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    税制改革

    “贯彻科学发展观的税收政策研究”研讨会观点综述


    2009-09-23 15:07:36 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:
      一、税收与经济发展关系研究
      改革开放30年来,我国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就,然而也面临着结构失衡、消费率低、创新不足等一系列问题,当前正面临着经济发展方式转变的关口。会议中,与会代表结合当前经济形势与"十七大"报告精神,对税收与经济发展之间关系进行了广泛讨论。
      (一)扩大消费需求的税收政策调整
      当前,要促进我国经济全面协调发展,一个基本前提是保持经济稳定增长。但是进入21世纪以来,我国消费需求对经济增长的贡献由2000年的65.1%下降到2006年的39.2%,经济增长越来越依靠投资需求和净出口需求的拉动,使得经济增长的后劲令人担忧。为解决我国投资率过高、消费率过低的结构失衡问题,与会代表对扩大消费需求的税收政策进行了探讨  ,提出应通过税收政策的适当调整,扩大消费需求。
      第一,发挥税收在初次分配中的积极作用,提高城乡居民收入。主要是,继续完善支持"三农"的税收政策,以提高农村居民的家庭经营收入和转移性收入;对低收入群体采取税收返还的形式,优先保障低收入群体的基本生活保障收入;对郊区农民和失地农民采取有针对性的税收优惠政策,以增加其财产性收入。
      第二,完善税收在再分配中的调节措施,缩小收入分配差距。代表们提出,应对居民日常生活消费品的生产和流通环节统一适用13%的增值税优惠税率;取消个体工商户起征点政策,改用免征额;按照有增有减原则调整消费税征收范围;对经济适用房和廉租房建设实行相应的税收优惠政策。
      第三,对劳动密集型产业及中小企业给予更多的税收优惠政策,支持扩大就业。包括对商贸等缴纳增值税的企业,采取税收定额减免和加计扣除的办法给予照顾;在第三产业中安置国家鼓励的就业人员,比照安置残疾人员就业办法,提高企业所得税税前工薪扣除额度;对中小企业的投资、融资,在企业所得税和营业税方面给予必要的扶持。
      第四,完善个体工商户适用的税收制度,进一步促进个体户的发展壮大。个体户的发展对就业、民生等问题影响很大,现行税制对个体户仍有诸多不公平之处,应重新设计个体工商户适用的税收制度。包括:降低一般纳税人的门槛,让更多的小规模纳税人成为一般纳税人;将小规模商业企业增值税的征收率降低到1%~1.5%,其他行业降低到2%~3%;客观地、尽可能贴近实际核定销售额;废除现行的起征点,科学确定免税线;加强个体工商户个人所得税附征率换算的科学性,保护个体户的根本利益。
      (二)鼓励自主创新的税收政策
      落实科学发展观,实现经济可持续发展及实现国家创新体系的建设,离不开私人部门的自主创新活动。通过财税政策可以支持具有较大外部性的公共技术,改善企业技术创新的环境,降低创新风险。有的代表以上海市为例,详细分析了运用税收政策支持、鼓励和促进自主创新,对城市经济发展的积极效应和制约因素。有的代表针对新企业所得税法中涉及自主创新的优惠政策,对加速折旧、加计扣除、低税率和减免税、投资抵免等税收扶持政策进行了分析。代表们认为,我国现行鼓励自主创新税收政策仍存在着一些不尽完美之处,如:未将可持续发展、"绿色"创新的理念融入于政策制定的导向之中;在税收优惠的对象上重企业轻个人;税收优惠条件限制过多,税收优惠对创新产品的"需求引导"缺位;对处于产学研结合阶段的中游企业,缺少相应的优惠措施。
      针对现行税收政策存在的不足,代表们从创新产品生产和创新投资两个环节提出了相应税收政策修正措施。
      在创新产品生产方面,加强对创新产品的增值税、所得税优惠。包括对创新产品实行增值税超税负返还,促进创新供给;对创新产品出口实行零税率、"中试产品"免征增值税、发生的广告费和业务宣传费允许税前据实列支;对消费者购买创新产品,给予个人所得税优惠等。
      在创新投资方面,重点完善对创新投资的所得税优惠政策,包括对创新起步阶段实行所得税减免;允许提取科技开发风险准备金;对企业购置的研发设备实行投资抵免;实行鼓励技术外包服务的营业税优惠;加大对智力要素的个人所得税优惠。
