中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    税制改革

    对节能减排税收政策的研究


    2009-09-23 15:04:41 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:吉林省税务学会课题组
      能源是人类生产生活的重要物质,随着社会现代化的进程,能源消耗以惊人的速度增长,而且现阶段人类消耗能源是非理性的,呈现出无止境、浪费性地消耗状态。据专家预测,能源枯竭不是将来很久的事情,人类将面临无足够能源消耗的绝境。同时,在消耗能源过程中排放出大量废弃物质,严重污染着我们的生存空间。为了保持生态平衡,进行可持续发展,世界各国采取积极措施实施节能减排,并取得了显著的效果。在节能减排上除了采取技术性措施减少消耗、减少污染外,在经济政策上也采取一系列措施加以配合,尤其在税收上制定一系列行之有效的政策,大力推动了节能减排的发展。我国启动税收调控时间较晚,但进展较快,参照先进国家成功的经验,我们除了发挥行政作用外,还应该尽量采用经济手段推进节能减排,在经济手段中注意发挥税收在节能减排中的作用是不容忽视的。应加大经济手段力度,制定相应的税收政策,有效地促进节能减排的顺利发展,完成"十一五"确定的规划目标。
      一、节能减排面临的形势与责任
      节能减排是指减少能源浪费和降低废弃物质排放。我国自改革开放以来经济发展速度很快,经济总量已经名列世界前茅。但随着经济大幅度增长,能源消耗和污染物的排放量也在不断地增加,能源消耗是否合理,污染物排放是否达标,这些都关系到社会可持续发展的问题。为此,我国制定了相应的法律法规,明确在发展经济的同时,要努力做到节能减排,贯彻落实科学发展观,转变经济增长方式,维护中华民族长远利益。但由于一些基本措施不配套,技术不过关,节能减排还面临着严峻的形势。
      (一)我国节能减排面临的形势
      节能减排是世界各国所面临的一个重要问题,发达国家已经渡过了工业发展初期,对节能减排有了比较成熟的技术和与之相配套的各种政策措施,进入了节能减排的实质操作期,并取得一些显著的效果。而我国经济发展刚刚起步,工业处在初级阶段,技术相对落后,生产设备陈旧,能耗高,污染严重。同时,一些节能减排的政策措施还不够健全,不能形成一个完整的体系,对有效地进行节能减排形成一定的阻力。2006年全国就没有实现年初确定的节能降耗和污染减排指标,这就加大了"十一五"期间单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%节能减排总体目标实现的难度。
      1.能源消耗量过大过快。自改革开放以来,我国经济总量和工业规模快速增长。GDP从1978年的3645亿元增加到2006年的209407亿元,增长57倍之多。2004年,世界GDP总量为40.28万亿美元,我国GDP占世界总量的4.81%,列世界第5位,排在美国、日本、德国、英国之后,法国之前,据专家估计,我国2009年有可能超过德国。工业增加值从1978年的1607亿元增加到2006年的90351亿元,增长56倍之多。经济的高速增长,必然带来了能源消耗的剧增,2006年全国能源消费总量为24.6亿吨标准煤,万元国内生产总值能源消耗1.17吨标准煤。其中,煤炭消费量23.7亿吨,原油3.2亿吨,天然气556亿立方米,水电4167亿千瓦小时。2006年我国国内生产总值仅占世界的5.5%,却消耗了世界15%的能源,能源消耗比为2.73倍。另据有关资料统计表明,2004年,全世界能源消费强度(单位GDP产出消耗的能源量)为2.5吨油当量/万美元GDP,而中国为8.4吨油当量/万美元GDP,是世界平均水平的3.36倍,美国的4倍多,日、英、德、法等国的近8倍。
