为宏观经济调控工具之一的税收政策,是市场经济条件下政府提供制度供给、追求充分就业、落实产业政策、刺激经济增长的有效的手段。针对我国区际差距扩大的客观现实,在科学发展观的指导下,要改变传统单纯的减税、低税和免税的税收优惠,应在明确区域问题和问题区域的基础上,使税收优惠政策与产业政策、区域资源禀赋、比较优势相结合,从而实现区域的和谐发展。
      关键词:税收优惠  问题区域   区域问题
      西部大开发是在中国改革开放20年后,根据中国经济及社会中存在的新情况和新问题,而审时度势提出的一项战略性决策。而税收作为政府干预经济的重要手段之一,必然与其他财政、金融等经济杠杆共同发挥作用,从而促进区域经济的协调发展。在保证东部经济持续发展的基础上,实现资金及相关产业向西部的梯度转移,就要求通过调整税负在地区间的差异即实行税收优惠政策来吸引资金、人才及技术。据此,国家税务总局出台了五大优惠政策,覆盖西部13个省、直辖市、自治区(包括新疆生产建设兵团)及3个少数民族自治地区,时至今日已5年有余,政府运用有利于西部的倾斜税收政策是否弥合了东西部之间的区域差异,有必要对此作一梳理,以期其发挥更有效的作用。
      一。非均衡的发展理论与增长极理论 ——— 重塑西部税收优惠政策的理论基础
      非均衡理论认为,社会经济发展要根据不平衡发展规律,有重点、有差异、有特点地发展,而不是平均使用力量进行发展。并认为在不平衡系统中总是存在着支配性的因素,他代表整体的行为。因此,在不同时期要选择支配全局的重点地区、重点部门发展经济,投资只有选择地在若干区位条件优越的增长极地区进行,其他地区才可通过区域增长极的扩散效应而逐步扩展,带动整个区域的发展,进而缩小区域发展差距。并且,如果一个地区处于待开发阶段,就应采取增长极开发模式。因为待开发阶段,区域内部各部分经济发展水平普遍较低,缺少核心的带动,因此应将有限的资本、技术投入到经济条件相对较好的城镇,使其尽快迈入工业化的门槛,形成集聚效应,迅速发展起来,形成带动经济发展的增长极。
      我国的区域产业布局总体上经历了均衡——非均衡——均衡的发展过程。新中国成立时的中国根据当时的经济布局状况,受前苏联的影响,主要采取侧重于内地的均衡布局原则,这在一定程度上改变了当时产业布局主要在沿海的状况,促进了内地经济的发展,重要的是为我国的整个工业体系的建立奠定了基础。改革开放后,从提高国家整体经济发展速度和促进总体经济效益提高的角度出发,依据西方的梯度理论,提出了非均衡的产业布局原则。对于后发国家而言,采取这种非均衡的增长战略是行之有效的办法,伴随着“让一部分人先富起来”的非均衡战略,中国经济也取得了令世人瞩目的发展。但同时我们应清楚非均衡战略也必将导致区域间差距的扩大这一客观事实,要使非均衡——更高一级的均衡成为有效的发展路径,其中最主要的问题是看区域间差异大小的程度及这种差距的未来走势,及时进行相应的政策调整,才能使其在预期的轨道上进行。
      二。        区域差异 ———  重塑西部税收优惠政策的客观基础
      在非均衡原则的指导下,依据梯度理论和我国区域经济的实际情况,把我国划分为东、中、西三大地带,依次为高梯度区、中梯度区和低梯度区。20多年的改革实践证明,倾斜东部的发展战略促进了全国经济的发展。然而,由于东部经济的发展速度远远高于中部和西部,使原本存在的地区差距进一步扩大,甚至某些地区的经济发展产生了“马太效应”。据此,我国提出西部大开发这一战略决策,给予西部政策上的倾斜,提出五大税收优惠,但政策的实施并没有改善区域差距扩大的局面。
      表一  东部、中部和西部GDP在全国GDP中的比重(%)

