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    税制改革

    构建和谐社会的税收途径


    2007-06-26 10:30:04 | 来源:中国税务学会 | 作者:四川省地方税务局课题组
      一、和谐与和谐社会
      在马克思主义理论框架和语境下,和谐是唯物主义辩证法体系的一个重要范畴。在唯物辩证法看来,我们周围的世界和所处的社会都是矛盾的统一体。没有矛盾的存在,离开矛盾的统一,自然界和人类社会就不可能发展与进步。而不论是联系还是发展,都有多种多样的存在形式和发展形态。和谐就是其中的一种存在形式和发展形态,是事物矛盾着的双方在一定条件下达到统一而出现的相生相宜、共生共荣、稳定有序的合乎规律性的发展状态,它标志着自然界内部、人与人、人与社会、人与自然之间诸多元素实现均衡、稳定、有序,相互依存,共同发展。
      在唯物辩证法看来,发展是永恒的,和谐也是不断持续的过程,而不是一劳永逸的状态。或者说,和谐不是静止的,而是通过和解和化合而获得新的进步。“和谐”也是相对的概念,它与失衡、混乱、危机、冲突和对抗等相区别,“和谐社会”是指社会的内部结构均衡稳定、社会运行安全有序、社会管理(自我调节)有效顺畅,能够自主应对环境变化的一种整体状态。和谐不和谐,并不在于有无内外部差别、矛盾和冲突,而在于自身是否能够持续有效地解决矛盾、化解冲突和清除对抗。“和谐社会”并不是一个独立于现实社会之外的特殊社会形态,而是每种社会形态下都力求达到的一套整体状态,一种文化境界。
      在人类历史上,原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会等等,每一种社会都有自己和谐与不和谐的状况,而每一社会的主导者都力图实现和维护特定秩序下的和谐,这是不言而喻的价值选择和文化导向。胡锦涛总书记指出,“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。他对这一任务的目标、特征和原则的阐述,既包括政治、经济、文化和生态等各个领域的和谐,更在于指出各个领域的和谐之间共同的、内在的条件和特征。就是说明我们所要实现的社会和谐,是在经济政治文化不断发展基础上实现、同时又覆盖经济政治文化领域,从而具有基础性、普遍性的社会和谐。
      二、和谐社会与和谐税收
      和谐社会离不开和谐税收。税收是保证国家机器运转的经济基础和宏观调控的重要手段,对构建和谐社会有着重要意义。通过税收征管筹集财政收入,实施社会收入再分配,可以缓解分配不公,促进社会公平;通过落实税收政策,扶持社会弱势群体,可以促进社会稳定,调节社会不和谐因素等。历史地看,“轻徭薄赋”、“富民强国”治税思想在我国具有悠久的历史。比如孔子的“薄税敛则民富”,孟子的“民为贵”、“轻税敛”,老子的“与民休息”,管子的“取之有度,用之有止”思想等,都带有以低税调养民生,促进社会和谐的思想。
      符合和谐社会发展要求的税收制度、税收征管、税务组织,构成了和谐税收。由于税收历来都是经济和社会生活中的热点和焦点,是全社会各种利益关系和矛盾的集中体现。因为此,在税收领域存在不少不和谐现象,归纳起来主要表现有五大矛盾:在组织收入上,存在发展供给矛盾;在公共关系上,存在社会信任矛盾;在对外执法上,存在内部协调矛盾;在自然环境上,存在调控失衡矛盾。剖析非和谐现象的成因,主要有六个方面:
      1、制度缺陷寄生的不和谐。现行税收制度和财政制度本身设计上的缺陷,不可避免地成为了非和谐因素依附的载体。如税收计划编制依据不够科学,硬性下达执行方式容易偏离税源实际,易损伤纳税人的利益;某些税收政策设计脱离实际,不易执行,背离设计初衷。
      2、诚信缺失衍生的不和谐。现实社会中,诚实互信机制极其弱化,虽然近年来,税务部门加大税法宣传力度,诚信纳税环境有所改善,但离和谐税收要求差距甚远,纳税人排斥、抵触税务部门依法治税的情况屡见不鲜。同时在税务系统内部,部门之间、层级之间、人员之间在行政管理、税收执法过程中失实、失和、失信的问题同样存在。
      3、利益失衡滋生的不和谐。就外部利益而言,由于税收有调节经济和调节分配的职能,如何聚众人之财办众人之事,如何取之有度用之有止,都涉及每个人的切身利益,都涉及公平与效率。如果过分做大“收入蛋糕”,就会伤蚀税本,殃及税基,损害纳税人利益。如果政府分割不好“收入蛋糕”,就会影响公共分配,损伤公众利益,从而带来治税难度。
      4、管理不周产生的不和谐。在税收征管上,由于一些单位管理办法不到位,目标制度不健全,在一定程度上形成了管理“真空”,如对扶持弱势群体、加大环境保护、促进科技进步等方面的税收优惠政策落实不到位,就不可能较好地实现社会、经济、自然的和谐和可持续发展。