      2.污染排放量过大过快。能源高消耗必然带来污染排放量增加过快,2005年我国工业废水、废气排放量和固体废弃物产生量依次为243亿吨、26.9万亿标立方米和13.4亿吨,分别比2001年增长19.7%、67.2%和51.3%.工业万元产值用水量为222立方米,是发达国家的5~10倍。工业用水的重复利用率为40%左右,仅为发达国家平均水平的一半。我国的大气污染、臭氧层破坏、海洋污染、淡水资源紧张、河流污染、生物多样性减少、环境公害、土地退化和沙漠化、森林锐减以及有害化学品和危险废物危害都直接或间接与工业污染有关。2005年,我国煤炭消耗占总能源消费的68.9%,约消耗6.2亿吨煤,是世界水平25.1%的2.75倍。同石油、天然气相比,单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然气分别高出36%和61%左右。根据国际能源署(IEA)的数据,2004年我国二氧化碳排放量为4.77亿吨。当年世界二氧化碳排放量为26.58亿吨,我国占世界的17.9%,比2001年的 12.7%提高了5.2个百分点,甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。我国二氧化碳排放量仅次于美国,居世界第二位,单位国内生产总值二氧化碳排放量远高于发达国家,约是美国的5倍、日本和法国的12倍。
      3.能源消耗结构不合理。2004年,全世界能源消耗构成为:原油36.8%、天然气23.7%、煤炭27.2%、水电6.2%、核能 6.1%;而中国能源消耗构成为:原油22.3%、天然气2.5%、煤炭69.0%、水电5.4%、核能0.8%.我国煤炭消费量比重明显偏高,天然气与核能比重明显偏低,与世界平均水平相差甚远。我国各种能源消耗与世界平均水平相比原油低14.5个百分点、天然气低21.2个百分点、煤炭高41.8个百分点、水电低0.8个百分点、核能低5.3个百分点。在能源消耗中除煤炭高于全世界水平,其他都低于全世界水平。与世界相比我国越是排放污染物多的能源越是消耗的多,煤炭消耗过程中排放污染为最高,而消耗量远远高于世界平均水平,而天然气及核能的消耗又远远低于全世界水平。
      4.能源生产与消耗技术落后。中国的能源生产企业面临着两个问题:一是生产能源的企业设备陈旧,技术落后,产能低。如煤炭,小煤窑,即是大煤矿与先进国家相比也是非常落后,能源生产增量赶不上消耗量,出现能源紧张的局面;二是再生能源的企业产能低。如火力发电,吨煤生产电力远远落后于先进国家;三是使用能源的生产单位耗能大,如冶金、建材等行业,也因为设备陈旧、技术落后,导致耗能高;四是生活设施,也因为设备技术落后耗能高,如公交车辆、轨道交通、大型建安机械、船舶、农用机械、空调机、照明设备、房屋厂房建筑等。
      (二)我国面临节能减排的国际形势与责任
      联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)2007年公布的最新的《全球气候变化评估报告》指出,因为人类的无节制耗能与排放污染物致使全球气温变暖,这已是不争的事实,预测到2100年,全球平均气温将升高1.1~6.4摄氏度,最低也将达到1.8~4摄氏度。届时全球平均海平面将上升14~44厘米,将有11亿~32亿人的饮水可能遇到问题,2亿~6亿人将面临饥饿威胁,每年沿海地区2亿~7亿居民将可能遭受洪涝灾害,与海平面基本相平的各沿海地区与城市将会被淹没。据估算,2004年中国温室气体排放总量约为61亿吨二氧化碳当量,居世界第二位,预计到2020年左右,净排放量将赶上美国。作为温室气体排放大国,同时也是一个发展中大国,在全球气候变暖这一背景下,中国尽显了大国的风范,对全球气候变暖承担起相应的责任,于2002年核准了《京都议定书》,2007年5月颁布了《中国应对气候变化国家方案》,提出了中国应对气候变化的指导思想、原则、目标以及相关政策和措施,并出台了《节能减排综合性工作方案》,对节能减排作出全面部署。2007年11月成立了中国清洁发展机制基金。2008年7月1日温家宝总理主持召开国务院节能减排工作领导小组会议,安排2008年节能减排工作。温家宝总理强调,目前,节能减排形势严峻,突出表现经济增长速度偏快,特别是高耗能、高排放行业增长过快,产业结构重型化格局没有改变。为了实现5年节能减排目标任务提出了十二项措施。这些措施包括:强化目标责任评价考核,坚决遏制高耗能、高排放行业过度增长,加快淘汰落后生产力,加大节能减排重点工程实施力度,抓好重点领域节能,加快节能减排技术开发和推广,加快循环经济发展,强化重点污染源监管,实施有利于节能减排的经济政策,完善节能减排法规和标准,加强节能减排工作监督检查和行政执法,组织开展"节能减排全民活动".
