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    税制改革

    增强自主创新能力税收政策问题研究


    2007-06-01 10:29:10 | 来源:中国税务学会 | 作者:福建省税务学会课题组

      [摘  要] 《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》和《中共中央国务院关于实施科技规划纲要提高自主创新能力的决定》中都明确提到运用税收政策激励自主创新,说明税收政策的功能作用得到了更为全面深刻的认识,预示着税收政策将在更多方面发挥出重要作用。运用税收政策增强自主创新能力任重道远,必须科学地设计政策措施、实施范围和实施步骤。然而,纵观我国当前整体税制结构和税收政策,尚存在诸多不相适应的问题。本课题以对自主创新内涵的深入分析为基础,力图找出现有税收政策体制中不利于自主创新的一面,推动理论研究和实践中问题的解决,充分发挥税收政策的激励作用,增强我国自主创新能力。
      [关键词] 自主创新;税收政策;激励作用
      进入新世纪,我国正处于发展模式转变的关键时期。十六届五中全会提出“立足科学发展,着力自主创新,完善体制机制,促进社会和谐”的基本思路。税收政策是税收主权国为实现一定的社会、政治或经济目的,通过制定倾斜性的税收政策法规来豁免或减少经济行为或经济结果的调控手段。作为政府激励自主创新的主要手段之一,税收政策通过降低成本、增加收益和削弱风险等作用的发挥,推动各类创新主体开展创新行为。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》和《中共中央国务院关于实施科技规划纲要提高自主创新能力的决定》中都明确提到运用税收政策激励自主创新,说明税收政策的功能作用得到了更为全面深刻的认识,预示着税收政策将在更多方面发挥出重要作用。运用税收政策增强自主创新能力任重道远,必须科学地设计政策措施、实施范围和实施步骤。然而,纵观我国当前整体税制结构和税收政策,尚存在诸多不相适应的问题。本课题以对自主创新内涵的深入分析为基础,力图找出现有税收政策体制中不利于自主创新的一面,推动理论研究和实践中问题的解决,充分发挥税收政策的激励作用,增强我国自主创新能力。
      一、自主创新的内涵及其税收政策研究的背景
      (一)自主创新的内涵界定
      “创新理论(Innovation Theory)”由熊彼特(1912)首次提出,他认为,“创新就是生产函数的变动,而这种函数是不能分解为无限小的步骤的。”正是在理论创新、科技创新、文化创新、制度创新以及其他各方面创新的推动下我们的社会才会得以进步。《中共中央关于制定经济社会发展“十一五”规划的建议》提出“立足科学发展,着力自主创新,完善体制机制,促进社会和谐”,把增强自主创新能力提到了实现科学发展、推动民族振兴的战略地位,致力于走中国特色的自主创新之路,建设创新型国家。
      自主创新在当前时代被赋予了更深的内涵。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中指出,“自主创新,就是从增强国家创新能力出发,加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。”对此,有学者作了进一步论述,“自主创新,主要指科学技术领域的创造性活动,大体有三方面内容:一是原始创新,以获取科学发现和技术发明为目的;二是集成创新,将多种相关技术有机融合,形成新产品、新产业;三是引进消化吸收再创新。自主创新的成果,一般体现为新的科学发现以及拥有自主知识产权的技术、产品、品牌等。”[1]自主创新要求创新主体以自主的研究开发为基础,实现科技成果的商品化、产业化和国际化。我们认为,要准确把握自主创新的内涵,有必要清楚地界定以下几个方面。
      1,自主创新的主体是企业,政府发挥主导作用
      企业是市场经济的原细胞,是经济活动开展的基本要素。要有效的运用市场经济机制,实现创新与市场、创新与资源、创新与现实生产力的整合,必须明确和强化企业在自主创新中的主体和核心地位。目前世界科技研发投资的80%、技术创新的71%,均由世界500 强企业所创造和拥有,62%的技术转让在500 强企业间进行。20世纪80 年代中期,许多日本大企业纷纷设立基础研发所,并不断增加投资。近百年来,社会经济发展中真正起巨大推动作用的科学技术成果几乎都来自企业,如通讯领域中的贝尔实验室、航空领域中的波音和空客、化工领域中的杜邦和拜耳、计算机领域中的英特尔等。[2]大企业以其雄厚的实力掌握着自主创新的重要资源,加强对其的创新激励是应有之义,与此同时我们也要加大对中小型企业的扶持力度,培育出若干具有竞争力的骨干企业集团,从而将中小企业的创新活力与大型企业的雄厚实力结合起来,共同提升自主创新能力。只有企业自主创新能力得到全面提升,掌握更多的自主知识产权,才能突破发达国家及跨国公司的科学技术垄断,争取更为有利的贸易地位和竞争优势,才能为提高我国综合国力和国际竞争力提供重要支撑。
      然而,受内部因素和外部环境制约,企业可能不愿意或没有能力开展某些方面的自主创新,从而出现“市场失灵”,此时必须发挥政府的主导作用。政府既是自主创新体系建设的规划者、组织者,又是体系内通过法律保障、政策引导、资金投入、组织和协调等促进其他要素发挥作用的重要因素。更重要的是政府可以营造以企业为主体进行投入、合理划分风险和收益的制度环境。政府的主导作用是以企业创新活力的增强为基础和目的的,不可取代或压制企业的自主创新。
      2,自主创新是一项综合性强,又重点突出的系统工程
      总书记胡锦涛在2006年全国科学技术大会上的讲话中,分别从指导方针、战略地位、体制机制、人才环境、文化精神等五个方面揭示了建设创新型国家的条件和任务,除了技术、人才和资金,更强调建设创新型国家必需的制度环境,涉及社会的方方面面,是一个融合了各种环境因素的系统工程。
      (1)需要社会各方面的参与、协调
      自主创新涉及到社会的方方面面,从选题、立项、研究、试验、推广应用等全过程来看,周期长,难度大,既需要政府的政策支持,又需要社会鼓励创新环境的培育;既需要科研院所高新理论和尖端技术的支撑和指导与合作,又需要企业的具体执行和反馈;既需要人才投入,又需要资金投入。增强自主创新能力,必须加强包括政府、企业、研究机构、大学、中介机构等要素在内的国家创新体系建设,确保这些要素互动、协调、整合,形成强大的合力。
      (2)需要各种政策的配合
      吴敬琏提出“制度重于技术”[3],自主创新能不能很好地开展,能不能调动相关企业、部门的创新积极性,制度环境起着重要作用。作为制度的中心部分,首要的是看政府的各项政策能不能增加创新主体的预期收益,降低创新成本,削弱创新过程的不确定性。然而,不同的政策其侧重点有所不同,财政政策、税收政策、金融政策等着重于扩大自主创新的投入,知识产权政策旨在于保护创新者的收益,教育和人才政策旨在于为自主创新提供后备力量,激励人力资源投身到创新过程中。应该指出,各项政策又不是截然分开的,其间有着内在联系,相互推进,只有紧密结合,才能集聚自主创新所需的人、财、物各项资源,保证自主创新机制的顺畅运行力。
      (3)自主创新要突出重点
      自主创新要坚持以服务社会经济可持续发展为主线,把握科技发展的战略重点,在当前资源有限的情况下,加强统筹规划,重点突破,把国民经济、社会发展和国防安全中需要重点发展、亟待科技提供支撑的产业和行业作为重点领域,加快突破其中瓶颈制约严重、又具备一定技术基础的关键技术和共性技术。在自主创新三项内容中,立足于做好引进消化吸收再创新和集成创新,着重强调原始创新,力争掌握更多的自主知识产权。
      3,自主创新是一个具有开放性的发展过程
      自主创新要以自我为主,立足于自身的潜力开发,强调形成内在的创新能力,但是并非拒绝外力。创新本身就是一个动态的开放的过程,任何国家和地区都不可能封闭起来谋发展和搞建设,引进技术消化吸收再创新作为自主创新的一项重要内容,是我国作为发展中国家的必然选择。目前,我们国家三分之二的企业没有研发机构,四分之三的企业没有研发能力,我国企业研发经费投入只占销售额的0.54%,而发达国家企业平均达到4%到5%.我国是外贸大国,但技术依赖度高,有自主知识产权的产品只占整个外贸的2%.[4]我们应以掌握核心技术、发展壮大知识产权储备为宗旨,正确处理各方面关系,在加大技术引进以及开辟更广泛的交流与合作基础上,完善引进技术的消化吸收再创新机制,有效整合企业外部乃至全球科技资源,开展联合创新,充分利用全球化带来的机遇,向一切人类优秀文明成果学习。
