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    税制改革

    煤炭城市可持续发展税收对策的研究


    2007-06-26 13:41:52 | 来源:山西省国税局 | 作者:吴素贤
      内容提要:煤炭城市在发展过程中资源环境问题日益突出,企业抗风险能力差等一系列问题。解决煤炭城市发展中存在的问题需要正确处理各种关系,要建立合理的煤炭产业调控机制和促进循环经济发展的产业政策。实行增值税转型,提高运费抵扣标准,扩大增值税征收范围,对基建矿井、资源衰竭矿井和矿工在增值税、所得税方面给予优惠,资源税由定额税率改为比例税率。
      随着经济社会的不断发展,国家对能源的需求越来越大,能源产区和能源产业在保证国家能源需求的同时,产生了大量的经济社会问题,需要国家给予政策上的优惠与扶持。
      一、   煤炭城市面临的问题
      (一)煤炭生产引发的环境问题日益突出
      1.环境污染严重。采煤区周围固体污染、水源污染和大气污染并存。山西每年煤炭产量在5亿吨左右,煤矸石作为煤炭生产的伴生矿物,一般占煤炭产量的10%左右,产出的煤矸石一般都露天堆放在矿区周围,这些煤矸石不少正在发生自燃。自燃排放的SO2等有害物质对当地环境造成了严重污染。2004年国家环保总局对全国132个城市的环境检测结果,山西5个被检测的城市有4个位于倒数十名的位置。
      2.水源短缺与水源污染严重影响着当地的生产生活环境。由于煤炭的过度开采,破坏了地表和地下水系统,山西境内地表河流汾河、桑干河等主要河流几乎全部遭到污染并出现断流;地下水系统由于开采放炮产生裂缝,造成水位下降。采煤区及其周边地区生产生活用水十分困难。山西省主要城市太原、大同、朔州靠引黄入晋工程供应水源,阳泉市从30公里外的娘子关引水工程解决城市供水问题。采煤区周围没有列入城市供水系统的大多数自建房居民和农民则主要靠汽车、三轮车和毛驴车拉水解决生活用水。
      3.采空区地表塌陷,加大当地政府和居民的建设成本。山西省沉陷区占全省国土面积的7%,地表塌陷引起建筑被毁,仅阳泉市初步评估核定,全市城乡居民住宅受损量25760户,受灾居民74913人,受损建筑面积97.46万平方米。采煤沉陷区还影响到当地后续工程建设,石太高速铁路原拟经过阳泉市区并在此设站,由于经过的沉陷区较多,建设成本加大,不得不改行到40公里外的盂县,不仅增加了建设成本,也给周围居民乘车带来不便。
      4、地表植被破坏严重,森林锐减,风沙加剧,影响到当地的气候环境。由于煤炭大量开采对植被和森林的破坏,以及水污染和地下水位下降造成的水源短缺,采煤区常年干旱,造成植被严重退化,森林锐减,风沙加剧,对采煤区及周边气候带来了一定的负面影响。
      据有关资料显示,国有煤矿每采出1吨煤要平均实际动用2.5吨煤的储量,每采1吨煤损耗2.48吨的水资源。山西省每年采5亿吨煤,使12亿立方米水资源受到破坏,相当于山西省整个引黄工程的总引水量。平均每生产1亿吨煤造成水土流失面积约245平方公里。以2002年为基年,近年来山西煤炭开采造成的资源浪费、环境污染、生态破坏及地表塌陷等损失折合人民币约300余亿元,即每生产一吨煤需要付出70多元的隐形代价。从1980年到2004年的25年中,山西省煤矿在安全事故中死亡17286人,百万吨死亡率为2.66.