      二、世界各国节能减排税收政策对比
      世界经济发展经历了三个阶段,第一阶段为追求经济增长阶段。以大量消耗能源,破坏环境为特征,单纯追求物质财富的增长,因而出现了生态、能源、资源、环境、人口等问题。这些问题,向人类发出了生存警告;第二阶段为追求经济发展阶段。以理性对待物质的增长,追求人的发展为特征。明确了经济增长是数量上的增长,发展是有计划、有理性的发展,讲求以人为本的发展;第三阶段为追求可持续发展阶段。物质生产以既要满足当代人的需要,也不要造成对后代人需求能力构成危害的发展为特征。提出了:"我们只有一个地球"、"我们只有一次机会"的警示性口号,追求可持续性发展。从20世纪70年代联合国在斯德哥尔摩召开人类环境会议,世界经济开始追求可持续发展,并同时将节能减排列入了重要日程。各国政府相继制定了一系列措施,其中税收政策措施起到了举足轻重的作用,力求以最少的能源消耗、最少的污染物的排放,获得最大的经济效益,以追求可持续发展。
      (一)鼓励性的税收政策
      鼓励性税收政策是指对使用节能减排的产品或是对达到了节能减排标准生产单位实行的税收减免政策,以鼓励使用者及生产者努力实施节能减排措施。
      1.使用节能减排产品享受税收减免照顾。鼓励使用节能减排产品方面的税收政策,主要是指企业、单位、家庭和个人使用节能减排的产品而获得税收优惠。使用、应用的产品大部分是靠能源为动力产生机械能、电子能,在产品发挥物理作用的同时也可排放出污染物。
      美国政府为了鼓励企业、单位、家庭及个人尽量购买和使用节能减排产品。从2005年起10年内,向能源企业提供146亿美元的减税额度,以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业采取节能、洁能措施。美国政府在2001年的财政预算中,对新建的节能住宅、高效建筑设备等都实行减免税收政策。对于超出最低能效标准的商业建筑,每平方英尺减免75美分,约占建筑成本的2%.在个人消费方面,如私人住宅更新取暖、空调等家庭大型耗能设施,政府将提供税收减免优惠,甚至更换室内温度调控器、换窗户,维修室内制冷制热设备的泄漏等,也可获得全部开销10%的税收减免。规定购买太阳能设施,30%的费用可用来抵税。另外,美国各州政府还根据当地的实际情况,分别制定了地方节能产品税收优惠政策。如加州节能型洗碗机、洗衣机、水加热设备,减税额度在50~200美元之间。此外,美国规定购买燃料电池的车等新型车辆的消费者可享受抵税优惠。荷兰政府制定了一个能源目录,明确规定能够享受能源税收优惠政策的主要项目类型,如建筑物的保温隔热、高能效生产设备、余热利用设备、太阳能、风能等,可享受10%的投资优惠。此外,节能设备还可以有12%~13%的能源税收优惠。日本则对使用列入目录的111种节能设备实行税收减免优惠。减免税收约占设备购置成本的7%.日本节能中心每隔半年向人们公布一次节能产品排行榜。在日本销售的冰箱不仅要标出电器价格,而且要标明每年节约电费的钱数。
      2.节能减排达标享受减免税照顾。政府制定科学、先进的节能减排指标,如果使用和购买的产品达标,即可以享受到税收的减免照顾。如荷兰,如果机动车减排达到一定标准,可以享受税收优惠减免,以激励纳税人使用节能环保型汽车。
      3.协议式享受减免税照顾。有的国家为了鼓励节能减排,与重点耗能排污单位签订协议,如果达到协议标准或低于协议标准,均享受到税收减免照顾。如丹麦采用了被称为"二氧化碳协议"的补贴计划,特定企业可以与能源部签署自愿协议,承诺完成或实施协议中明确的能源保护措施,企业可适用较低税率。英国政府建立了减排协议体系,如果企业和政府签了减排协议,并且在协议规定时间内达到了减排目标,气候变化税可以减征80%.协议措施的设计对高耗能、高排放的重点企业起到了节能减排的积极作用。