      5、执法不公催生的不和谐。税收执法上的乱开口、乱征收、乱减免、乱处罚问题存在,以及重复检查、多头检查行为发生,虽然不是普遍现象,但影响法治环境、征税环境、纳税环境、投资环境、政务环境、信用环境和发展环境。
      6、服务弱化孕生的不和谐。不少税务人员的服务理念、服务方式、服务内容、服务质量和服务效率跟不上新形势、新发展的要求,难以实现征纳之间的良性互动和有机融合。
      三、构建和谐税收制度途径
      和谐的税收制度要求公平正义、富于理性,利于经济持续发展,利于引导纳税遵从,利于减轻公民负担。在提供财力保障,平衡社会财富,扩大社会就业,健全社会保障,促进持续发展方面发挥积极作用。
      (一)着眼于经济增长,实行结构性的减税政策
      通过增值税的全面转型、统一内外资企业所得税等措施降低企业微观税负,体现减税效应,促进经济增长。为此,一要积极推进内外资企业所得税合并。按照扩大税基、降低税率的原则,减轻内资企业的税负,调整外资企业的税收优惠,使实际税负与名义税负趋于一致。规范税前扣除标准和范围,统一内外资企业折旧水平,调整规范企业所得税优惠政策,取消区域性低税率,突出投资税收优惠。二要全面推进增值税转型,彰显增值税作用。三要进一步巩固农村税费改革成果,把农民的税收负担纳入统一的税制体系,在切实减轻农民负担基础上,为最终实现城乡税制的统一创造条件。
      (二)着重于社会稳定,完善税收扶持政策
      收入分配的公平正义、社会保障体系的健全完善和社会就业的充分合理,是实现社会稳定的重要因素。
      1、充分发挥个人所得税调节收入分配的作用。个人所得税是调节个人收入差距的重要工具。国家提高个人费用扣除标准,针对个人所得税深化改革问题的激烈争议暂时有所平息,但个人所得税的改革实际上还任重道远,需要继续朝着综合征管和分项征管的方向迈进,即实行综合所得税制与分类所得税制相结合,将工资薪金所得、劳务报酬所得、财产租赁、经营收益等经常性所得纳入综合征税项目,合理调整税率级距和税负水平,适当降低边际税率。在改革个人所得税的同时,择机开征遗产税、赠与税和物业税以配合调节。从根本上说,只有建立遗产税和赠与税制,建立物业税制,才有利于在一定程度上调整社会财富的分布,缓解贫富悬殊矛盾,体现社会公平,建立和完善我国调节个人收入的税收体系。
      2、完善落实扶持社会就业的税收政策。税收支持居民就业,一方面可延长有关就业税收优惠期限,另一方面可参照国际通行做法制定针对中小企业的税收扶持政策。据统计截至2004年底,私营企业从业人员达到4700万,中小企业提供了75%的城镇就业机会。可以预见,随着中小企业的发展和新兴产业的出现,中小企业在解决就业方面将会发挥更大的作用。为此,可以给中小企业利润再投资以所得税优惠;降低对其课征的个人所得税的边际税率;简化中小企业的征收管理程序等。总之要在保持现有就业规模的基础上扩大就业成果,而不是仅仅针对失业的结果采取鼓励政策,使税收政策既能够体现就业优先增长的宏观目标,同时更具长效机制。
      3、适时开征社会保障税。实践证明,社会保障范围与程度与一国经济发展水平及具体国情密切相关。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次,且人员基数过大,因此,应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定。遵循循序渐进、平稳过渡的原则,先将养老、失业和医疗保险纳入征税范围,将城镇企业和个人作为征税对象,待时机成熟后再发展到其他保险项目和全体公民。税率、税目的制定及保障水平也应与我国生产力发展水平相适应。税率不宜过高,保障范围和水平可只限于为劳动者提供基本的生活保障,较高层次的需要可通过发展补充保险和个人保险来解决。要建立专门的社会保障预算,专款专用,允许社保资金投资,保证社会保障收入稳定增长。
      (三)着力于生态环境转变,调整和完善环保税收政策
      改革开放以来,我国经济增长保持了年均8%的高速度,但是粗放型经济增长方式是以资源高速消耗、环境污染加重为代价的,极不利于社会和谐、持续发展。运用政策手段,保护生态环境,维护可持续发展,税收应当有所作为。在这方面国外先进经验值得借鉴。1974年挪威规定对不能回收的饮料容器征收30%的从价税,这一措施使挪威啤酒罐的数量从1973年的1200万只锐减到1975年的140万只。英国在1972年开征了二氧化碳税,在1996年开始对居民垃圾征收垃圾税,随后法国、美国、德国、澳大利亚和瑞典等国也先后开征了二氧化碳税、硫税。2001年3月,爱尔兰对塑料购物袋使用征税,半年后,爱尔兰塑料袋的使用量骤降90%。
      我国现行税制中,与环境保护有关的税种涉及了资源税、消费税(石油产品、交通设备、鞭炮焰火)、城建税、车船使用税、城镇土地使用税、耕地占用税和固定资产投资方向税等,客观上起到了节约资源和保护环境的作用,我们将其归入环境税制。