      (二)煤炭企业面临的问题
      1、接续资源不足,衰老矿井转产困难。无论是统配矿、地方矿和乡镇矿都存在接续资源不足的问题。煤炭开采一般要经过基建、成熟和衰竭期三个不同阶段,三个阶段资金的投入情况和获利情况有不同的特点。基建阶段资金投入量大,获利较小;成熟期资金投入量较小,获利大;衰竭期获利小,需要资金多,且资金回收的可能性小。我国煤炭企业除了统配矿外,其他企业基本都是一矿一企的组织结构,这些企业在基建期和衰竭期一般都会遇到很大困难,而在成熟期由于经营上的短期行为不能积累一定的资金为后续困难做充分的准备,因此这些企业基建期一般要靠地方政府和金融机构的支持才能发展,在衰竭期则由于没有后续可预见的获利能力,很难取得相关部门的支持,企业社会负担加重,面临生存危机,职工上岗不足,收入水平下降,引发一系列社会问题。
      2、负担不平衡,国有煤炭企业社会负担重。统配煤矿和地方国有煤矿由于企业办社会问题一直没有得到解决,企业负担都比较重。国有煤矿大都有学校、幼儿园和医院,由于采煤区地方财力有限,煤炭企业矿区范围内城市道路等基础设施和义务教育基本上由煤炭企业负担,大同煤业集团有86所学校,10万学生,每年投入约3亿资金。左云县鹊儿山煤矿学校医院居委会有500多人,每年支出约1000万元。
      3、历年欠交的税金、社会保险费等数额大,成为企业沉重的包袱。1994年税制改革以前,煤炭企业产品税率为3%,税制改革后,增值税率为13%,实际负担率在8—9%,由于煤炭用户不接受税负增加形成的价格上涨,煤炭企业只能自己消化增加的税负,有的税款形成了欠税。受随之而来的亚洲金融危机的影响,企业连职工工资和养老保险都难以支付,更无法清缴欠税。按照清理欠税的有关规定,企业在上世纪末形成的欠税现在清缴要翻3番左右,企业既没有能力也没有积极性清缴这些欠税。不少煤炭企业还欠缴历年社会保险费,影响到职工如数领取养老基金。
      4、企业抗风险能力差。2000年以来,煤炭市场已经一路攀升,煤炭价格继续上涨的空间已经不大。在这一轮煤炭涨价过程中,不少煤炭企业仍然未来得及消化欠发工资、欠缴的养老保险和欠缴的税金等历史欠账,没有积攒下进一步发展的后续资金。不少企业一旦面临安全事故、市场回落和矿井衰竭等问题时,无法利用自己的能力抵御这些风险。
      (三)矿工面临的问题
      1、收入低,劳动强度大。据有关资料显示,煤矿工人的收入水平在全国42个行业中处于倒数第二的水平,在亚洲金融危机期间,除了井下一线生产工人外,不少煤炭企业的职工被迫降低工资,有的特大型企业每月只能领取200元的生活费。煤炭市场转好以后,煤矿工人的收入水平仍然不高,山西煤炭行业2004年人均收入水平最高的企业为平朔安太堡露天煤矿,人均2.5万元,同煤集团为2.2万元;统配矿基本上在1万元以上,地方国有矿在1万元左右,乡镇煤矿在1万元以下。
      煤矿工人劳动强度大,矿山离工人居住地点一般都比较远,如果加上煤矿工人上下班时间、班前班后会议和入坑的时间,煤矿工人一个班下来大约在12个小时左右,有的在12小时以上。
      2、矿工职业病问题突出,伤残职工人数多,待遇低。由于常年在井下工作,受粉尘、渗水和缺少阳光的影响,矿工患职业病的比例一直很高,能源城市尘肺病的发病率占全国第一位。由于环境污染,产煤地区成为恶性肿瘤的高发区。
      3、生活条件差,住宿条件落后。矿工生活条件极差,不少矿工家庭只有一人就业,他们的家属还是农村户口,他们在矿区没有户口,因此也享受不到福利分房,不少矿工长年住在矿区周围的自建房内,这些房子面积小,质量差,没有供水供暖设施,终年阴冷潮湿,山西八大矿务局存在大量这样的情况。较低的收入水平与家属没有工作岗位,使得他们的生活水平处于社会最底层。
      4、子女入学、入托等问题难以解决。由于不少矿工子女没有非农业户口,他们在入学、入托等方面都存在困难,有的要付出高于一般市民的费用才能解决入学入托问题。
      (四)煤炭城市发展中存在的其他问题