      (三)改善民生的税收作用方向
      党的"十七大"报告中强调"加快推进以改进民生为重点的社会建设",在十一届全国人民代表大会上,温家宝总理的政府工作报告中特别强调,政府部门要转变职能,进一步关注和服务民生,建设"服务型"政府。
      在有关改善民生的诸多政策手段中,税收政策手段首当其冲。代表们认为,税收政策在"改善民生"中应发挥的作用是,促进收入稳定增长,增强政府服务社会改善民生的财力;服务发展大局,促进经济社会协调发展;调节收入差距,促进经济与社会公平;调整产业结构,促进充分就业;保护生态环境,促进环境改善。从改善民生的角度,应对现有税收政策进行梳理和调整,充分发挥税收在改善民生中的职能作用。
      (四)税收与经济调控
      税收不仅是政府筹措收入的主要手段,也是政府调控经济的一个重要手段。与会代表对20世纪30年代以来世界范围内税收调控经济运行的经验进行总结,认为税收调控经历了一个由总量调控、结构调控到质量调控的演进过程。我国当前的税收调控机制存在着总量调控效果不明显、结构性调控扭曲性严重、质量调控机制不健全的问题。
      面对我国宏观经济运行中存在城乡和区域经济发展不平衡、收入分配差距拉大、能源供需矛盾突出等问题,代表们建议,今后税收调控建立的目标有三点:第一,弱化总量调控。主要是降低个人所得税的税率,减少税率级距,实行简易的综合税制,以家庭为单位确定收入和费用扣除标准。第二,优化结构调控,主要是通过增值税改革,消除扭曲性的结构调控政策,加大对农村和欠发达地区的优惠力度。第三,强化质量调控。通过征收排污税、扩大资源税征收范围、完善消费税等税收措施,增强税收对经济发展质量调控的力度。
      (五)促进经济发展方式转变的税收政策
      党的"十七大"提出,积极推进经济发展方式转变,是实现国民经济又好又快发展的根本途径,在这个背景下,如何运用税收手段来促进经济发展方式转变就成为一个重要的研究课题。有的代表通过江苏省经济发展的实证分析,提出促进经济发展方式转变的税收政策建议:弱化区域税收政策,实行以产业结构升级为主导的税收政策;加大促进现代服务业的税收政策优惠力度;挖掘科技进步税收优惠空间,提高企业自主创新能力;优化保护环境和节能减排的税收政策;提高城镇土地使用税单位税额标准;实行人才激励的税收政策;强化税收调节居民个人收入分配差距的作用。
      二、促进产业发展的税收政策研究
      此次会议中,代表们分别就促进文化教育事业、农业、物流业发展的税收政策进行了深入地探讨。
      (一)促进文化教育事业发展的税收政策研究
      文化教育事业是推动经济增长与社会进步的不竭动力,是可持续发展的智力支持与精神保障,文化教育事业的特殊性质决定了税收介入的必要性和重要性,对此,与会代表在理论上分析了促进文化教育事业发展的税收政策的收入效应和需求效应。在对我国现行有关文化教育事业的税收政策进行总结后,代表们认为,现行税收政策对推动文化教育事业发展的力度不大,甚至存在一些不利于文化教育事业发展的制约因素,主要表现在:个人所得税的扣除项目中,没有考虑到个人与家庭有关教育方面的必需支出;对于营利性与非营利性文化教育活动,税收政策区别对待不够;对于企业和个人的文化教育捐赠,所得税税前扣除总体上限制过严,税收优惠力度不大,方式单一,缺乏明确的导向性,存在着对文化创意产品重复征税的问题。
      为促进文化教育事业的发展,代表们建议,应加大对受教育者个人所得税方面的优惠力度;实行鼓励企业、社会机构、团体及个人捐助文化教育事业发展的税收优惠政策;制定调整促进民办教育发展的税收政策;鼓励各类职业教育培训,实现农民工终身教育与持续就业;实行有利于保护文化遗产、有利于文化创意产业发展的税收优惠政策。
      (二)促进农业发展的税收政策研究
      当前我国农业基础仍很脆弱,农民收入增长仍不稳定,特别是城乡居民收入差距持续扩大,工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成。在此背景下,应进一步强化税收支农惠农作用。代表们指出,现行税制中各项涉农税收优惠政策零散、孤立,缺少系统的政策配合,农民得到的好处并不多,实际效果不够明显。对此,为促进农业发展,一方面,应进一步完善工业反哺农业的税收优惠政策,包括完善农民减负增收的税收政策、制定支持农业产业化经营的税收政策、推行城乡双向交流互动的税收政策。另一方面,应对农村的基础建设提供税收激励,运用税收手段引导民间资本直接投资现代农业和农村水利基础设施建设,并支持农村教育事业的发展。