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    石油产品消费税

    170.17

    195.45

    191.87

    203.73

    259.15

    交通设备消费税

    78.86

    83.84

    93.95

    124.80

    175.72

    鞭炮焰火消费税

    3.03

    3.04

    3.31

    3.90

    4.53

    车船使用税

    23.44

    24.6

    28.9

    32.2

    35.6

    城市维护建设税

    352.1

    384.4

    470.9

    550.0

    674.0

    资源税

    63.65

    67.11

    75.08

    83.1

    99.1

    城镇土地使用税

    64.94

    66.15

    76.83

    91.6

    106.2

    耕地占用税

    35.32

    38.33

    57.33

    92.37

    120.05

    投调税

    46.1

    15.6

    8.0

    4.8

    3.4

    税收总额

    12581.5

    15301.4

    17636.5

    21424.5

    26660.9

    绿化度

    6.66%

    5.21%

    5.18%

    5.54%

    5.54%


      我国2000年—2004年主要环境税种收入情况(单位:亿元)
      注:资料来源:《中国税务年鉴》、《中国财政年鉴》。税收总额含农业五税收入。
      从2000年到2004年,上述环境保护税收规模在扩大,但占税收比重却从6.66%下降到5.54%,说明我国税制的绿化度(环境保护税收占税收总量的比例)逐渐在退化。这表明,环境税制的发展滞后于经济发展的速度,制约了环境税制作用力度。从税制功能设计来分析,环境税制的筹资机制重于诱导机制,许多税种设计都不是从环境保护与可持续发展角度考虑,而主要是针对使用自然资源所获得收益征收,其目的在于调节级差收入。而且由于收入大部分归地方,实际上鼓励了地方资源开发。从具体税种分析,消费税存在的突出问题是,一些给环境带来污染的产品没有纳入征税范围,如电池、一次性产品、氟里昂等;车船使用税负担过轻,该税沿用1986年国务院法规,当时的价格水平与车船经营效益与现在相比已相差太远;城市维护建设税作为三税附加,影响了其收入规模扩大,且对同样享受市政基础设施的企业由于税率相差太大而存在税负不公的问题;资源税存在征税范围过窄,对森林资源、水资源等必须加以保护的资源开发不征税,以及单位税额过低的问题。城镇土地使用税和耕地占用税都存在税率偏低问题,难以起到遏制滥用土地的作用。
      总体上看,环境保护税收存在税费种类过多,标准过低,制度意图不明确,立法层次不高等问题,导致环境保护税收征收和使用过程中随意性太大,满足不了环境保护的资金需要,也大大降低了对生态调节的作用力度。因而,我国可借鉴西方经济发达国家实践经验建立“绿化税制”,使其全面体现环保要求。其目的是引导纳税人的环保行为,同时筹集环保资金。为此,一方面需要合并现在的一些环境保护税、费(排污费、污染处理费等),提升立法层次,开征统一的环境保护税。另一方面改革资源税,扩大资源税的征收范围至土地、矿产、森林、水等资源,并在税率设计时考虑资源开采所造成的环境成本。同时实施鼓励环保的税收优惠政策。例如,对企业购置的环保设备允许抵扣增值税进项税额;将“三废”综合利用和环保产业投资的税收优惠范围扩大到环保设备制造、环保工程设计等领域;对治污开支巨大的企业适当给予所得税缓缴或减免;实施鼓励研究、开发和使用替代资源等税收优惠。