      1、煤炭企业利润分配不合理,大量的超额利润流入矿主腰包。从1997年亚洲金融危机以来,煤炭行业的盈利状况经历了从低谷到巅峰的发展历程,特别是2000年以来,煤炭行业的平均利润率高于社会平均利润率,大量的个体私营资金投入到煤炭行业,参与分配煤炭企业利润。市场拉动和资源禀赋带来的大量超额利润流入矿主的腰包。
      2、资金大量流出产煤地区,对当地经济社会发展造成了严重的影响。由于产煤区环境状况日益恶化,不少个体私营矿主在获利后,很快将资金转移出去,有的在北京上海等大城市参与炒房、炒车,给山西产煤区带来了恶劣的影响。一方面是产煤资金的流出,一方面是环境的进一步恶化,使产煤地区的社会经济发展雪上加霜。
      3、煤炭生产集中度不高,煤炭资源浪费、破坏严重,加剧了产煤地区环境的恶化程度。现在我国产煤区存在国家统配矿、地方国有矿、乡镇矿和个体私营矿并存的局面,由于开采技术条件不同,这些矿对资源的利用率也不一样,一般国家统配矿的回采率比较高,乡镇矿和个体私营矿的回采率比较低,有的乡镇矿和个体私营矿越界开采,造成了大量的资源破坏。
      据有关部门统计,我国有各类煤矿30995个,大约是世界上其他9个主要产煤大国煤矿总量的8倍,平均每个矿年产煤3.57万吨,我国17个年产煤超过1000万吨的大型煤炭企业生产原煤2.37亿吨,仅占全国产量的22.54%.俄罗斯一家煤炭公司产量占全国产量的95%,年产量达2.43亿吨,德国两家大公司年产煤2.18亿吨,占全国产量的93%,相当于我国17家大型煤炭企业生产原煤的总产量。
      4、收入水平低、就业难度大,使得产煤地区出现了一系列社会问题。由于煤矿生产条件差,矿工子女一般不愿意再下井工作,不少矿工家属来到矿区并没有就业岗位,从而加剧了矿区的就业问题。煤炭行业资金外流,煤炭企业的上层管理人员大多迁出产煤地区,给矿区各种社会问题的解决带来了极大困难。就业问题,生活条件恶化等问题得不到及时解决,引发了一系列社会治安等问题。
      二、   产生问题的主要原因
      煤炭城市发展中存在的问题,既有历史原因,也有现实原因;既有产煤区发展战略上的原因,也由国家政策方面的原因。
      1、忽视煤炭企业自身发展规律,在煤炭企业不同的发展阶段缺乏相应的配套政策。煤炭生产有不同于一般加工工业的规律,煤炭企业无论是转产别的行业还是新开接续矿井都需要一定的资金支持,比如新项目的开发、转产职工及其家属的生活安置等,这些在现行政策中并没有适当的考虑。从旧矿井的衰竭期开始到新矿井的基建期结束,需要一个漫长的过程,这个过程企业一方面要维持投资方的正常获利水平,保证工人的正常收入,另一方面还要筹集资金考虑企业的转产和基建,如果没有特殊的优惠政策支持,绝大多数企业将难以度过这一难关。
      衰竭矿井的关闭不同于一般的企业破产,一般的企业破产可能由于企业经营上的失误等引起,不可预见。衰竭矿井的关闭有其预见性。资源开采到一定年限后,必然出现枯竭问题。无论是企业破产还是矿井关闭,都会引起工人失业,进而引起一系列社会问题,企业破产在一定程度上是可以避免的,但矿井关闭却是不可避免的。为了保证关闭矿井能够顺利转产,国家对于衰竭矿井应当给予一定的优惠政策。
      2、社会保障体系不健全,保障能力不到位。现有的保障体系过于脆弱,并且没有考虑到大量国有集体企业职工多年来对国家的贡献。对由于自然原因造成的企业特殊困难,现行社会保障制度没有特别的优惠政策。一方面困难企业职工不能足额享受养老、失业等社会保障待遇;另一方面应当由政府承担的教育、医疗、矿区城市建设等公共支出,仍然由煤炭企业承担,企业旧包袱甩不出去,新包袱还的接进来,承担起了不应由企业承担的双重负担。
      3、环保意识不到位,资源开发过程中,始终缺乏可持续发展的相关配套政策措施。在煤炭资源的开发过程中,缺乏全口径成本意识,没有考虑到资源开发后的环境治理费用,更没有考虑到资源开发完毕后产煤区人民的生存问题。直到上世纪90年代后逐渐出现煤炭城市资源枯竭问题时才引起有关部门重视,但是直到目前国家没有相关的政策措施。虽然现行政策中有能源发展基金、水资源补偿费、育林基金等政策措施,但是靠这些办法积累的资金一方面没有真正用于相关项目的发展上,一方面真正用于当地人民生产生活的资金杯水车薪,解决不了问题。植树造林、污水治理、沉陷区治理和产煤区环境治理等问题欠帐越来越多。