      (三)促进现代物流业发展的税收政策研究
      现代物流业是一个全球化的新兴产业,近年已成为经济发展的热点。有的代表指出,我国物流产业的税收制度不完善,如重复征税、计税基数不合理、内外资企业不同税制等,导致物流企业的成本过高,人为地形成不公平的竞争环境,严重地阻碍物流一体化进程。
      为促进我国物流产业的健康发展,有代表建议,在税收政策和管理上应进行如下调整:一是调整流转税政策,包括合理确定物流企业营业税计征基数、统一物流业主要业务的税率、解决物流业征税税率与税收抵扣扣除率之间的较大差异问题、解决物流企业领购运输发票的限制问题;二是规范税收优惠政策,如允许符合条件的物流企业由总部统一缴纳所得税,针对不同类型的物流企业设置多档所得税优惠政策;三是启动"全国物流业统一发票",将运输业作为一个子系统纳入物流业信息采集系统,以使税收管理在公平公正的基础上促进我国物流产业的健康发展。
      三、税收负担研究
      税收负担问题历来是关系到国计民生最尖锐、最敏感的问题之一,近几年该问题引起社会各界的广泛关注,研讨中,代表们就税收负担轻重问题与税收负担变动的原因进行了深入讨论。
      (一)税收负担测算的指标设计
      代表们指出,要分析税收负担,首先要建立适宜的税负评价体系。由于我国的GDP核算无法实行国际通用规则,与税收收入无法形成相互对应的量化指标,在核算方法和统计口径上都存在着很大的差异,这使得我国税收负担呈现非恒定性和非确定性两个特征,应在《统计法》、《征管法》、《会计法》基础上,建立《税收统计法》。还有的代表指出,不能以宏观税负值作为衡量宏观税负水平高低的唯一依据,应构建一组以边际税负、产业税负、区域税负、主体税种税负、重点税源税负为核心的衡量指标体系,这有助于全面、多角度地客观解析不同区域宏观税负水平差异的成因及变动态势。
      (二)我国税收负担轻重的判断
      尽管税收负担的核算方法和统计口径上存在各种问题,但就宏观税负而言,代表们一致认为,如果仅以税收收入占GDP的比重(即小口径宏观税负)来衡量,我国宏观税负水平并不高,但是考虑到我国存在大量的政府制度外收入情况,以及我国社会保障覆盖面并不宽的实际,我国的大口径宏观税负水平并不低。
      除了宏观税负外,代表们还对上市公司税收负担和行业税收负担进行实证分析。认为微观的上市公司税收负担并不高,税负变动比较平缓,但是上市公司行业间的税负差异比较明显。就行业税收负担而言,由于国家对各行业采取不同的税收优惠扶持政策,这造成了各行业之间税收负担的显著差异。
      (三)影响税收负担的因素
      对影响我国宏观税负水平的原因,代表们认为除了经济发展水平、产业结构、税收管理、税收制度等因素外,国际恶性税收竞争、"官僚集团"的言行、政府职能范围对税收负担也产生重要影响。从实证结果看,人均GDP、产业结构变动、间接税的比重、政府财政支出规模与宏观税负存在较强的正相关关系。有的代表通过比较广州和北京两城市第三产业经济结构,认为第三产业发达与否有可能成为决定地方税收的宏观税负水平高低的关键因素。
      还有的代表认为,税收长期保持超GDP增长的重要原因,在于我国正处于"税收增长红利"的集中释放期。这种促进税源增长的"红利"主要是人口红利、技术模仿红利、工业化和城市化红利的释放,从而促使增值税、营业税和企业所得税增长速度长期高于GDP增幅。
      (四)税收负担变动对经济增长和国民收入分配格局的影响
      我国的税收负担水平走高对经济增长产生一定的负面影响。与会代表通过实证分析,发现我国税收负担每提高1个百分点,经济增长就会下降0.713个百分点,如果考虑政府支出对经济增长的正向作用,税收负担提高对经济增长的抑制作用有所下降,这说明我国目前宏观税负水平已接近或超过我国目前的最适税负水平。
      对税收负担的最终承担者,有的代表认为,1994年以来国民收入分配格局的变动,是居民部门的财富向政府部门和企业部门的流动。驱动国民财富从居民部门流向政府部门的机制正在于以增值税和营业税为代表的间接税税制设计。国民收入分配格局的调整结果,是减少居民部门的分配比重,增加政府部门和企业部门的分配比重,最终加重了居民部门的税收负担。
      四、税收与能源生态问题研究