      四、构建和谐税收组织途径
      税务系统内部而言,和谐税收要求努力建设和谐税务组织,促进税务人员各尽其能、各得其所、和谐相处、活力迸发,税收事业全面、稳定、协调、持续发展。
      (一)建设学习型税务组织
      学习型组织是20世纪90年代管理实践中发展起来的一种具有强劲生命力与竞争力的组织模式。税务部门肩负着依法行政,为社会服务,为纳税人服务的重任,税务人员能力素质和税务组织建设事关大局。建设学习型税务组织,对于税务部门践行“三个代表”重要思想和坚持贯彻落实科学发展观和正确政绩观,更好地履行依法治税职责具有重要意义;是深化税收征管改革,实现科学执政、民主执政、依法执政的内在动力;是满足税务人员对学习渴望的本性,提高税务人员综合素质和执行能力以及创新人才工作机制的迫切需要;是坚持科学发展观,体现解放思想、实事求是、与时俱进精神,实现税收事业新跨越的必然要求。建设学习型税务组织,可以促使税务组织形成崇高而正确的信念和使命,营造浓厚的学习和创新氛围,具有很强学习力、生命力,以及实现愿景目标的共同力量。
      (二)建设创新型税务组织
      创新力是一个国家和民族进步的源泉,也是税收事业得以不断前进的根本保证。税务事业要在新的起点上取得更大的成绩,必须继续坚持走创新开拓之路,才能谋求更大的发展空间。
      作为国家和省级税务组织,应当把创新重点定位在和谐税收制度创新上。作为市、县级税务组织,应当把创新重点应定位在税收征管改革上,力求以科技信息技术为支撑,构建科学、严密、高效的税收信息化征管体系,以信息化促进各项管理的精细化、规范化和高效化。基本实现“税收管理网络化、纳税服务信息化、行政办公自动化”的税收管理应用格局,当建立健全三大体系:一是税收监控系统,统一业务流程,建设税收管理基础数据库;积极推进综合治税,专业化加社会化,建立高效能的涉税信息共享、税款代征代扣、税源监控网络。二是完善电子办税系统,将税务登记、申报纳税、发票管理、税务稽查、减免税办理、信息咨询等办税全过程纳入电子办税系统,进行微机化操作,建设“网上办税服务厅”。三是建立行政办公自动化系统,实现税务系统内部公文传递、信息检索、跟踪考核、财会管理、档案管理等工作的网络化处理,基本实现无纸化办公、高效能操作,构建电子税务局,提升行政效率。
      人才资源是第一资源。经济决定税源,人才决定税收。建设创新型税务组织重要内容之一就是创新人才机制。一是创新用人机制,注重实绩用干部,注重能力素质用干部,注重发展潜质用干部。二是创新激励方式,通过成就激励、能力激励、环境激励、物质激励、培养激励等,为税务人员提供自我教育、自我发展、自我成就的良好平台。三是创新育人体系,构建终身学习全员学习平台,着眼于人才综合素质的提高,着力于培养税务人员的学习能力、实践能力和创新能力。
      (三)建设服务型税务组织
      政府在市场经济运行中承担着提供社会公共服务的职能。从世界范围看,“管理与服务”的政府行为模式正在成为潮流和趋势。适应建设规范化服务型政府的需要,税务部门从管理模式上应当转变过去那种以监督打击为主的管理思路,确立以顾客为导向的服务型理念、服务型方式和服务型机制,从而更好地履行税收职能。但是“以顾客为导向”,是以依法治税作为根本指导思想,是以保证税收职能的正常履行为前提,是以顾客合理、合法的期望为导向,而不是对顾客的无原则或无限制迁就。