      4、国家政策调控作用不当,加剧了产煤地区的各种矛盾。改革开放初期,由于能源短缺,国家制定了有水快流的政策,小煤窑像雨后春笋般发展起来,虽然解决了国家一时的能源短缺问题,但是对资源的破坏和浪费也是显而易见的。
      亚洲金融危机之后,我国各级各类企业陷入重重危机,煤炭企业尤其为最,不少国家重点煤炭企业欠缴税款、欠缴养老基金和失业保险金。工人工资不能按时发放,员工被迫降薪,在这种困难条件下,国家没有减税、减费政策出台,不少煤炭企业以未到期的票据贴现缴纳税款。
      2000年以后,煤炭市场逐渐转暖,煤炭价格上涨来带来了丰厚的利润,各种社会游资逐渐参与到煤炭行业中来,导致煤炭行业私挖滥采不断,在这期间,有关部门提出要逐渐取消原来向煤炭企业收取的各种基金,为煤炭企业减负。
      从上述一系列现象来看,说明国家对煤炭企业的政策远远落后于煤炭产业科学发展的需要。在煤炭产业处于世纪性困难的时候,国家没有给予政策上的扶持,山西上百万煤炭产业工人生活处于极端贫困状态。当煤炭企业出现行业上的转机时,国家没有及时调节由于市场需求和资源禀赋给企业带来的级差收入,国有煤炭企业并没有能够利用市场行情带来的高额利润消化掉以前年度形成的历史包袱,整个煤炭行业工人收入水平仍然处于产业工人的末端,煤炭行业这些年来的超额利润有的被用于矿山建设,有的被投入到其他行业,还有为数不少的资金流出了煤炭产区。当煤炭行业再度遇到市场风险的时候,这个行业没有积累下可供规避风险的资金实力。
      5、财政体制不合理,加剧了煤炭资源的浪费与破坏。目前参与税收分成的有中央、省、市、县四级财政,按照目前山西的财政体制,像同煤集团、阳煤集团等这样的大矿提供的增值税、所得税等税收一般由中央和省市分成,而征收的地方税一般属于市级财政。山西县乡财政普遍困难,大多数的县欠发公教人员工资,由于来自大型企业的财政收入当地县区政府不参与分成,县区政府只能鼓励发展小型企业包括煤炭企业,增加财政收入,缓解县区财政困难。但小型煤炭企业生产不集中,资源浪费问题以及与大型煤炭企业争资源的问题十分明显,这也是造成一些地方私挖滥采久禁不绝的一个重要原因。
      6、认识方面存在的问题,影响到合理的调控政策的出台。一度时期以来,煤炭企业税负高要求降低煤炭企业税负的呼声高涨起来。理由是税制改革前煤炭企业实行3%的产品税,现在的增值税负普遍在8%左右,因此应当降低煤炭企业的增值税率。
      其实煤炭企业的税负高不等于煤炭企业的税负重。众所周知,增值税是对增值额征税的,企业的税负高低与企业的增值额大小有关,当然也与税率有关,但是主要还是受增值额大小的影响。增值额大,增值税的税基才大,税负才能提高;相反,增值额小,税率再高,整体税额也不会有多大,税负也就不会很高。比较明显的例子是发电企业和商贸企业的比较,发电企业的税负一般在14%左右,商贸企业的税负一般在1%以下,但是实际分析这两个行业的负担状况,发电企业在这种负担状况下仍然大部分能够盈利,而商贸企业则有许多不能盈利,有的甚至经营艰难。
      增值税作为流转税有转嫁的因素在内,企业税负的高低与税负能不能转嫁出去有很大关系。税负转嫁受市场供求关系的影响,当煤炭市场供过于求时,增加的增值税负转嫁不出去,原有的增值税负用户也在想方设法让生产者负担,当煤炭市场供不应求时,煤炭税负很容易随着价格的上升转嫁出去,人们常说的“萝卜快了不洗泥”其实就是这个道理。
      税制改革初期,国家对煤炭征收17%的增值税,税负突然增加很高,当时国家寄希望煤炭企业能把税负转嫁出去,但由于当时市场供求平稳,特别是国家对煤炭大用户电煤价格实行干预政策,增加的煤炭企业税负没有像预想的那样转嫁出去。因此,山西省报请国务院,国家将煤炭企业增值税率下调到13%.