      同时,自主创新追求的是一种量变到质变的过程,从创新能力较弱到较强的演进过程,是一个综合素质不断提升的过程,不可能毕其功于一役。自主创新没有终点,判断自主创新能否成功的标志并不是有没有取得科技等方面的领先水平,而是有没有形成不断创新的良好机制,有没有不断的求新求变的眼光和实力。只有把自主创新看过一个过程,才能避免搞运动,一味蛮干,才能避免急躁情绪,才能清楚地认识到自身的不足和发展的途径。
      4,自主创新的核心是以人为本
      科学技术的飞速进步,使得社会经济从以物质资源为主的发展转向以人力资源为主的发展,对“人”的投入已被视为最重要的“战略性投资”。人是整个创新活动的主体,自主创新既要以人才为后盾,又要着眼于促进人的全面进步。自主创新要求实现“产学研”相结合,其中既需要科研机构、大专院校的科研人员的辛勤劳动,也需要企业技术人员、销售人员和后勤人员的积极参与,在此过程中,要充分利用各种激励机制和措施,发挥各类参与者的积极性。
      自主创新要以市场为导向,满足人的合理需求,以人为本,坚持促进人的发展完善,强调有益的一面,拒绝有害的一面,在当前情况下,尤其要注意环境保护,注重社会经济的可持续发展,为人类营造一个良好的生产生活条件。
      (二)加强自主创新税收政策研究的历史背景
      自主创新是我们国家做出的一项重要战略选择,如何推进自主创新,增强我国自主创新能力成为一个重要课题,其中首要解决的就是激励机制的建立。税收政策以其特有的功能发挥着对自主创新的激励作用,国外利用税收政策鼓励创新的经验也告诉我们,有必要加强我国对增强自主创新能力税收政策的研究和实践。
      1,增强自主创新能力是国际趋势
      人类社会正在经历一场全球性的规模空前的科学技术革命,经济增长方式发生着从要素驱动型向创新驱动型的根本转变,能否抓住这次科技革命的机遇来提升国家的科技实力和经济实力,将决定各国的生存、发展和国际地位的获得。纵观世界经济发展的历史,自主创新能力的高低,决定着一个国家经济发展的前途命运。英国和美国之所以能够分别在工业革命中和20世纪初开始走在全球经济发展的前列,得益于掌握了当时的先进技术。而20世纪80年代以来,美国政府重点支持科技产业和日本政府引导投资房地产,从而带来的美国经济增长和日本经济衰退则说明了自主创新能力特别是原始创新能力在经济发展中的重要作用。20世纪后期靠引进资金、技术而实现经济腾飞的亚洲“四小龙”等国家,由于缺乏自主创新能力,经济发展到了一定阶段就显得后劲不足。[5]
      目前,我国高新技术产业存在的主要问题有:(1)科技总体投入水平仍然很低,中国与其他国家高新技术产业在研发强度上的差距很大。美国、日本、欧洲国家,甚至韩国,它们的研发经费占产业增加值的比重都达到20%以上,而中国高新技术产业的研发强度仅为5%;(2)产品附加值低。中国的高新技术产业处于全球高新技术产业的低端,以加工生产为主,对核心技术的掌握水平低;(3)对国外技术的吸收转化率较低,基础技术和关键技术落后。日本与韩国技术引进与消化吸收的比例大致保持在1:3的水平,相比之下,2001年我国高新技术产业技术引进与消化吸收的比例仅为1:0.047,造成“引进——落后——再引进——仍然落后”,致使我国高新技术产业发展难以摆脱对国外技术的依赖;(4)高新技术企业融资渠道狭窄,对外资依赖程度高。由于创业投资机制尚未真正建立起来,社会风险资本严重短缺,高新技术企业的融资渠道较为单一,致使高新技术研究成果难以转化为高新技术产品;(5)加入WTO以后,我国长期以来实行的以市场换技术的思路受到挑战。我国政府承诺遵守的《投资措施协议》,就包括确保在外资进入中国市场时,不以提供补偿、技术转让或在中国进行研究与开发为条件。
      我国科学技术总体水平与发达国家还有较大差距,优秀科研人才匮乏,关键技术自给率和科技应用水平都明显偏低。我国科技进步对经济增长的贡献度不足30%,明显低于发达国家60%-70%的水平;在全世界近50个主要国家中,我国科技创新能力仅居第24位;全国科技研究开发经费不足2000亿元,尚不到美国的1/20和日本的1/7,研究与开发支出占国内生产总值比重为1.35%,与美国2.8%和经合组织国家2.26%的水平相比仍有较大差距;我国对外技术依赖度高于50%,而发达国家都在30%以下,美国、日本则仅为5%左右。在占固定资产投资40%左右的设备投资中,有60%以上需要进口,而高科技含量的关键装备基本上依赖进口,关键技术和核心技术受制于人的状况十分突出。[6]随着劳动力成本的不断提高,中国劳动力的比较优势不断弱化,缺乏核心技术的中国企业面临着越来越严重的国际竞争压力。中国不得不付出所生产的手机价格的20%、计算机价格的30%、程控数控机床价格的40%作为专利费用,其根源即在于自主创新能力不足,缺乏具有自主知识产权的核心技术。我国经济至今仍未摆脱高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式,面临着越来越紧迫的资源问题和环境问题,各国的经验表明,依靠科技进步,才是解决这些问题的主要出路。在知识经济时代,经济全球化背景下不断加剧的各国家、各地区之间的竞争归根到底也就是科技水平的竞争,其潜台词则是自主创新能力的差距。如果不能形成中国特色的自主创新体系,从而提高利用科技手段解决可持续发展重大问题的能力,我国社会经济发展的成本将越来越大,在日趋广泛和深入的国际竞争中将会越来越被动。
      我国要实现全面建设小康社会的目标,到2020年“翻两番”,意味着从改革开放开始,要连续40年保持7%以上的经济增长,更需要大幅提高科技进步贡献率。重视基础研究,加大对关键技术、共性技术领域的科技投入,将是我们的唯一选择。因此,基于资源供应、国际竞争压力及建设小康社会目标等多方面的考虑,我国的党和国家领导人提出了增强自主创新能力,用15年时间使我国进入创新型国家行列的目标。国务委员陈至立在中国科协2005学术年会开幕式上题为《自主创新与可持续发展》的报告中,用了三个“破解”来诠释自主创新的重大战略意义:自主创新是破解结构不合理和增长方式粗放等国民经济重大瓶颈难题的必然战略选择,自主创新是破解关键技术受制于人难题的战略安排,自主创新是破解提升国家竞争力难题的重大部署。而对于正处于新一轮跨越式发展关键时期的福建省来说,自主创新更是推动经济结构调整和增长方式转变的关键环节,是实现社会经济持续协调快速发展的核心动力。
      2,税收政策是增强自主创新能力的重要手段
      自主创新具有重要的战略地位,然而存在的外部性等“市场失灵”问题以及其对资源的大量需求,如果仅仅通过市场来进行调节并不能有效的鼓励自主创新行为的发生。国家应从政策上扶持对社会经济发展具有重大带动作用的自主创新行为,包括实施相应的财政政策、税收政策、金融政策和发展创业风险投资等,[7]运用政府这一“有形之手”牵动市场这一“无形之手”,使市场主体即有创新动力,又有创新能力。要加快制定一批相互衔接、互相配套的激励创新的政策,营造有效开展自主创新的软环境。税收政策以其最大可能的中性,既能够充分发挥激励作用,又能通过利用市场机制进行调节,以税负的差异性和课税环节的选择诱使企业自主从事创新行为,最大限度地避免对经济运行过程的扭曲,在政策组合中居重要地位,并能最终形成“税收优惠——创新投资增加——税收增加——税收优惠放大——创新投资放大——税收收入放大”的良性循环。
      世界各国均非常重视运用税收政策来提高本国的自主创新能力,特别是那些世界公认的创新型国家,如美国、芬兰和韩国等更是如此。各国具体的政策措施虽不尽相同,但基本上都以实施企业所得税优惠政策为主,同时采取增值税、关税和消费税等其他税收政策以鼓励创新行为。主要包括:确定适当的总体税负,为企业进行自主创新投资、谋求长远发展留有余力;制定一系列的税收优惠措施,合理分担企业自主创新的成本和风险,提高科技投入收益率;运用税收政策,鼓励社会对人力资源的培育和开发等。如1995年法国政府把向小企业征收的利润税从33.33%降至19%,以鼓励企业再投资和间接提供小企业持续创新所需要的资金,对企业的注册税和公司税也相应下调,对实行新技术的企业给予50%的税收减免,这些对创新主体来说无疑是利好消息。
      我国自20世纪90年代初就开始初步建立增强自主创新能力的税收政策,但是并没有形成一个完整的体系,政策手段比较单一,真正发挥实效的并不多,存在着税收立法滞后、内外资企业所得税不统一和生产型的增值税等妨碍自主创新的问题,迫切需要在“十一五”期间加快建立和完善提高自主创新能力的税收政策。若能建立和完善税收政策的激励机制,增强企业自主创新的内在动力,必将推动我国自主创新能力的提升,增强我国的综合国力和国际竞争力,这也是本课题研究的立足点和根本目的所在。