     

    东部

    中部

    西部

    1978

    525

    307

    168

    1999

    588

    276

    136

    2002

    599

    266

    135

    2003

    58.5

    24.6

    16.9

    2004

    59.4

    23.6

    17.1

    2005

    58.8

    24.6

    16.9


      资料来源:《新中国五十年统计资料汇编》,《中国统计年鉴》, 分省统计年鉴。
      表一反映三大地带对全国经济的总体贡献度。东部地区在全国的经济总量中占据主体地位并处上升趋势,从1978- 1999- 2002,增长幅度分别为6.3%和1.1%,而中部和西部占全国经济总量的份额却在下降,2003年、2004年略有上升,而2005年又回落到2003年的水平。显然,东部GDP的增长对全国GDP的增长起到了拉动作用,但同时也扩大了与中部、西部间的差距。
      表二   东部、中部和西部人均GDP (元∕人)

     

    东部

    中部

    西部

    全国

    1978

    687

    333

    309

    379

    1999

    12328

    5611

    4406

    6546

    2002

    13334

    6978

    5388

    8184

    2003

    16600

    7993

    6317

    10303

    2004

    20298

    9512

    7992

    12601

    2005

    23092

    11030

    9476

    14533


      资料来源:《新中国五十年统计资料汇编》,《中国统计年鉴》, 分省统计年鉴。
      加入各地区人口的因素来考察三大地带的人均GDP的变化情况,由表二可见,1978年至2003年的20多年间,中国经济无论是东部还是中、西部都获得了长足的发展,全国人均GDP增长了172.7%,而东部、中部和西部分别增长了179.4%、168.4%、142.5%.但从人均GDP也反映出了东部与中、西部间的明显的差距,2005年东部地区的人均GDP比全国的人均GDP高8559元,而同期的中部和西部的人均GDP却总体上低于全国的平均水平,呈现出东部与中、西部地区的严重的贫富差距。
      区域差距不仅体现在区域间的经济差距,而区域间的社会发展差距、科技差距及创新能力差距的大小更反映了区域差距缩小的可能与空间。而就我国目前三大区域的现状,虽然总体水平在不断提高,但也反映出这种差距扩大的趋势。以反映区域未来经济发展基础的科技差距已向来看,1990年,东、中、西科技人员人均经费支出之比为1.84∶1∶1.21,东部具有绝对优势,西部的人均科技经费支出之比下降为1.49∶1∶0.92.进入“九五”时期,各地科技差距重新趋于扩大,2001年科技支出之比达到2.00∶1∶1.23.“九五”时期东部与中西部差距扩大的程度远远超过了“八五”时期减缓的程度,东部地区科技投入力度明显大于内地(国家统计局课题组,2003年)。这些都某种程度上反映了我国东部与中、西部地区事实上存在明显的差距,并且依据内生增长理论这种现状必将进一步扩大,呈现出一高两低的巨大反差。落后地区的面过广,而经济高度发达地区的面过窄,总体上呈现出底座巨大的金字塔形,当基座还不是非常巨大,分裂力量还不足以导致社会裂变时,这种模式是可以维持的。但是,一旦基座膨胀,基座与塔顶的差距进一步扩大,分裂力量将增大到系统难以维持的地步,从而导致整个社会的裂变、重构,前南斯拉夫的解体就是很好的例子。虽然目前的地区差距模式,还没有引发严重的经济、社会危机,各地区之间维持着相对稳定的关系,但是这种金字塔式的区域差距模式已经潜藏了很大的危机。因此,关注西部地区,根据西部的发展动态,适时调整完善相关政策是有必要的。