      国家调低煤炭增值税率,其实是把应当在产煤区缴纳的增值税转移到了煤炭用户所在地区,这在一定程度上影响到产煤区地方的利益,因此有的同志经过研究后提出了恢复17%煤炭增值税率的建议。实施这一建议需要关注两个方面的问题,一是增加的税负能不能转嫁出去,如前所述,能不能转嫁受制于市场供求关系,趁目前煤炭价格上涨的时机,应当抓住机遇进行实施;二要认真分析可能给下游产品带来的负担,从目前来看,电力行业整体属于盈利行业,转嫁出去应该没有问题。当然在具体实施的时候,一些细节还需要认真研究,但从总体上看,这个建议不失为一个好的建议。
      三、   正确处理煤炭城市可持续发展中的各种关系
      正确处理煤炭城市发展中的各种关系,既要保证国家能源供应,也要保持产煤区可持续发展,因此,需要正确处理好以下几个方面的关系。
      1、正确处理资源开发和环境保护的矛盾。在坚持保护环境的前提下实行资源的合理开发,从煤炭资源勘探设计初期,到矿井资源枯竭的整个过程,都应当考虑到环境治理、沉陷区治理、水资源治理和资源枯竭后新开矿井基建投入等方面的因素,给产煤区人民留下一个能够正常生活的自然环境。
      2、正确处理煤炭生产的集中与促进就业的矛盾。当前煤炭生产集中度不够是造成煤炭资源回采率不高,资源浪费的重要原因,一矿一企的煤炭企业组织结构,使企业不能集中必要的财力进行现代化设备的更新改造,不能提高煤炭企业的抗风险能力,回采率低,资源浪费严重,同时给煤炭企业的安全生产带来隐患。煤炭生产集中以后,由于技术装备程度提高,人员需求数量下降,相应带来就业方面的压力,但从长远来看,这样既保护了资源,也有利于安全生产。
      3、正确处理国家、投资者、企业、矿工、当地居民和煤炭用户之间的关系。
      煤炭企业与用户的价格关系应当主要通过市场规律来调节,包括电煤价格在内的煤炭价格应当按照市场规律进行调整。
      国家、投资者、企业、矿工和当地居民的利益应当兼顾。当前,在煤炭新一轮涨价风暴中,得利最多的是煤炭企业投资人,矿工的工资收入有所上涨,但是上涨幅度不大,煤炭产区环境日益恶化,对当地居民生活影响很大。国有重点煤炭企业的历史包袱仍然沉重,小型煤炭企业投资人瞅准市场有利时机大大赚了一把,他们既没有国有煤矿的历史包袱,也不用考虑采矿后给当地造成的环境污染,在取得煤炭行业超额利润后,迅速将资金转移出产煤地区,这种短期行为,对煤炭产业和煤炭地区发展十分不利。这种利用国家资源优势,取得超额利润、损坏煤炭资源的行为相当普遍,国家应当进行政策干预。
      在国家与煤炭企业的分配关系方面,目前不是煤炭企业税收负担太重了,而是国家参与煤炭企业超额利润分配不足,国家应当更多地参与煤炭新一轮涨价带来的超额利润,用以解决当前煤炭行业的各种历史欠账和煤炭产业可持续发展问题;在投资者与职工的分配关系上,分配政策应当进一步向职工倾斜,压缩投资者的利润空间,形成合理的分配关系;在煤炭企业与产煤区居民的关系上,目前煤炭资源开采给煤炭产区带来的环境破坏补偿不足。因此,国家无论是作为经济宏观调控部门还是作为国有资源管理部门都应当对当前煤炭行业这种不正常的分配现象进行干预。
      针对煤炭行业利益分配不公的问题,不同的组织从不同利益角度出发,先后提出了建立财政稳定基金、煤炭产业援助基金和煤炭城市发展基金等,我们认为,各种基金的设立应当着眼于对煤炭产区各项事业,特别是产煤区人民生存问题的角度考虑。
      4、正确处理各级财政之间的分配关系。现行财政体制将财政收入的绝大多数划归中央财政和省级财政,县乡财政困难成为较为普遍的现象。国家在提高中央财政占全部财政收入比重的同时,没有考虑到地方财政的困难,地方各税种的改革措施没有相应出台,地方税权没有下放,造成地方财政日渐困难。这种财政体制一方面削弱了地方政府服务企业的积极性,另一方面也促使县乡政府在乱收费上做文章,弥补经费不足。因此,在强调提高两个比重的同时,应当适当兼顾县乡财政的利益,特别是来自大型企业的财政收入应当适当留给当地县级财政一部分,以调动县级政府的积极性。