      二、我国运用税收政策增强自主创新能力的现状及存在的主要问题
      在增强自主创新能力的过程中,税收政策可以起到以下几个方面的作用:为创新筹集专项资金、降低创新的成本、减少创新的投资风险、增加创新的预期收益、引导和促进经济与环境兼顾的创新行为。[8]我国一直注重鼓励创新,尤其是改革开放后,税收日益成为我国政府的重要调控手段,促进自主创新的税收措施也逐渐丰富,在鼓励研究开发投入、创新投资、技术设备更新改造及技术引进、发展科技服务、科研人员从事创新行为、科技成果产业化以及支持科技体制改革等方面发挥了重要作用。本课题力图找出现有税收政策在鼓励自主创新上仍然存在的不足并提出自己的建议,首先主要从立法层次、所得税、增值税、关税以及存在的政策真空等方面,探讨增强自主创新能力税收政策运用的现状。
      (一)立法层次
      自主创新是在我国社会主义市场经济条件下进行的,市场经济要求以法治国,政府的行为和政策的制定都要以法律为依据,增强自主创新能力税收政策的制定和执行同样如此。我国现行税收立法体系主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等。[9]在促进自主创新方面,早在1958年公布实施的《工商统一税条例(草案)》第十条中就有规定:科学研究机构的试验收入免纳工商统一税。改革开放后,我国就鼓励科技发展和自主创新发布和修订了众多的法律法规和规章。但是,现行优惠政策大都是通过对基本税收法规的某些条款进行修订、补充形成的,散见于各类单行法规或税收文件中,仍存在以下问题。
      1,税收立法层次较低,结构显失均衡,法律效力不高
      1994年税改时建立的我国现行税制体系包括29个税种,[10]由全国人大制定的税法只有四件[11].《中华人民共和国立法法》第九条规定,对于全国人大常委会专属立法权的事项,尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。由于税法条款比较简略,执法中难以操作,因而需要各类行政解释填补法律空白,绝大多数关系到纳税主体权利义务的税种,都是由国务院颁布的暂行条例、草案、规定、办法等行政法规予以规定,造成补充规定的份量大大超过税法条文的现象。这种做法虽然灵活,但大量税法行政解释既造成税法效力弱化,相互冲突,而且引发事实上的行政权冲击立法权,同时也造成了自主创新税收优惠政策化色彩浓厚,层次低,并且具体条款频繁修改,缺乏应有的权威性、规范性和稳定性,鼓励创新的税收政策难以得到有效执行。
      我国税收程序法律也难以满足创新实践的需要。现行《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则对税收程序的规定过于简单化、原则化,可操作性差。只重视对纳税人和税务机关的监督,忽视对相关部门的制约,尤其是对有关部门配合和支持税收工作的具体义务和不履行这些义务所应当承担的法律责任没有明确规定。
      从总体上看,我国针对自主创新税收优惠立法一直没能很好的贯彻税收法定原则,除有限的几部法律规定了自主创新税收优惠措施外,其余的自主创新优惠措施则大量出现在行政法规和财政部、国家税务总局下发的通知、规定和办法中,且多为依据经济的发展状况和国家产业政策的调整变化而制定,缺乏系统性、完整性。这种极具变化性的通知、规定和办法,通常不能得到及时、广泛、有效的宣传,有些税收政策的条款规定过于简单,弹性甚大,给税收政策的操作实施带来一定的难度,使得行政机关事实上行使了税收立法权,在一定程度上影响了其效用的发挥。
      2,税收立法技术含量低,缺少预测性、规划性和针对性
      客观地说,我国税收立法技术水平不高,无论从税收立法原则的确立、立法时机的选择,还是税法的结构安排、税法形式与级别的选择等,都存在着不同程度的问题。税收立法行政化导致部门自立规章现象普遍,加之许多税收规章属应急措施,大量的自主创新税收优惠措施既有为实现各种社会经济政策目标而制定,也有很多属于临时之举,治标不治本,而且各种自主创新税收优惠措施由于是在不同的历史阶段逐步形成的,相互之间缺乏协调和配合,甚至相互冲突。这种情况一方面损害了自主创新税收优惠立法的规范性,另一方面也影响了自主创新税收优惠作用的有效发挥。税收立法缺乏严格论证,难以体现立法者的立法思想和意图,制定出来的规章与税收法律、行政法规不相衔接,税种之间相互冲突的现象也时有发生。这种情况下,更谈不上对立法的科学预测和规划。
      同时,我国激励自主创新的税收优惠方式单一,虽然是为了操作简便、易为征纳双方把握,但引导企业增强自主创新能力的效用不显著,而且政策的多变性易导致短期行为,对自主创新能力的增强缺乏持续有效的激励。按照现行税法的规定,激励自主创新的税收优惠是以企业为主而不是以具体的项目为对象,使得一些企业的非技术性收入也享受了税收优惠待遇,造成税收优惠泛滥,而且使得一些经济主体的有利于技术进步的项目或行为不能享受到税收优惠,造成税收优惠政策缺位,最终降低了税收优惠政策的效应。
      自主创新是一项连续的发展的系统工程,其涉及因素之多,范围之广,存在着多种演进路径,而立法缺乏预测性,无法及时反映环境和形势的变化,对自主创新行为的激励可能落后于或不适应现实需要,规划性的缺乏也导致创新主体无所适从。税收规章的制定颁布随意性较大,如果政府为了自身的利益肆意颁布更改法规,那么将造成创新主体对创新行为收益预期的不稳定。
      3,税收立法以聚财为目标,对经济调节不力,缺乏透明度
      实施新税制后的税法,其特点是聚财功能更加强化。在税制结构上,确立了流转税和所得税的双重主体税种法律地位;在财税体制上,确立了分税制,强化了税权;在税收征管模式上,普遍建立纳税申报制度,积极推行税务代理制度等,降低征税成本。恰恰是这种税制忽视了更深层次的来自经济主体自身的对效率的追求。为了聚财,导致对创新行为的不重视,优惠措施难以制定和执行。
      实现立法的公开与透明,将其置于“阳光之下”是税收法治化的必要条件,也是更充分地发挥税收积极调节作用的重要前提。只有让创新主体参与到事关影响自身利益的税收立法之中,充分表达其意愿,才能保障其民主监督权利,从而有利于提高人们遵照税法开展创新行为的自觉性和主动性。创新主体可以在法律许可的范围内,根据政府税收政策的导向,结合创新需求进行税收筹划,从而尽可能地减少税收负担,获得税收优惠利益,也有利于税法的贯彻实施。当前,我国虽然对于税收法律实施了听证制度,但大多数税收法律规定仍缺乏专家和社会公众的广泛参与和讨论。由于税收立法的不透明,创新主体难以有效地反映遇到的问题,一方面无法确定自己进行的税收筹划是否在法律允许的范围内,另一方面创新主体往往因部分纳税人通过钻法律的空子来减轻税负的行为受损失,被迫耗费人力、物力去进行税收筹划。
      (二)我国现行所得税政策在增强自主创新能力方面存在的问题
      2005年,我国完成企业所得税收入4363.1329亿元,外商投资企业和外国企业所得税收入1147.6932亿元,个人所得税收入2093.9136亿元,各类所得税收入共计7604.7397亿元,占全年税收总收入30865.8317亿元的24.64%,占当年国内生产总值的182321亿元的4.17%.[12]所得税在社会经济中发挥着重要的调节作用,也成为我国鼓励自主创新的一项重要手段。
      从我国现行的所得税政策来看,在科技投入、科研活动、高新技术产业发展等方面都已有了相应的税收激励措施,调整也比较快。但是不难发现,现行企业所得税制在增强企业自主创新能力方面仍存在着功能缺陷,主要表现在以下几个方面:
      1,现行所得税优惠方式仍显单一
      目前我国已经采用了多种税收优惠方式,但有较多限制。例如,我国现行所得税对新产品、新技术和新工艺采取实际发生的经费可以在税前扣除,当年比上年增长超过10%时,另加50%税前扣除的优惠,但由于可享受税收优惠减免的技术开发费是当年实际发生额,加之以企业盈利为前提,并存在一定时效性,而当前我国企业规模普遍较小,效益欠佳,每年研发投入较少,得到的实惠其实并不多。
      我国现行个人所得税除了特殊奖金与政府特别津贴,几乎没有针对高科技人才的税收优惠政策,对科研人员的激励措施也不够。科技人员是自主创新的主力军,为使这支队伍保持旺盛活力,科研院所和企业在工资、奖金和福利方面给予了科研人员优厚的待遇,其人均月工资水平要大大高于一般工业企业。对于高科技企业来说,其对科研人员的工资奖金总额已占据生产成本的主要部分。但企业所得税中规定的计入成本的“计税工资”限额只有1600元,除此之外的工资、奖金,企业要从税后利润中支付。一方面加大了企业人力资本的负担,减少了企业税后的纯利润,导致企业无力继续扩大技术创新的投入;另一方面企业用税后利润发放职工工资、奖金时,为稳住人才,不得不替员工交个人所得税,这造成了企业的重复纳税。虽然个人所得税对科技人员技术成果奖励实行免税的优惠政策,但要求太高,大多数技术人员的奖励仍需缴税。同时,现有政策对以技术成果入股所取得的股权免税,但个人取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时要照常纳税。这些都打击了科技人员的创新意愿。