      三。        原则分析 ———  重塑西部税收优惠政策的指导思想
      1.       区域性原则
      区域税收优惠政策是政府为实现特定的社会经济目标,通过税收制度的特殊安排,在某一时期对某一区域提供的财政援助。它通常是一国促进落后地区开发、缓解经济发展失衡的重要工具,在许多国家都曾经或正在发挥着重要的作用。回顾我国改革开放的20多年来的历程,区域税收倾斜政策带动了东部经济的发展,加快了我国总体经济发展速度,但同时它也是导致东西部巨大经济差距的原因。如何使处于劣势地理区位和存在制度障碍的西部地区缩小与东部地区的差距,就必须对现有的税收优惠作进一步的完善,制定出适合西部地区的更优惠的税收政策。区域税收倾斜政策是用来推动某一区域经济发展的,只有准确把握本地区的经济发展特点及优势,把本地区的经济关系理清了,相应的税收优惠才有针对性。因此只有确定实施符合西部的优于东部的税收优惠,使资本投入回报率在西部具有绝对优势,通过政策落差形成对资本、技术、人才的吸引力,才能真正吸引大量外资、内资投入西部,进而逐步缩小差距。
      2.       科学性原则
      税收政策从单纯区域性优惠向区域性优惠与产业性优惠结合的转变,是区域经济发展的必然趋势。科学性是对一切工作的基本要求,各个部门、地区都有其自身的运动规律和特殊性,遵循经济规律就是科学性。因此,我国西部大开发中税收优惠模式的选择,应该是在深化区域税收优惠政策的同时,推行产业部门税收优惠,把二者有机地结合起来,走区域优惠与产业优惠相结合的税收政策道路。针对西部,它能有针对性地制定税收优惠的具体政策和措施,对西部经济中比较薄弱的行业,通过实施特殊税收政策使之较快地得到发展,从而增强西部自我发展的能力,这是由西部大开发的特点和现实经济条件所决定的。
      3.       差别性原则
      区域政策与一般政策的区别是前者是针对特定区域的,而一般经济政策则没有明显的空间含义。因此,区域政策一个最主要的问题就是尽可能明确界定区域问题与问题区域。应根据某区域存在的实际问题制定相应的有差别的区域政策,并且应使区域政策切实锁定大区域内的问题区域。税收优惠是政府为促进某地区、某行业的发展而做出的特定的制度供给,是政府财政收入的让渡。如果税收优惠不能受惠问题区域,而采用“一视同仁”的普惠制,不仅耗费了国家税款,也难以体现税收优惠的效率原则。目前,西部地区迫切需要发展交通、能源、原材料等基础设施和基础产业及高科技产业,这些是改善西部投资环境、培育西部经济增长点的重要条件。而现行的税收优惠政策对基础产业和高新技术产业重视不够,反而鼓励传统产业和加工业的发展,容易使更多的内企、外企将更多的资金投入到周期短、风险小、见效快、技术含量低、利润高的加工业,这将会加剧西部地区产业结构不合理的局面,使区域问题更显性化,问题区域扩大化。同时依据点轴增长理论或发展极理论,税收优惠政策不可能在西部地区全面铺开、整体推进,而必须与极点开发、点轴开发战略相结合,实行有差别的税收优惠政策。
      4.       阶段性原则
      我国东西部的巨大差距是客观存在的,缩小东西部差距,实现区域经济的均衡发展不是一蹴而就的,并且区域问题是动态变化的,因此应根据西部地区的特点及不同的发展阶段应制定相应不同的政策。在西部开发的前期阶段、第二阶段(2010年- 2030年)、第三阶段(2030年- 2050年),针对区域的发展重心的转移,税收优惠政策的重点及税收优惠的的作用地位都应做出阶段性的调整,真正体现优惠政策的针对性、灵活性和有效性。同时,阶段性原则也表明了税收优惠政策的时限性。某一税收优惠措施对促进某一部门某一行业在某一阶段的发展有其特定的政策目标,而当该项政策目标一旦实现,则有关的优惠政策也应随之取消。如果税收优惠没有时限性,不仅失去其本身加速特定区域发展的目的,并且容易形成“鞭打快牛”,保护落后的局面。