      5、正确处理企业减负与财政减收的关系。企业减负必然带来财政减收。回顾近十年来煤炭企业走过的历程,不难发现政府在调节企业负担方面确实有缺位的问题。当企业和国家财政都困难的时候,两者之间应当找到一个利益相对平衡的焦点。在亚洲金融危机困难来临时,利益平衡的焦点偏向了国家一方。在新一轮煤炭价格上涨中利益平衡的焦点偏向了企业。之所以出现这两种偏差是因为在煤炭市场或行业发生变化时,缺乏一种适应这种变化的调控机制。
      6、正确处理产煤区资金的自由流动与国家调控的关系。市场经济具有促进各种生产要素在地区和产业间自由流动的内在机制。煤炭生产的基建阶段需要资金大量流入,实现盈利后有一定的资金流出也是正常现象。但产煤地区长期资金流出大于流入不是一种正常现象,它会对产煤地区的经济带来极大的消极后果。产煤区资金外流的形式主要有,一是投资人获利后将分得的利润转移出去,二是煤炭生产企业为规避风险和出于其他目的大量对外地区的非煤产业投资,三是由于轻工业特别是消费品工业不发达,产煤区人们到非产煤区消费,或产煤区消费品价格比非产煤区消费品价格高,从而导致产煤区资金外流。这几种形式的资金流动,都是市场经济规律在起作用,属于正常的流动,但是资金流出过多,对产煤区经济是一种打击,因此,需要国家建立相应的调控机制在政策上进行干预或引导,以保持产煤地区的可持续发展。
      7、正确处理发展煤炭产业和非煤产业的关系。煤炭产业一般是产煤地区的支柱产业,改革开放以来,产煤区地方政府一直十分重视利用煤炭产业积累的资金进行产业结构调整,但是,时至今日,产业结构调整仍然没有大的起色。其主要原因是在市场经济条件下,资金一般向利润率比较高的行业流动。当煤炭行业利润率高于社会平均利润率时,资金不会流向非煤产业;当煤炭行业利润率低于社会平均利润率时,产煤地区经济低迷,又没有资金投向非煤产业。改革开放20多年来,煤炭地区的产业结构调整一直没有走出这样一个来回循环的怪圈。近年来,一些大型煤炭企业为了规避市场风险,大力发展非煤产业,但步履仍然十分艰难,为了煤炭产区经济社会的长期平稳发展,国家对煤炭产区发展非煤产业应当在政策上给予一定的优惠措施。
      四、煤炭城市可持续发展的政策建议
      煤炭产区保持可持续发展需要多方面的政策支持,比如矿产资源政策、金融政策、财政政策和税收政策等,现提出以下建议。
      (一)        建立合理的煤炭产业调控机制
      近年来的实践证明,集中而快速的调控机制对煤炭产业和煤炭地区的可持续发展具有十分重要的作用。应当在中央和省两级政府分别建立煤炭产业调控机构,加大省级政府对煤炭产业或产区的调控权限,适时对煤炭产业政策进行调整。
      1、建立煤炭产业援助基金和煤炭城市发展基金。煤炭产业援助基金主要用于衰竭矿井转产建设接续矿井的贷款贴息和煤炭行业出现行业性困难时给予贴息支持。煤炭城市发展基金主要用于煤炭产区环境治理、水源供应、水污染治理、沉陷区治理等煤炭地区可持续发展方面。两项资金的来源一是从产煤地区上交中央的增值税增量部分中按一定比例返还,二是从煤炭企业所得税前提取,上交省级政府。鉴于过去的管理经验,资金应由省级政府管理、委托金融机构托管,接受审计部门监督。
      2、建立合理的煤炭企业利润调控机制。实践证明,煤炭企业利润过高,会吸引大量外来资金投向煤炭行业,同时也会诱发私挖滥采现象发生;煤炭行业利润过低,会给煤炭企业的经营带来困难,同时也不利于矿工生活改善和矿区经济发展。因此合理的煤炭企业利润水平应当是社会平均利润率,这样既有利于保护煤炭资源的合理开发,也有利于煤炭产业的健康发展,有利于下游产品的正常生产。
      建立一种以平均利润率为目标的调控机制,需要相关政策措施的配套。一是实行煤炭行业赢利水平定期调查制度,及时掌握煤炭企业市场变化情况;二是适当下放地方税管理权限,使得地方政府可以根据市场变化及时进行税额调整;三是规范目前对煤炭行业征收的资源补偿费、能源基金等规费,由国家制定征收幅度,省级政府根据煤炭行业的盈利状况,确定具体征收标准,通过这些办法来调整煤炭企业的盈利水平。