      2,现行所得税仍存在歧视性待遇
      我国国情决定了我们必须“有所为、有所不为”,集中力量办大事,在一定时期内重点突破,以创新点带动创新面的铺开。基于此,对于不同的地区,不同的产业,甚至不同所有制单位采取了不同的税收政策,在达到特定目的的同时,却违背了税收公平原则。对高新技术产业开发区区内企业所得税的众多优惠,使得区内非高新技术企业也能享受所得税优惠政策,而区外的高新技术企业却不能享受到税收优惠政策支持,导致许多企业为了进入高新区享受优惠不是在科技创新上下功夫,而是在“新产品”、“高科技企业”的认定上钻空子,“假注册”、“贴标签”等行为屡见不鲜,既不利于政策目标的实现,也不利于发挥正确的引导作用,事实上包括减免税停止日期等规定反而保护了落后企业。
      内外资所得税不统一长久以来为人们所关注,现行企业所得税制都实行33%的比例税率(外商投资企业和外国企业所得税率为30%,地方所得税税率3%),但外商投资企业和外国企业税收优惠条款多,实际执行差异更大,造成内外资企业所得税负不尽公平合理。外资企业享受的“超国民待遇”,既不利于内资企业公平竞争,实现原始创新,而其规定的不规范事实上也不利于真正求发展的外资的引入。例如,生产性外商投资企业,经营期在十年以上的,从开始获利年度起,第一和第二年免征企业所得税,第三至五年减半征收企业所得税。但对新办内资高科技企业,自投产之日起,只能二年内减免企业所得税。事实上,许多内资高科技企业难以享受到这个税收优惠,因为高科技项目从研究开发、批量生产,到开辟市场,其周期一般较长,大多要超过二年,等获利时已过优惠期限,得不到对持续创新行为的激励。
      所得税优惠的歧视待遇同样存在于内资企业内部。《关于企业所得税若干优惠政策的通知(财税字[1996]119号)》规定,对科研单位和大专院校服务于各业的技术成果转让,技术培训,技术咨询,技术服务,技术承包所取得的技术性服务收入暂免征收所得税。而《国家税务总局关于享受税收优惠政策的科研单位认定问题的批复(国税函[1996]256号)》专门指出,上述所称的科研单位是指全民所有制独立核算的科学研究机构,不包括企业事业单位所属研究所和各类技术开发、咨询、服务中介组织。
      3,现行所得税费用扣除标准苛刻
      许多国家都允许企业将用于科研、试验的投资,以一定的比例或全部作为费用扣除。如澳大利亚规定,对专门用于科研的建筑和设备的费用,可以按照不少于3年的时间扣除;对居民公司每年在澳大利亚使用的科研开发费用超过5万澳元的部分,可以准予升值按照150%扣除。这一政策适用于基础研究、应用研究、使用早期科研成果和经验进行试验性开发、创新或者改进原材料、设计、产品、劳动条件、工序流程所发生的费用。[13]
      美国的科技税收政策规定,纳税人可以把发生的与贸易或商业活动有关的研究和试验支出作为直接可扣除费用予以抵扣,而不必作为计提折旧的资本支出。凡是当年研究与开发支出超过前3年的研究与开发支出平均值的,其增加部分给予25%的税收抵免;企业向高等学校和以研究工作为目的的非盈利机构捐赠的科研新仪器、设备,可作为慈善捐赠支出,视同费用,在计税时予以扣除。法国规定以教育和科学研究为目的而建立的非盈利公司,其有关的经营所得不予课税。无关的或关联不大的经营所得只按较低税率计征,相当于正常税收负担的一半;专利损失准许从综合所得中扣除。加拿大对研究和开发方面发生的当期费用和资本费用,规定允许在发生当年直接冲销。按100%扣除;同时纳税人可以额外扣除其前3年平均支出的50%(1O0%扣除之外的附加扣除),作为增加其研究与发展费用的附加津贴。对以非盈利为目的而组建的科研公司实行免税政策,尽管这类公司实体会取得一些在其他情况下应纳税的所得,但他们也不必缴纳公司所得税。[14]
      当前我国的税收政策只是对企业技术开发的新产品所带来的利润予以一定的税收减免,对企业用于科研开发的投资以及产品开发、转化过程中发生的费用,在税收上没有给予更多地考虑。现行所得税费用扣除上虽然也强调技术开发费并做出了相应的规定,但是扣除额、扣除方式以及一些其它限制条件较多,难以有效的鼓励创新。
      (三)我国现行增值税政策在增强自主创新能力方面存在的问题
      2005年,我国国内增值税收入10698.2857亿元,占全年税收总收入30865.8317亿元的34.66%,占当年国内生产总值182321亿元的5.87%.作为我国的第一大税种,增值税在国民经济中发挥着重要作用。然而,我国当前实施的增值税政策建立于1994年,当时基于财政“两个比重”严重偏低的压力,选择的是税基最宽,离效率、公平目标也最远的生产型增值税。尽管如此,在鼓励自主创新中已经发挥了重要作用。
      增值税作为我国第一大税种,流转税的特性使其影响的链条极广。与其它流转税相比,增值税里有公平、中性、税不重征、普遍征收的突出特点。从目前情况来看,主要存在以下问题。
      1,增值税税额抵扣不彻底,增加创新主体的税收负担
      我国当前实施的是生产型增值税,它所实行的原则是“应纳税额=当期销项税额-当期进项税额”。由于以高新技术企业为代表的研发型企业主要靠智力劳动,比一般加工产业的资本有机构成高,其无形资产和开发过程中的智力投入占高新技术产品成本的绝大部分,产品的原材料、动力成本等所占的比例低,加之增值税实行凭发票抵扣制度,能抵扣的当期进项税额十分有限,而且研发企业的产品研发周期长、产品推销成本高、科技含量高,所以产品的附加值就高,其结果就是高昂的应纳税额。而企业在产品的研发中高额的人力成本支出在目前我国增值税的计算时并未列入成本,因此造成研发企业增值税大大高于其他企业。现有的增值税征收措施严重影响了企业自主创新的积极性。
      另外,现行增值税的进项税额中,不允许抵扣购买固定资产设备费用,而企业的自主创新,主要除了靠人才的智力劳动还要靠先进的技术设备,两者相辅相成,缺一不可,自主创新所需要的先进技术设备一般成本高昂,所应用的一些高新技术也逐步物化在所购买的技术设备中。如果不允许这些设备在进项税额中抵扣,一律放在固定资产折旧中处理,产品中相对较高的折旧费用得不到抵扣,一方面资金回收速度缓慢,另一方面在一定程度上形成了对高新技术产品的重复征税,加重了企业的纳税负担,不利于企业的创新。
      2,增值税出口退税政策不稳定,税负不公平
      我国增值税出口退税政策的调整对于缓解政府的财政困难,稳定和扩大出口以及抵御亚洲金融危机的影响等方面都在特定条件下发挥了重要作用。但是,由于我国外贸企业对改革作用弹性非常大,对政策的抑制和鼓励作用反应非常敏感,出口退税政策不稳定也给外贸发展带来了明显的负面效应,容易引起骗取退税行为的发生。目前,出口骗税行为屡禁不止固然与海关处罚、打击力度仍显不够有很大联系,但也与我国退税率参差不齐密切相关。国家每次提高了出口退税率之后,高退税率商品出口就会骤增,海关也会发现大量利用“多报少出、劣质优报、低质高报”等手段骗取退税的现象。退税率参差不齐,导致利益差距加大,骗税分子更有利可图。例如,服装、陶瓷、电子产品等高退税率商品,在调高退税率前后货物报价相差悬殊,明显偏离市场正常水平。
      依据我国现行出口退税政策,绝大多数商品的退税率不仅低于法定征税率,一些商品的退税率甚至低于实际税赋水平,导致出口退税不彻底,是退税不足额的主要原因。退税不足额则往往导致创新企业实际税负的增加,削弱了其竞争力,也挫伤了企业创新投入的积极性。
      3,增值税小规模纳税人的界定限制了中小企业创新
      《中华人民共和国增值税暂行条例》根据生产经营规模和会计核算健全程度,将纳税人区分为一般纳税人和小规模纳税人,分别实行“购进扣税法”和“简易办法”征增值税。使小规模纳税人在市场竞争中处于不公正的地位,相对税赋过高。首先小规模纳税人即使得到增值税发票也无法抵扣。其次,本身不能开具增值税专用发票,即使通过税务局代开,得到发票的企业也只能按4%或6%进行折扣,作为厂家当然不愿从小规模纳税人处进货,从而加大了这种税收引致的不公平。
      我国采用的是多档税率,有17%、13%、0以及6%、4%两档征收率,抵扣税率有4%、6%、7%、10%、13%、17%.税率差异导致的重复征税主要体现在一般纳税人与小规模纳税人之间,小规模纳税人的税负往往高于一般纳税人,只有一般纳税人的货物增值率达到63.82%,一般纳税人与小规模纳税人税负才相同,低于此增值率时小规模纳税人的税负重于一般纳税人,因为小规模纳税人没有进顶税金抵扣。一般纳税人也同样存在税率差异导致的行政重复征税。如果纳税人购进货物适用免税或低税率,销售货物适用基本税率,则这些购进货物在新货物售价中将被视为增值额重复计算征税。