      四。        结论 ——— 重塑西部税收优惠政策的建议
      1.       税收优惠区域的设定
      西部大开发的前期阶段,财政政策的重点是,提供均等化的公共物品服务;优化公共物品供给结构;建立开放型的财政税收制度体系;支持建立多渠道筹集西部大开发资金的机制和体制;彻底消除绝对贫困问题(高培勇、温米成,2001)。根据前期的目标,应明确锁定相应的问题区域。这方面可以借鉴欧盟和德国的经验。欧盟与德国目前的区域政策战略和我国的西部大开发战略都属于一种积极性战略,即通过提供投资激励和改善区位条件尝试把资本引导到经济上较薄弱的区域。据此,欧盟与德国的区域政策实践时主要采用问题区域框架和NUTS(统计地域单元术语,“Nomenclature of Territorial Units for Statistics” 的简称)区域分类,其主要宗旨是明确予以利益补助的地域单位。其原则是依据地域特征,因为不论是大区域还是小区域,都有反映其地理位置、其内部经济与人口的地域结构的特征。西部地区,相对于我国的其他地区,为落后地区,但并不是全部区域都存在落后问题,如果一视同仁,就会背离倾斜政策的目标。因此,应根据西部地区的整体经济水平、自然状况、产业布局、人口分布等因素,确定西部地区内部的相对落后区、产业区,使其能与相应税收倾斜政策有机结合起来,而不致使优惠政策分散而妨碍其实现。
      2.       税收优惠产业的设定
      政府对社会经济生活的任何形式的干预某种程度上都具有地域意义,且会导致一定的空间转移。因此,政府在选择支持的部门或产业时,要选择具有区位优势、发展潜力大、能提高地区整体经济竞争力的部门或产业,建立以产业为主的税收优惠政策。基础设施是经济增长点产业,同时由于它与其他产业具有高度的联动性,是其他产业发展必不可少的条件,交通、能源、原材料等基础设施是改善西部投资环境、培育西部经济增长点的重要条件。而高新技术产业是西部经济可持续发展的引擎。西部地区高校林立,科研实力雄厚,其科研机构、科研人员、科研成果等数量均居全国上游,说明其已具有发展高新技术产业的基础和实力。通过对优惠产业的明确,不仅体现效率原则,重要的是以此促进产业升级,优化经济和产业结构,加快西部开发的步伐。
      3.       税收优惠方式的设定
      税收优惠是国家为了实现一定的经济目标,对某些纳税人或特定经济是想给与鼓励和照顾所作的一种特殊规定。税收优惠方式分为直接减免和间接减免。直接减免常用于保证国家基本产业或保证外国人投资项目在开业初期有较高的投资收益,以达到吸引投资的目的。但这种方式易造成税负不公,增加政府财政压力,因此,这种方式一般作为诱因投资的短期手段。而间接减免,对于政府而言应收税款并未减少,只是失去了相当于应纳税款的资金收入,政府负担轻,而同时降低企业早期的投资负担,鼓励了企业投资。因此,针对西部开发中的税收优惠,应调整其优惠方式,要改变我国长期以来以直接优惠为主的做法,将长期以来实行的减税、免税、退税、降低税率等方法逐渐转变为投资抵免、加速折旧、提取准备金、再投资退税等间接优惠方式。
      4.       优惠税种结构的设定
      优惠税种结构的设定是西部地区真正实现区域政策与产业政策、区域政策与区域问题有机结合,实现西部地区可持续发展的主要工具。针对税收优惠,总体思路是应建立一个西部的“税收绿洲”,通过对特定行业、特定地区的投资者(包括资金、技术、人才)和从事经营活动的企业给予税收优惠待遇,来弥补西部自身的不足,繁荣西部地区经济。
      ⑴ 增值税方面。针对西部地区产业结构中以农牧业重工业为主,而重工业中又以采掘业和原材料工业为主的特点,应在西部地区有步骤地进行生产型增值税向消费型增值税的转型,首先应落实在能源、原材料等基础产业,再次应在高新技术产业实行消费型增值税,允许技术含量高的机器设备、研发、技术转让等费用作为税前扣除,促进高新技术产业的发展。在此基础上推广到其他产业,进而推动产业的优化升级,改变西部的经济增长方式。