      3、建立合理的资源管理和资金管理调控机制。煤炭是一种不可再生的资源,国家对煤炭生产应当采取不同于一般企业的管理办法。一是要把采矿权拍卖收入作为国家股参与到煤炭企业投资中来,实行国家控股的办法管理煤炭企业;二是在国家控股的前提下,实行煤炭生产的集中,推进煤炭企业的集约化生产,提高煤炭企业的资源利用率和抗风险能力。三是在国家控股的前提下,允许社会资金投资煤炭行业,参与煤炭企业的利润分配。通过这些办法,既能在一定程度上解决煤炭资源的有效利用问题,也能在一定程度上遏制煤炭企业利润不合理外流问题。
      4、          建立合理的煤炭企业接续生产和保险调控机制。煤炭企业接续生产目前面临的问题有基建矿井投资问题、衰竭矿井维持问题、富余人员安置问题等。客观地讲,产生这些问题的原因不在企业,因此,从维持社会再生产的角度来讲,国家应当从这些方面给企业一定的优惠政策,帮助企业渡过难关。一是对处于基建阶段的矿井国家应当利用煤炭产业援助基金在资金上给予贴息支持;二是在营业税和所得税方面给予衰竭矿井和关闭矿井的富余人员一至三年的免税优惠;三是大型煤炭企业为安置伤残矿工而举办的福利企业应当比照民政福利企业给予增值税先征后返等税收优惠;四是尽快统一全国社会保险政策,开征社会保险税,实行社会保险收支两条线政策。对交不起养老保险、失业保险和医疗保险的衰竭矿井、关闭矿井的失业人员、离退休职工及时给予失业、养老、医疗方面的照顾。
      5、制订促进循环经济发展的产业政策,实行有利于推进煤炭企业集中和煤炭深加工的政策机制。要对三废利用、煤电一体化和煤层气开发利用和煤炭深加工项目给予投资、工商管理和税收等方面的优惠政策,积极推进大型煤炭基地的建设和现有矿井的技术改造,鼓励技术创新,加快技术进步,支持大型煤炭企业收购、兼并、联合重组、改造中小煤矿的政策,减少煤矿数量,提高产业集中度,增强竞争力,提高资源利用率。
      (二)从税收政策上给予煤炭城市和煤炭产业政策优惠
      1、增值税方面:
      (1)      将对煤炭征收的增值税率恢复到17%,并将来自煤炭企业增值税的增量部分由中央返还地方,用于建立煤炭产业援助基金和煤炭城市发展基金。这些资金专项用于治理煤炭城市生态破坏,如地表塌陷、大气污染、水源污染和废渣污染等问题。改革的理由:税改初期国家对煤炭增值税的税率规定就是17%,后来由于增加的增值税负转嫁困难,国家将税率降为13%.转嫁的可能性:在于提高税率的时机适当,只要煤炭市场供小于求,就有可能转嫁出去,只要下游产品有足够的获利空间转嫁就不会引起负面效应。目的:增加产煤区的财政收入。实质:是将煤炭用户地区的财政收入转移到煤炭产区。用途:建立煤炭产业援助基金和煤炭城市发展资金。
      (2)率先在煤炭行业实行增值税转型。由现在的生产型增值税改为消费型增值税,可以降低煤炭企业的税负2%左右。
      (3)实行全口径的运费抵扣政策,将运费抵扣率恢复到10%或提高到17%,并将增值税的征收范围扩大到建筑和交通运输等行业。税制改革初期,国家规定增值税运费抵扣率为10%,后来由于国家财政困难和运输发票方面存在的漏洞,1998年将运费抵扣率下调到7%,这一政策调整大大增加了煤炭企业负担,因为煤炭企业价格中运费占一半以上的比例。现行运费抵扣政策中,有许多项目不能抵扣,比如铁路运费中的电气化费用、港杂费等费用。国家对运费抵扣实行列举抵扣的办法,不列举的不能抵扣,铁路运输企业对煤炭企业的收费名目经常变换,造成许多费用不能抵扣,这是增加煤炭企业不合理负担的重要原因之一。据有关企业统计,现行运费抵扣政策,只能抵扣实际运费额的85%.将企业运费抵扣率提高到增值税法定税率后,为了防止运输票据虚开虚抵,应当在运输和建筑业征收增值税。
      (4)对处于基建期和资源衰竭期的矿井给予先征后返增值税优惠。对基建矿井可以从投产之日起给予两年先征后返增值税优惠政策。对衰竭矿井可以经矿产资源管理部门认定进入衰竭期后给予先征后返增值税的优惠。
      (5)对以煤炭企业三废为主要原料的生产项目,给予先征后返增值税优惠,或者返还一定比例的增值税,比如利用煤矸石发电、生产建材产品等。