      建设服务型税务组织,必须自觉遵循市场经济特点,不断实现税收服务内容、方式、手段的创新,积极探索市场经济条件下税收服务的新途径。现在一些西方发达国家都成立了专门的税收服务机构,西班牙、日本等国设立了便民服务处和税务咨询机构。全国税务系统应自上而下建立健全税收服务机构,并明确相应的税收服务职责,以进一步提高税收服务水平。
      建立一套从可行性分析、决策、实施到效果评估、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的服务工作机制,以推动为纳税人服务工作开展至关紧要。在内部,简化办税手续,减少办税环节,提高办税效率;在外部,贯彻引导纳税遵从原则,切实保障纳税人权利,通过规范执法、公开办税等途径来履行税务部门的法定职责,为纳税人提供便捷周到的服务。
      五、构建和谐税收环境途径
      和谐征纳关系是和谐税收的重要内容。税收的征纳,绝不仅仅是货币资金在国家与公民间的有序流动,而是税收征纳双方信息的交流、认知的理解和权利与义务的交换。长期以来,征税人和纳税人处于不对等的权利与义务,这是纳税意识长期得不到提高的主要因素之一。
      (一)引入税收价格论,转变税收文化理念
      瑞典学者林达乐提出的“税收价格论”,将税收理解为公共物品的价格。此理论解释了人们必须纳税的原因——人们是为自己纳税,而不是为政府纳税;同时肯定了政府征税的正当性和合理性,人们纳税的必要性和必然性。在现代西方社会中,人们已经普遍形成了把公民纳税比作与生死一样不可回避的社会价值观,它体现了社会对国家税收在文化上的认同。在这种文化基础上,依法纳税成为每个公民自觉的思维和行动。和谐征纳关系的构建,前提是要建立这样一种税收社会的文化思维和文化环境,使纳税人从被迫到自愿,从自愿到自觉,最后达到社会对税收在思想及行为上的自律。
      (二)合理界定宏观税负水平,积极引导公民纳税遵从
      拉弗曲线理论说明,只有把税负确定在百姓可以承受程度,或者说最佳点上,百姓愿意投资,政府也可以取得最多的税收。税种过多、税率过高、税负过重不可能聚财最多,而是欲速不达;只有把税负确定在最佳点上或最佳区间,方能财源丰裕。税收体现了社会的文明程度、福利水平以及政府与百姓之间的相互认识能力。当税收所体现的百姓与政府的关系是对立的时候,税收就被称之为苛捐杂税;当税收所体现的关系是和谐、协作、互惠的时候,就意为着这个国家已经走向了全民福利的文明社会。税收既要保证国家所需,更要兼顾百姓所能,取之有度,用之有止,宏观税负应当界定在最佳点上或最佳区间。
      (三)增强服务意识,构建诚信友善税收征纳关系
      国际货币基金组织将税收征管比作一座“金字塔”,为纳税人服务是整个金字塔的基础,在这之上,依次是处理申报信息,进行税务稽查,查处偷逃税案件,追究法律责任等。范围由大到小,越来越集中。由此可见,纳税服务体系是征税人与纳税人接触的第一环节,是最基础的工作。
      税务部门要站在税法和纳税人角度,换位思考审视税务工作,创新税收管理服务方式方法,在服务中加强管理,在管理中优质服务,全力建设和谐融洽的税收征纳关系。一是加强税收宣传。构建和谐诚信税收,前提是公民了解税收。加强税收宣传,普及税法知识,特别重要。二是优化业务流程。要本着方便纳税人原则,将纳税人到税务部门办理的涉税事项进行整合和简化,下移服务重心,积极推进税收服务“扁平化”。统一规范服务标准、服务流程、服务时限,让纳税人在任何一个窗口,任何一个办事地点都能享受同样的服务,塑造统一、规范、高效、优质的服务形象。三是提供人性化服务。加强征纳沟通,针对纳税人的个性需求,提供人性化服务,互信互利,着力提高征纳双方的信任度、认可度、理解度、配合度。四是建设现代税务服务平台。优化及时反应机制,建成集咨询、举报、投诉、建议为一体的综合服务体系。
      (课题组成员:石恩祥  张代平  冉晓晞  喻艳  郭雪飞)