      (四)我国现行关税政策在增强自主创新能力方面存在的问题
      2005年,由海关代征进口税收4220.0523亿元,占全年税收总收入30865.8317亿元的13.67%,占当年国内生产总值182321亿元的2.31%.扣除掉海关代征的增值税,事实上,关税无论从绝对数量上,还是从相对比重上都远不如所得税和增值税,但关税的特殊目的及其特殊征税对象,使得其在自主创新尤其是引进消化吸收再创新中发挥着重要作用。
      我国现行关税在鼓励自主创新,尤其是引进消化吸收再创新方面起到了重要作用,效果明显,仍然需要改进的是以下几个方面。
      1,关税优惠政策不规范
      加入WTO后,我国对关税优惠政策进行了更大规模的清理整顿,但关税减免优惠仍然存在过多、过宽、过滥的现象,导向性不明确。同时,关税优惠政策多为针对特定行业或区域甚至特定产品制定,包括很多各种临时性通知,往往是应时而变,虽然在针对性和灵活性上具有一定的优势,却导致不同的创新主体站到不同的起跑线上,不利于公平竞争,抑制了创新主体的积极性。
      2,关税优惠政策实施力度不够
      现行关税优惠政策的不规范也增加了海关办税的难度,更重要的是加大了企业利用这种优惠政策的成本。对享受优惠政策资格的过多限定,导致认证上的麻烦和手续的繁琐,容易造成逃税、骗税等违法情况的发生,更容易诱使利用权力寻租行为的出现。
      由于长期以来我国对进口整机设备实行免税的优惠政策,实施中又存在简单粗化的问题,致使许多企业在引进国外先进技术时,只重视成套设备的引进,缺乏对核心技术的引进、消化和吸收,并不能很好的体现政策的意图。
      (五)增强自主创新能力中需要税收政策扶持的领域还存在着一定的政策真空
      新中国成立后,我国分别于1950、1958、1973、1984、1994年进行了共五次大规模的税收制度改革,尤其是1994年税制改革,力图全面改革工商税收制度,基本上建立了适应社会主义市场经济体制要求的税制。同时,税收征管及相关政策方案也得到了很大的完善。但是,要增强自主创新能力,还有很长的路要走。
      1,各种政策,尤其是税收政策之间的协调、配合不足
      以往我国也为促进企业的创新能力出台过优惠政策,但大多只能提一些方向,很难让企业真正得到实惠,主要是由于过去国家各部门间缺乏协调。以往科技部出台的政策,如果不能得到财政部、税务总局的认可就实施不了。另外,中央和地方在鼓励自主创新的具体措施方面也不尽协调。例如,按照国家统一政策,高新技术企业头两年所得税按15%减免,某省曾经自行提出接下来三年继续减免,最后却不能执行,减的税又要补回来。而分散于不同税收文件中的多数优惠条款内容上存在交叉重叠现象,有些不合时宜的规定未及时废止,优惠政策的稳定性差,税收法规间的衔接不紧。
      2006年,自主创新迎来了一个更加有利的社会环境。在各有关部门的配合下,以往政策中与自主创新相矛盾的内容得到了清理,各部门之间虽然仍存在分歧,但基本上达成了一致,反映在《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策》中,新政策的可操作性明显加强,而且很全面,包括金融政策,也包括税收政策,在金融方面要创造更好的金融环境,让那些发展中的企业能获得金融资本的支持;也要通过对高技术企业的税收政策,特别通过税收的减免来鼓励它在研发方面进行更多的投入。但是,总体上看,这种协调还是偶尔的,非常规的,在国务院的协调之下,并没有建立长效机制。同时,各项税收政策内部关系的处理,各个税种之间的搭配还存在一定的问题。例如,我国增值税中有对混合销售和兼营业务征税的规定,营业税中也存在对混合销售和兼营业务征税的规定。以从事货物的生产、批发、零售为主的纳税人,其涉及的混合销售行为应一并征收增值税。但是,当对该项混合销售行为征收增值税时,对其中的营业税项目因为无增值税进项税金抵扣而税负加重。增值税尚未实行普遍征收,对从事计算机软件开发销售缴纳增值税的公司,同从事软件所有权或专利权转让征收营业税的企业相比,因为后者缴纳营业税使得前者得不到进项税抵扣而税负明显加重。
      2,增强自主创新能力税收政策执行不力
      一项政策作用的发挥必须着力于具体的执行,事实上,相关税收政策执行上的不力已经成为制约激励我国创新主体开展创新行为的一大障碍。
      (1)增强自主创新能力税收政策理解上的差异造成的执行难
      如前所述,我国税收政策的制定还存在诸多问题,包括法律级次低,绝大部分为各种行政法规,甚至以通知形式下达,稳定性较差,各种政策之间的协调性较差。同时受不同执行主体认知上的差异,即使一项鼓励自主创新的政策得以制定,也往往难以有效的落实,其影响因素贯穿于政策制定、政策领会、政策执行原则、政策决策机制、政策执行条件、政策执行者素质和具体的政策执行环境。
      强化宣传是加深税收优惠相关各方对税收优惠政策理解的重要途径。从目前福建省税收政策宣传方式方法来看,主要是通过纳税人自愿订阅《中国税务报》、《中国税务》、《海峡纳税导报》、《福建税务》等报刊以及税务部门通过开展有限的税收政策业务培训或纳税服务中心发放宣传材料、纳税人通过电话或到税务机关咨询等渠道,政策宣传不全面,缺乏连续性、系统性,也制约了企业对优惠政策的理解和运用。
      (2)政府主管上的不执行
      自主创新需要一定的条件,有着其内在的必然规律。自主创新企业初期往往对利税贡献不大,但需要较多的投入,尤其是需要相关的配套基础设施和服务。对于各地政府官员来说,在其有限任期内,鼓励自主创新意味着高投入但较少产出,“叫好不叫座”,而相对应的一些创新要求比较少的传统产业在维持现状的情况下,也能产生较多的利税。
      有鉴于此,往往地方政府在具体税收政策的执行中,倾向于多收税少优惠,以实现财权最大化,即使是对中央政府乃至地方政府本身制定的优惠政策,也是“雷声大,雨点小”,推诿扯皮现象严重,尽管这种行为无疑是短视的,必将破坏长远发展的创新基础。
      3,增强自主创新能力税收政策效果缺乏有效评估
      税收制度只是政府筹集财政收入的工具。作为政府为了增强自主创新能力通过税收制度所作的一种间接支出,政府优惠政策把一部分该收的税款事先就通过法律规定无偿地让给纳税人,其实质是政府对一部分财政收入的放弃,是国家财力分配的一条隐蔽的渠道。从广义来理解,所有的增强自主创新能力的税收政策带来的优惠都可以看作是税式支出[15],即政府为了实现特定的社会经济目标,以不同于直接财政支出的方式,通过税收法律条款,以主动放弃部分税收收入的形式面向特定纳税人提供的无偿性资助,包括税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、盈亏相抵、起征点、税前还贷、优惠退税等等。
      既然被看作一种支出,就有必要进行税收优惠的成本——收益分析。对已经存在的税收优惠,为考察其利弊得失,决定其存废留去,需要进行成本——收益分析;对行将设置的税收优惠,为保证其取得预期的经济效果,也要进行成本——收益分析。
      但是,当前我国仍缺乏针对自主创新政策制定和执行的有效评估机制,对税收优惠政策的实施监管不到位,停留在对优惠对象的优惠条件的审核环节,对政策的实施情况和效果缺乏系统的跟踪管理、评估分析及目标考核,使得税收优惠政策在实际操作中,出现滥用、难以执行,产生税负不公等问题,妨碍了鼓励自主创新功能的发挥。
      4,增强自主创新能力税收政策的国际协调重视不够
      全球化浪潮下国际经济活动日益频繁,税收政策的制定和执行必须考虑到国家间的协调。税收国际关系涉及税制衔接和税收管辖权的问题,由于各国税制差异,如果处理不当会对当事各方产生多种不良影响。例如,鼓励创新的税收政策并不能得到国外的税收饶让,各国的各种增税或减免税措施相互抵触,甚至其他国家采取的相应税收措施演变成无休止的争斗,结果将是事倍功半。
      税收国际协调的内容涉及税收管辖权、税收制度、税收政策和税务合作等,其主要形式为税制改革、税收宣言、税收协定、区域协调和国际组织协调。例如,亚太经济合作部长会议(APEC)2001年在上海召开了第9次各国领导人会议,宣称“在APEC区域内对电子交易暂不征收关税”。
      当前,我国对税收国际协调的研究仍比较薄弱,较多地从外交的角度考虑,在政策的制定过程中,重视不够,不仅不能消除关税壁垒、避免跨国所得和重复征税,也不能促进各国互相变换有关信息,损害了税收法律和政策的有效性,更使得我国的税收大量流失到国外,而企业并不能真正享受到优惠。