      ⑵ 所得税方面。鼓励外资与内资参与西部大开发,创造公平的竞争环境,首先应统一内外资企业所得税,在此基础上对注入西部的资金、技术从企业所得税层面给予优惠政策,同时优惠政策应以行业优惠为主,为避免“一刀切”,可依据不同发展时期的目标采用不同行业的差别税率。对积极投入西部开发的高级人才可采用提高免征额、降低税率等特殊政策,甚至对贡献大的高科技人才和管理人才减免个人所得税以鼓励人才向西部的流动。
      ⑶ 资源税方面。要使西部开发跳出开发——破坏——污染——治理的怪圈,针对西部应扩大资源税的征收范围,把森林、草原、名贵药材等都纳入资源税的征收范畴,同时对国家亟待保护的资源应提高其税率,起到寓禁于征的目的。
      ⑷ 环境税方面。保护西部的生态环境是西部开发一些项目开展的前提,也是西部可持续发展的保障,因此应率先在西部征收环境税(生态税)。环境税有助于促使生产者和消费者考虑其活动对环境所造成的影响。与政府的强制管制手段相比,环境税可以为污染者提供更大的灵活性,使污染者能够自由地以费用有效的方式回应市场的信号。如果把环境税确定在适当的水平上,可以使达到给定污染目标的总成本最小。因此,应在税收优惠条款中增加鼓励企业环保意识的特殊条款,如环保设备可以作为企业所得税的税前抵扣,带来正外部效应的环保型企业以及消除负外部效应的企业给予税收减免等。
      5.       相关配套政策的设定
      西部开发是一个系统工程,西部开发离不开政府的支持,而单纯的税收倾斜政策并不能解决西部问题,税收政策应与其他政策共同构造一个有利于开发西部的政策体系。首先应完善我国的政府转移支付制度,改“基数法”为“因素法”,应将自然状况、贫困人口数、医疗卫生、交通设施维护、社会福利等因素考虑到中央对地方的转移支付中,以更好地体现其地区再分配的功能。其次,应科学地界定中央与地方的事权与财权。在保证中央对地方经济宏观调控的基础上,实现地方事权与财权的统一。同时依据受益原则应将有些税种划归地方,比如前文提到的资源税、生态税,笔者以为应作为地方税,专款专用,不仅为地方提供了保护环境的资金支持,更重要的是提高了地方政府加强生态环境保护的积极性,更有利于西部的理性合理地开发。最后,西部开发需要法律保障其优惠政策的实施。西部开发是我国一项长期的巨大工程。只有将其置于法律的严肃性、规范性和稳定性下,才能降低交易成本,使西部经济快速有效的发展。立足于我国西部的实际情况和发展目标,结合美国西部开发的成功经验,应树立西部开发,法制先行的观念。美国西部开发之所以能够持续进行,一个重要原因就在于美国政府先后颁布了一系列的法律、法规,使区域发展战略和各项政策措施能够在严格的法律法规框架下有序实施,防止人为因素的干预。针对我国西部地区,应制定《西部开发法》,使西部地区的优势充分发挥,化解制约西部发展发展的因素,用法律的权威性来保证政策的有效性。
      注释:西部税收优惠政策的适用范围包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团、内蒙古自治区和广西壮族自治区(上述地区以下统称西部地区),湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州。
      参考文献
      [1]         张可云。 区域经济政策—理论基础与欧盟国家实践[M]. 中国轻工业出版社,2001.
      [2]         高培勇,温米成。 21世纪中国区域经济协调发展的财政政策分析[J]. 财政研究,2001,﹙3﹚.
      [3]         江世银,杨伟霖。 论区域财政政策对区域经济发展的影响[J]. 贵州财经学院学报,2003,﹙6﹚.
      课题组成员:张大龙 史桂芬 杜方方 李鹏
      执笔人:史桂芬