      (6)为了鼓励煤炭地区调整产业结构,合理利用资源,促进循环经济发展,对煤炭深加工产品和衍生产品,如水煤浆、煤改油等项目以及煤电一体化项目实行包括增值税和所得税等有关税种在内的税收优惠政策。
      2、所得税方面:
      (1)      按资源利用程度给予所得税方面的优惠。按矿井的回采率确定给予煤炭企业所得税一定的减征比例,对回采率低的企业全额征收所得税,对回采率高的企业减征一定比例的所得税,享受减征待遇的标准由矿产资源管理部门提出,税务机关根据实际情况实施。
      (2)      规范企业所得税税前扣除范围和标准,按照全口径成本计算方法规范煤炭企业税前扣除项目和标准。
      (3)      提高工资税前扣除标准,对煤矿工人加计附加扣除额。工资税前扣除标准应当与修订后的个人所得税费用扣除标准一致,全国应当统一,矿山工人由于其劳动强度大,生活负担重,应当对其加计30-50%的附加扣除额。
      (4)      允许地方政府在税前征收每吨不超过15元的煤炭产业援助基金和煤炭城市发展基金。这些基金应当专款专用,接受监督。
      (5)     安全费用提取的标准应当由企业在国家规定的每吨15-50元的标准内根据实际情况掌握提取数额。
      (6)     允许企业在税前提取每吨不超过10元的转产基金或风险基金,用于解决企业在基建、资源枯竭和遭遇特殊困难时的资金困难。
      (7)      提高煤炭企业维简费的提取标准。目前,统配煤矿维简费的提取标准为每吨8.5元,这个标准根本不够维持简单再生产之用,维简费的提取标准应当达到这样一个水平,即提取的维简费与提取的转产基金之和能够基本满足新开矿井的基建资金需要。
      (8)      对基建矿定期减免所得税。
      (9)      对衰竭矿井减征或免征企业所得税。
      3、个人所得税方面:
      对煤矿井下工人在计征个人所得税时,按扣除费用标准加计30—50%的费用减除额。
      4、资源税方面:
      (1)将资源税与对煤炭企业征收的矿产资源补偿费合并征收。这样可以降低征收成本,并且有利于资金管理。
      (2)将资源税税率由定额税率改为比例税率,这样使得企业对资源税的负担可以随着市场价格的变化而变化。
      (3)将资源税管理权限下放到省级人民政府,如果资源税不能改为比例税率,则应当给省级人民政府根据煤炭企业的盈利状况,自主调整资源税定额的权限。
      5、建立必要的陈欠税款豁免机制,对国有煤炭企业历年陈欠税款给予优惠。国有煤炭企业的历年陈欠税款主要是亚洲金融危机后形成的,这些企业欠税的形成有其特殊的历史原因,如果按照目前的清欠政策,既不利于欠税企业清缴欠税,也不利于税务机关主动清缴欠税,不能调动两个方面的积极性。因此,建议国家采用豁免陈欠税款的办法豁免国有大型煤炭企业的陈欠税款及滞纳金;如不能豁免陈欠税款,则免除滞纳金;如不能豁免陈欠税款和滞纳金,则滞纳金按新征管法万分之五的规定征收。
      6、加大对小煤矿税款的征收力度,从严管理小煤矿的各项税收。为准确掌握煤炭企业特别是中小煤矿的产量,国家应当强制推行中小煤矿安装产量监控系统,以产控销,以销控税。同时要适当放宽税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票的限制,对小规模纳税人在生产经营上确需按规定税率开具增值税专用发票的,税务机关可允许按13%代开,并全额征收增值税,以利于小规模纳税人与一般纳税人之间的经济往来。
      (三)逐步减轻煤炭企业的社会负担。
      要将煤炭企业承担的学校、托儿所、幼儿园和矿区基础设施建设的职能逐步剥离出来,由相应的地方财政负担,从而使企业轻装上阵,参与市场竞争。鉴于地方财政的困难,中央财政应当从煤炭企业增值税增收部分中拿出一定的资金用于剥离国有大型煤炭企业办社会的各项职能,并且把此项收入列入相关财政的预算支出中。