      5,自主创新税收政策制定缺乏风险意识
      (1)对自主创新企业风险缺乏考虑
      税收政策设计没有考虑到开展自主创新企业所面临的风险。自主创新的特点是高投入、高风险、高收益。然而,在税收政策设计上却忽略了其风险性。事实上,企业在自主创新中面临着巨大的市场风险、开发风险和技术流失风险等,而目前我国的税收政策只是对企业技术开发的新产品所带来的利润予以一定的税收减免,对企业用于科研开发的投资以及开发过程中可能的失败,在税收政策上没有给予更多的考虑。
      这种忽略创新过程,重视经营成果的税收激励导向,必然抑制企业直面风险、开展创新行为的热情,导致对中间产品的投入不足,一旦企业研发失败,就无法享受到政策优惠,对于那些尚处于研发阶段的企业来说,无疑会挫伤开展创新行为的积极性。
      (2)对使用创新成果的激励不足
      我国税收政策着重于企业开展自主创新,但对于创新成果的使用缺乏有效地激励。由于科技创新成果的使用者往往在成果推广应用初期对成果的使用方法不掌握、不熟悉,总有一种怕担风险的心理,创新成果的初期使用中也确实往往存在着这样那样的风险。对使用创新成果者进行鼓励,让科技创新成果尽快转化为生产力,将能发现创新中存在的不足,从而提高创新的效率,有效的解决技术创新中外部性问题。对使用创新成果的鼓励,也促使创新主体在进行创新行为时不仅考虑该项目能否顺利完成,更要考虑其创新成果的使用价值和应用范围。
      三、运用税收政策激励自主创新的建议
      《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策》中指出了十个在营造激励自主创新的环境、推动企业成为技术创新主体、建设创新型国家中需要特别强调的政策,税收激励位居第二。税收政策功能作用得到了充分的肯定,而2001年——2005年我国税收弹性分别为2.63、1.46、2.15、2.71、2.02,[16]税收收入保持了持续平稳的增长势头,为进一步的税收政策改革提供了坚实的后盾,必须充分利用现有条件,根据创新行为的规律、动机、效果,结合国家大政方针、产业政策、市场导向,在税收法律的保障下,科学地设计政策措施、实施范围和实施步骤,强化税收的引导效应和激励效应,使增强自主创新能力的税收政策具有针对性,并切实可行,推动“中国制造”转向“中国创造”。
      (一)加快税收法制建设,规范自主创新税收优惠立法
      法律是市场经济条件下各市场主体行为的基本准则,在保障和规范各创新主体的创新行为中发挥着重要的作用。加快税收法制建设,整合现有法律法规,提升税收立法级次,加快税务机关与部门合作的立法规范,明确相关部门协作、配合的职责、义务和法律责任。
      1,提升自主创新税法的位阶,构建完备的税法体系
      在完善宪法中涉税内容的规定的基础上,健全我国多层次的税法体系,逐步改变目前以税收行政法规为主的现状,规范税务部门规章的制定程序,保证税收立法体系的完整性、协调性,从而提升高位阶税收法律在整个税法体系中的比重,保证税收立法的稳定性与权威性。借鉴世界上一些成熟的市场经济国家通过制定颁布税收基本法来统领、指导、协调各单行税收法律、法规的做法,建立鼓励自主创新的基本法律依据,相互协调、配合,共同促进税法体系的不断完善。[17]
      我国现行的促进自主创新的税收优惠政策,都是通过对一些税收法规的某些条款进行修订、补充形成的,散见于各类税收单行法规或税收文件之中,且很多的税收优惠政策缺乏长期稳定性。为此,根据我国实际情况,国家应制定《国家高技术产业发展法》,从总体上考虑高技术产业发展战略以及相关的财税政策,制定专门的《财政激励自主创新政策法规》、《税收激励自主创新政策法规》。其主要内容应包括:研究和判定予以鼓励的自主创新及产业标准;明确财税优惠政策的目标和具体受益对象以及相应的政策支持方式;加强对自主创新税收优惠的管理与分析评估。同时,通过制定相关程序法,建立一套保证优惠政策有效实施的工作机制。
      发达国家的经验值得我们借鉴,法国针对本国在20世纪90年代高科技竞争中有所落后的状况,制定《创新与科研法》,对推广高科技成果、给予创新企业财政税收优惠、鼓励科技人员创建高科技企业,界定创业者法律地位等做出了明确规定。而美国为不断强化其创新传统和能力,专门制定了鼓励技术创新、保护知识产权以及促进科技成果转化的法律,内容涵盖技术转让、联邦政府研发经费管理、考核与激励机制等诸多领域。2005年,美国国会议员提出《国家创新法》议案,包括成立“总统创新委员会”、设立总统“创新加速鼓励基金计划”、大幅度增加基础研究投入、永久减免研究开发税收、加强创新人才培养、支持优秀中试平台试验、鼓励对技术创新热点问题开发等十大措施。[18]
      2,完善自主创新税收优惠立法技术,提高税收立法的透明度
      在提升自主创新税法位阶的基础上,增强立法的前瞻性和规划性。可考虑增加立法中专家参与的程度,集合社会科学类专家和自然科学类专家的智慧,做好自主创新税收优惠立法的论证规划工作,安排好立法顺序,通过长期社会经济发展趋势预测和分析,使立法具有相对的前瞻性。税收法律应具有较强的针对性和可操作性,但是要避免出现一事一法,一“人”一法,那样反而会增加社会创新的成本。因此,要先从程序上去规范,杜绝立法模糊带来的执行中的随意性。税收立法时,要注意不同时期优惠政策条款的衔接,制定清晰的、前后一致的及有预见性的政策,从整体上考虑税种之间的内在联系以及各税种优惠形式的特点,根据社会经济形势发展的需要及时地进行法律的更新,既保持法律的稳定性,又使其具有灵活性。考虑到现实情况,建议税收主体法律每五年修订一次。
      要充分动员广大纳税人参与立法活动。税收立法注意听取各种意见和建议,集中人民群众的智慧,以法定的民主立法程序,来保证立法正确反映纳税人的共同意志;另一方面要坚持立法内容的民主性,在所制定的法律中详细记载纳税人享有的民主权利的内容、范围及实现途径,以及保障这些权利得以实现的具体措施,真正使纳税人参与税收立法的民主权利制度化,从而保证立法的公正性和科学性,以适应不断发展的创新过程。
      (二)完善所得税优惠政策,鼓励多种经济实体加大自主创新的资金投入
      通过企业所得税优惠政策的合理制定和有效执行,鼓励多种经济实体加大对自主创新的资金投入,引导企业敢于创新、乐于创新。立足于增强自主创新能力,我国所得税政策可考虑从以下几个方面进行改革。
      1,放宽所得税扣除规定
      可适当放宽固定资产折旧、坏帐准备金的提取、损失跨年度结转等扣除项目的标准。如明确规定用于自主创新活动的新设备、新工具可以实行双倍余额递减法或年数总和法等加速折旧办法,让企业获得递延纳税的好处;还可考虑对技术先进的环保设备、国产软件的购置和风险资本的投资实行“期初扣除”的折旧方式,允许在投资当年能扣除50-100%,以利于提高投资回收速度,促进自主创新产品的市场拓展。在坏账准备计提的比例上,相应提高比重。在损失结转上,参照国外的经验采取“前转”和“后转”相结合的办法,适当延长补亏的期限。
      减少在限定性扣除项目范围上的过多规定,包括利息支出、大修费支出、从提取的职工福利费中列支所谓福利人员的工资、业务宣传费等。为了激励企业对自主创新投入的长期稳定增长,可以考虑按近几年来的平均数计算增长基数,从激励企业对自主创新投入持续增长的目的出发,只要近5年的平均投入比为每年增长10%以上,均可按150%的比例扣除,当年不能全部扣除的余额结转下年抵扣,办法可参照企业所得税亏损弥补的做法。
      建立可在税前列支的技术研发专项资金制度。可以借鉴日本《科学技术基本法》(1995)中“扣除相当于培训软件工程师开支20%和相当于售价2.5%的金额用做意外损失准备金”的规定和韩国关于企业计提技术开发准备金所得税前列支的规定,准许企业按销售或营业收入的一定比例设立各种准备金,如风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等,用于研究开发、技术更新等方面,将这些准备金在所得税前据实扣除。
      2,取消所得税歧视
      给予从事自主创新的企业的所得税优惠政策,既不应按所有制性质,也不应按企业的当前经营状况来确定优惠标准,要统一各类企业所得税制度,以项目或创新行为为依据,将“特惠制”改为“普惠制”,公平税负,强化对自主创新的激励。
      (1)取消自主创新优惠政策的各类所有制限制
      无论哪一种所有制单位,都是市场经济中的运行主体,享有平等的权利和义务,只有取消对特定所有制的优惠,才能使同类企业公平竞争,在创新中发挥各自的优势。事实上,大批中小型民营企业在我国自主创新过程中已经并将继续发挥重要作用。但是切勿矫枉过正,确保优惠政策执行中各创新主体都得到同等的对待。