      改革开放以来,我国经济在快速稳定发展的同时,也带来了能源利用率偏低、环境污染严重等问题。建立资源节约型社会、保护生态环境,实现可持续发展,是贯彻科学发展观的具体体现,也是总结现代化建设经验,从我国的现实国情出发而提出的一项重大决策。税收政策所体现的激励与约束效应是引导市场主体行为的有力杠杆,在我国建设资源节约型、环境友好型社会的过程中,税收政策的作用举足轻重。
      (一)现行税收政策的不足之处研究
      研讨中,代表们除了从宏观层面上讨论影响环境保护、资源利用的税收政策外,有的代表还以青海省的生态资源保护、山东省东平县淀粉加工厂关停等为个案,详细剖析现行税收政策的不足之处。代表们普遍认为,现行税收政策在促进生态保护、资源利用、推动经济可持续发展方面出现了明显的滞后性:缺乏完整的支持资源综合利用与生态保护的税收体系;综合利用资源和环境保护的税收优惠政策缺乏系统性与科学性;现行增值税、消费税、企业所得税均存在不利于引导综合利用资源、节约资源和环境保护的因素;多头征收资源税费加剧了生态环境恶化。
      (二)促进资源型城市转型的税收政策
      在我国资源型城市中,有相当部分经过多年的开发利用,其所拥有的资源已经枯竭或濒临枯竭,城市转型迫在眉睫,为支持以东北老工业基地为代表的资源型城市转型,国家连续出台了相关的税收扶持政策。与会代表对这些支持资源型城市可持续发展的税收政策效果进行了剖析,认为增值税转型、豁免东北老工业基地历史欠税、调高增值税起征点、出口退税政策和农产品税收政策调整对东北老工业基地经济发展具有重要的积极作用。但是增值税转型存在政策落实不充分、操作难度大、手续繁多等问题,妨碍了税收政策发挥效果。
      为促进资源型城市顺利转型、走上可持续发展之路,代表们建议应扩大增值税转型试点范围、加大出口退税政策扶持、用税收政策扶植高新技术企业、调整相关资源税费的收入政策、核销资源型城市历史遗留呆账税金、降低增值税小规模纳税人的征收率等税收扶持建议。
      (三)促进资源利用和生态补偿的税收政策设计
      在促进资源利用与生态补偿的税收政策设计上,代表们建议,我国应建立起支持性税收政策、鼓励性税收政策、代偿性税收政策和限制性税收政策相互配合的税收政策调控体系。
      第一,建立有利资源节约、保护环境的资源税体系,加强资源税的调节功能。主要包括扩大资源税征收范围、对资源税费进行合并、调整资源税税负等。
      第二,调整消费税,引导资源合理消费和有效利用。根据不同产品对环境影响的程度和资源的耗费水平,设计消费税差别税率,以此拉开其与循环经济产品的税负差距。
      第三,开征环境保护税,促进资源节约和生态补偿。根据我国实际情况,将现行的各项排污收费、资源补偿费等收费合并,建立独立的环境保护税种。环境保护税的具体税种包括一般环境税、直接污染税、污染产品税、稀缺可再生资源环境税等,并实行差别税率。
      第四,其他税收政策的配合。如对节能、节水设备生产企业,无论是否是高新技术,都应该给予生产和制造这些设备和产品的企业一定的企业所得税优惠政策;对国内不能生产的资源节约型、环保型生产设备,免征进口关税和进口环节增值税;对企业综合利用资源,应改限期减免企业所得税政策为实行免征企业所得税;对煤炭资源的综合利用实行更加优惠的税收政策,可考虑把煤矸石、煤泥发电,纳入增值税"即征即返"的优惠范围。
      还有的代表认为,尽管能源税和环境税开征的目的都在于促进节能减排,但两者还是存在一定的差异:在设计理论上,前者反映能源的使用成本,应开征能源税,而后者反映环境外部成本,应开征环境税;在税基上,能源税以能源使用量为计税依据,而环境税以污染物排放量为计税依据;在促进减排方面,环境税的作用更直接。由于对污染物的测量比较困难,因此环境税多在税收征管水平较高的发达国家实行。对我国而言,应选择按能源使用量征收的能源税,但在能源税税制设计和开征时机上应做进一步细化研究。
      总的来看,本次研讨会讨论的内容一是紧扣科学发展观这一主题,关注经济结构、民生、能源、生态等当前热点问题,二是从践行科学发展观的角度,分析、梳理现行税收政策,重在改进完善税收政策,推进科学发展。
      广泛而深入的研讨使我们更进一步认识在科学发展观统领下,为促进经济发展、产业优化、税负合理、生态文明,相关税收政策的作用方向及调整措施。同时,代表们认为,为科学完善税收政策与制度,需要我们进一步研究和思考如何处理好经济政策时效性与税收制度稳定性之间的关系问题,从而建立起科学、规范、稳定有效的税收政策和税收制度。
      中国人民大学  吕冰洋整理(中国税务学会"贯彻科学发展观的税收政策研究"课题组)