      (2)合并内外资企业所得税
      统一内外资企业所得税,实行国民待遇原则。我国企业所得税制度内外两套税法并存,在税前扣除项目和标准方面“内紧外松”,在税收优惠方面“内少外多”。实行内资企业与合资企业统一的财税政策,既不论内外资企业,也不论企业是否有盈利,对符合自主创新企业条件的研究与开发,在初始年度都实行据实税前列支,建立合资企业与内资企业之间公平的市场竞争环境,鼓励内资企业站在同一起跑线上开展创新,减少其税收负担。
      (3)建立针对自主创新企业的优惠政策
      与WTO规则相适应,实现税收优惠范围由特定高新技术产业开发区内企业向真正的高新技术企业转变,从支持产品向支持技术研究开发转变,改变过去以区域为标准确定高新技术产业税收优惠范围的做法,使自主创新企业得到实惠,专心于创新行为,也推动原享受优惠的非创新型企业开展创新。
      3,完善个人所得税制,加大专项经费投入和科技人才培养,为增强自主创新能力所需人力资本提供支持
      改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制,对科技人员与创新项目挂钩的收入给予一定的优惠,激励科技人员积极地投身于自主创新之中。《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策》中指出,要完善高新技术企业计税工资所得税前扣除政策,可考虑扩大企业范围,增大可享受优惠的人群。建议拓宽《国家税务总局关于促进科技成果转化有关个人所得税问题的通知(国税发[1999]125号)》中对享受优惠政策的科技人员必须为科研机构和高等学校的在编正式职工的规定,鼓励社会各界人士广泛参与自主创新,以成果而非身份限定范围。
      法国规定,公司出让技术获得符合条件的技术转让收入,作为长期资本利得,按19%的税率纳税,而标准税率为33.33%;个人的技术转让所得,也视同资本转让所得,按16%的低税率纳税。后来又规定,从1997年起,在预定的产权转让尚未发生的情况下,以专利、发明或工业生产技术等无形资产向企业进行投资的投资者,所获利润增值部分可延期五年纳税。
      参照此,建议对符合限定条件的科技人员因在研究开发中做出突出贡献而获得的雇主发放的科研奖金和科技发明的提成收入免征个人所得税,对研究开发人员以技术入股的股权收益包括红利和转让收入及股票期权转让收入免征个人所得税,知识产权转让收入或特许权使用费收入享受与稿酬同等税收待遇或更优惠待遇。取消对高新技术企业的计税工资扣除限额标准,对经严格认定的研发人员工资,与软件生产企业和集成电路设计企业一样,按实际发生额在计缴企业所得税前扣除。
      (三)推进增值税改革
      作为我国第一大税种,增值税在自主创新中可以而且应当发挥更大的作用。改革可以从以下几个方面着手。
      1,加快增值税的转型
      我国已在东北地区试行增值税转型并已取得一定效果与经验,可以考虑加快生产型增值税向消费型增值税的转型。即在增值税进项税额的抵扣中,可对购进固定资产支出额进行抵扣,也可充分考虑自主创新研发投入巨大而原材料消耗少的行业特点,同时允许抵扣外购的专利权和非专利技术等无形资产和技术设备的固定资产进项税金,以减轻企业税收负担,促进企业加大科技研究与开发投入,增强自主创新能力。同时,企业研制属于国家产业政策重点开发的高技术含量、高市场占有率、高附加值、高创汇且对本省乃至全国经济发展有重大影响的新产品,其缴纳的增值税可依据不同情况给予一定“先征后退”的照顾。
      当前情况下,考虑到增值税涉及面之广、数额之大,可在国家扶持自主创新能力产业结构调整的重点行业率先实行消费型增值税政策,并逐步扩展针对增值税增量的转型改革。在增值税转型的基础上,进一步完善促进企业自主创新的财税政策,统一各类企业税收制度、完善税收抵扣、减免和加速折旧等政策,鼓励企业加大研发、职工技术培训和设备更新改造的力度,增强企业自主创新的内在动力,推进企业财务制度改革,营造有利于增值税在推动自主创新中良好运转的整体环境。
      2,改革现有增值税纳税人的划分
      按照创新行为的先进性和对社会的贡献程度等判别享受优惠对象的标准,推进一般纳税人扩面工作,逐步放宽直至取消增值税一般纳税人资格审批制度。根据增值税的本质特征,只有全面实行环环抵扣的增值税,其优势才能充分发挥,否则,增值税抵扣链条中断,容易造成税负不均和增大偷漏税的可能。因此,理应是所有的企业都进入增值税的抵扣链条。只有脱离该链条的企业才需要审批。在现有形势下,可行的方案是先合理界定小规模纳税人企业的税负水平。根据国际通行的20%左右的增值率为基准,考虑我国目前企业销售利润率的实际水平和现行增值税一般纳税人3.8%左右的税负率,可在理论上计算出小规模纳税人企业的合理征收率为2%——4%,结合其他因素。建议改革后工业性质的小规模纳税人企业征收率为4%,商业为2%,与现行征收营业税的交通运输、建筑安装和邮电通讯等税目大体相当。[19]通过降低小规模纳税人企业的征收率并最终取消增值税一般纳税人资格审批制度,可以缩小了名义税负与实际税负的差距,降低中小企业的税负,降低其进行创新的成本。
      (四)积极利用关税政策手段,激励企业自主创新
      加入WTO后,我国面临的国际形势依然严峻,在调整关税的时候必须以增强自主创新能力为目标,将鼓励引进国外先进技术、设备的重点转到促进国内企业对引进技术进行消化、吸收,发展自主知识产权上来。
      1,规范优惠措施,统一名义关税和实际关税
      虽然我国关税税率经过多次的调整,现在已经大幅度降低,但因为大量关税优惠政策的存在,使得名义关税和实际赋税仍存在脱离现象,有必要对各项关税优惠政策进行梳理,调整关税结构,改变重实物轻技术的倾向,规范国际贸易中技术转让和专利出口的税收优惠政策,使创新主体在行为时能够清楚地预知关税政策走向。
      进一步修订完善有关科学研究、技术开发用品进口的税收优惠政策,明确企业从事科技活动进口科研用品的税收优惠待遇,降低创新型企业的整体税负,使优惠措施落到实处,通过规范化促使创新主体明确规则,合理安排自身的创新行为。
      2,完善出口退税政策
      实行全国统一的出口退税政策,如统一实行“免、抵、退”税方法计算应退税额。降低政策门槛,对替代进口产品的重点产品的国内销售视同出口,予以税收优惠。
      (1)强化技术手段,统一出口退税办法
      建立国内征税与出口退税的一体化管理模式,实现征退税信息对称。首先,促进出口货物的实际税负与征税率相一致。要严格推进依法治税,坚决清理税收减免、包税、欠税,坚持应收尽收,提高出口货物税收入库率。其次,实现征退税业务的合并。推行出口货物“免、抵、退”办法,实现征、退税业务合并,合并生产企业纳税申报与退税申报,使出口企业的退税业务与纳税业务同时成为企业的日常税收业务,从而实现征、退税税务机关合二为一。
      (2)科学设定出口退税率
      出口退税率的设计要以实现出口退税政策目标为标准,同时兼顾财政负担能力,不影响政府其他职能的发挥。出口退税率的设计要从我国外贸出口和经济发展的现状出发,将征多少、退多少的彻底退税原则、宏观调控原则与国家财力原则结合起来。一是建立出口货物实际税收负担状况定期评估制度。二是为避免退税率档次太多、大幅度变动频繁的状况,应制定一组中性的中心出口退税率,即经评估产生的实际税收负担率。同时,对征税过程中的各种优惠减免进行清理和归并,使中心出口退税率尽可能接近或等于出口货物法定征税税率。三是以法定征税税率为上限设计实际出口退税率。
      3,实行几个转变
      运用进出口税收政策支持企业建立技术研究开发中心,逐步从对进口整机设备的优惠,转变到对国内企业研发具有自主知识产权的产品、装备所需的重要原材料和关键零部件的优惠上来。鼓励外商投资企业延伸产业链条,加大对国家鼓励产业的核心零部件制造领域的投资。
      逐步缩小内外资企业在进口税收优惠政策上的差距,将原来用于进口设备的税收优惠支出调整为对国内企业自主开发生产设备的税收优惠支出。利用进口税收政策引导外商投资企业将资金投入到高新技术、现代农业、环境保护等符合科学发展观的领域中去。鼓励外商投资的加工贸易企业,将技术水平高、增值含量大的生产环节转移到我国,落地生根、转型升级。
      (五)消除自主创新税收政策真空
      税收政策的调研、制定、执行、反馈和调整是一个相互紧密衔接的过程,必须予以综合考虑,消除政策真空,形成各税种有机结合、相互协调、相互补充具有合力的激励机制,使各项鼓励自主创新政策能得到切实有效的履行。
      1,加强自主创新政策之间的协调,强化税收政策的执行
      在增强自主创新能力税收法律的保障下,对目前相对零乱的政策进行清理,删除徒有形式或重复累赘的政策,改造不合时宜或相互交叉的政策,增加有实质内容、有活力的新政策。政府在制定各项鼓励自主创新政策的时候可召集各个相关部门进行充分的协商,建立相互的通报机制,促使各部门在制定部门内政策时协调行动,从全局出发确保创新优惠的可落实,避免各个部门间的相互推诿,多方位的监督也可以有力地打击骗取税收优惠的行为。
      各级税务部门要立足科技、经济发展和社会进步大局,全心全意服务企业自主创新,在政策制定的基础上,多渠道、多形式做好优惠政策的解释和宣传。增强税务人员业务培训力度,使其熟悉税收优惠政策,改变滞后的纳税服务理念,主动去企业宣传和解释相关政策。税务部门可以通过报纸期刊、发放单项税种资料、政府网站公布、专题税收宣传讲座以及利用税务学会等研究机构的调研平台,建立良好的信息沟通机制,鼓励企业参与合法的税务筹划活动,在实践中用足用活优惠政策。严格执行国家税务总局制定的《税收减免管理办法(试行)》等相关规定,完善电子申报制度,“一窗受理,并联审批”,减少优惠政策的审批环节,方便纳税人办理减免税手续。在加大优惠力度的基础上,通过税收的反向激励促进传统产业的创新,使得地方政府有动力去主动推进区域内企业的自主创新行为。
      3,做好自主创新税收政策效果的评估
      国家应把增强自主创新能力的税收政策作为宏观经济调控的重要手段纳入国民经济和社会发展的全局中统盘考虑,建立起运用税收杠杆调节宏观经济的机制,并根据经济运行走势及时地调整税收政策,以促进国民经济持续、快速、健康发展。同时,国家还应把税制作为一个整体考虑,对于拟通过税制改革达到的各种目标(如提高国际竞争力、提高经济效率、增加税收收入、实现分配公平、改善税收管理等)加以权衡,对各税种在自主创新中的地位、作用和税种之间的关系加以协调。
      可借鉴相关评估方法,建立对税收政策实施情况和应用效果的评价指标,形成一套可行的跟踪管理、评估分析及目标考核机制,每年测算因税收优惠所减少的收入规模,评估企业因享受优惠而产生的效益规模及其对经济增长和税收收入的贡献率,并据此对增强自主创新能力的税收政策进行及时地评估,为政策调整提供可靠的决策依据。
      4,加强税收的国际协调
      我国对外经济联系日益密切,技术贸易大幅度增长,2005年共签技术合同26.4万项,成交金额1551亿元,比上年增长16.2%[20].经济全球化和税收国际化要求我国税收制度应加速与国际接轨,从税制结构设计、税种配置、政策取向到征管体系等能全方位地适应开放经济环境的需要。加入WTO以后,我国参与税收国际协调的活动越来越多,应设立专门机构,明确职责,负责税收国际信息的收集整理,处理我国与其他国家或国际组织交往的日常事务,研究税收国际协调的战略问题;开展税收国际协调战略问题的专项研究。我国也应积极参加相关税收理论、政策、原则的国际协调,尊重国际惯例,在维护国家主权和利益的前提下,研究制定适合我国国情的增强自主创新能力的税收政策。
      5,建立规避自主创新投资风险的税收政策体系
      制订有关风险投资的税收优惠政策,鼓励风险投资,增强自主创新能力。对自主创新的投资不论其来源,只要是因创新成果所得的收入均予以所得税、营业税等免征或降低税率的优惠。对企业将资金投入高新技术获得的利润再用于高新技术投资的,不论其经济性质和所有制形式,都退还其用于投资部分利润所对应的企业所得税。
      建立科技开发准备金制度并允许费用列支。即允许企业特别是有科技发展前景、自主创新能力强的中小企业,按其销售收入的一定比例提取科技开发基金,以弥补科技开发可能造成的损失,使企业在投资初期就能享受到税收优惠,减少其创新行为的风险,并规定科技开发准备金必须在规定时间内用于研究开发、技术更新和技术培训等,对逾期不用或挪作他用的,应补缴税款并给予一定的处罚。
      强化对使用创新成果的激励。通过税收上的优惠政策,包括对采购创新成果的税收优惠和对使用创新成果中出现的相应成本予以扣除,降低经济主体的风险,推动各经济主体优先采用创新成果,并鼓励各经济主体在使用创新成果的基础上开展自主创新,形成一个自主创新的良性互动机制。
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      [4]姜圣瑜、任松筠。用全球的大脑为自主创新服务[N].新华日报,2006-02-06.
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      [13]董文毅。论完善我国税收立法问题[J].财政研究,2004(6)。
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      [18]Pual Stoneman&Pual Diederen. Technology Diffusion and Public Policy[J].The Economic Journal,Vol.104,No.425.(Jul.,1994),pp.918—930.
      [19]中国法律法规信息系统,http://202.99.23.199/home/begin.cbs;中华人民共和国国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/;国家税务总局网站,http://www.chinatax.gov.cn/.
      课题指导:余长继(福建税务学会学术委员会主任、原福建省税务局局长)
      李力军(福建税务学会会长、原福建省国家税务局局长)
      课题组负责人:黄衍电(集美大学财经学院院长、教授)
      课题组成员:黄衍电  熊鸿儒  许佳妮
      2006年6月28日
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      [1] 任仲平,民族振兴的强大支撑——论自主创新,人民日报,2005-12-07
      [2] 张彦宁,全面提升企业自主创新能力,经济日报,2006-01-16
      [3] 吴敬琏,发展中国高新技术产业:制度重于技术,中国发展出版社,2002
      [4] 姜圣瑜、任松筠,用全球的大脑为自主创新服务,新华日报,2006-02-06
      [5] 江金权,着力自主创新促进科学发展,光明日报,2006-02-01
      [6] 范恒山,“十一五”时期改革开放总体部署,中国经济时报,2006-04-28
      [7] 江金权,着力自主创新促进科学发展,光明日报,2006-02-01
      [8] 龚辉文,促进可持续发展的税收政策研究,中国税务出版社2005,P194-196
      [9] 相关法律参见:中国法律法规信息系统,http://202.99.23.199/home/begin.cbs
      [10] 刘佐,中国税制概览(2005年版),经济科学出版社2005
      [11] 包括《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国农业税条例》(已于2005年12月29日废止)和《中华人民共和国税收征收管理法》等。
      [12] 相关数据来源于国家税务局和国家统计局网站,中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报,税收收入统计。
      [13] 严景海等,借鉴国外经验完善我国科技税收政策,税务研究,2001(1)
      [14] 赵迎春,关于科技开发和创新税收优惠的几个问题,税务研究,2003(9)
      [15] 1967年,斯坦莱。S.萨里首先提出“税式支出”概念,1968年正式纳入美国联邦预算管理体系之中。
      [16] 据国家统计局网站公布的相关数据计算得出
      [17] 徐孟洲,加强税收立法全面推进依法治税,在《税制改革十年研讨会》上的发言
      [18] 张菊年、许玉昆、杜文甫,为保持领先而创新——工业大国的制胜之道,科技日报,2006-04-14(2)
      [19] 黄文孟、向红,小规模纳税人企业税收征管问题分析及建议,中国税网www.ctaxnews.com.cn,2004-11-30
      [20] “十五”期间我国高新技术产业及技术贸易增长迅速,中华人民共和国科学技术部网站,2006-5-26,http://www.most.gov.cn/kjbgz/t20060225_29026.htm