      (二)代偿性税收政策
      代偿性税收政策是指使用者或生产者开采、消耗了能源及进行了排污,应该付出的社会补偿或治理的代价,促使使用者或是生产者不断降低社会合理开采量、平均能源消耗量及排污量。
      1.开征能源税。为了保护不可再生能源,达到合理使用、节约使用,提高使用效益,对能源开采及使用者开征了能源税收。丹麦1978年引入电能税,以后陆续对轻重油、煤、天然气等各种石油及煤产品征收能源税,1982年开始又对煤征收能源税。瑞典于1957年开始对燃料征收一般能源税,主要是对石油、煤炭和天然气征收。纳税人是生产或使用应税产品及进口应税产品的企业,并且从1990年3月开始对能源征收增值税。荷兰也开征燃料税,对汽油、重油、液化气、煤、天然气、石油焦炭等主要燃料征收,纳税人是应税产品的生产者和进口商。在美国,联邦政府对煤炭销售征收联邦消费税,州政府对开采自然资源(主要是石油)征收资源税,联邦政府和州政府都开征燃油消费税,征税对象包括各种燃料,如普通汽油、柴油、煤油、液化石油气等。燃油消费税鼓励消费者使用更节能环保的汽车,增加对公共交通工具的使用,保护环境。芬兰是世界上第一个根据能源中碳的含量收取能源税的国家。芬兰每年收取的能源税达到近30亿欧元,约占芬兰整个税收的9%.芬兰政府利用能源税的收入来支持能源技术的开发。
      2.开征排放税。为了控制排放,保持环境平衡生态,许多国家开征了排放税。在1990年前后,北欧国家率先开征了二氧化碳税,1990年芬兰也开征了二氧化碳税,征税范围为所有矿物燃料,并根据不同燃料的含碳量确定计税标准。瑞典在1991年税制改革中也引入了二氧化碳税,征税范围为所有种类的燃料油。丹麦在1992年引入了二氧化碳税,对汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放都征收二氧化碳税,税收以每种燃料燃烧时排放的二氧化碳量为基础,税率为100丹麦克朗/吨二氧化碳。挪威从1991年开始对汽油、矿物油和天然气征收二氧化碳税,1992年二氧化碳税扩展到煤和焦炭。目前,二氧化碳税已成为欧盟国家中普遍实行的税种,在税率设计上多采取复合税率,一部分根据燃料的含碳量征收,每吨碳的碳税率为10欧元左右;另一部分根据燃料的发热量征收,每标准能源单位税率是0.2欧元左右。加拿大、澳大利亚、日本等国家也在酝酿征收二氧化碳排放税。
      英国是世界上控制气候变化最积极的倡导者和实践者,也是先行者。鼓励和刺激企业减排,英国的思路是从末端着手来控制和减少温室气体,主要是二氧化碳的排放。英国对所有的企业、商业等用电单位,征收气候变化税。目的是让所有的用电者都要对气候变化负责,并根据不同行业耗能排放情况,确定了不同的税率,充分体现高能耗、高排放、高征税的原则。
      (三)惩罚性税收政策
      惩罚性税收政策是指使用者或是生产者不能达到国家规定的节能减排的标准,而征收的惩罚性的税收,以促使使用者或是生产者尽快淘汰耗能高、排污大的产品或是生产技术及生产设备。
      世界上很多国家为了加强环境保护,缓解交通拥堵情况,除普遍对汽车燃料征收能源税外,对机动车的购销、使用、保有还征收多种机动车税,不断提高税负,以限制机动车的使用。通常,在机动车的购置环节上征收消费税、增值税(或销售税),按汽车的排放性能设置差别税率,引导消费者购买排放达标的节能环保型汽车。瑞士每吨二氧化碳征收12瑞士法郎(约合10美元)的税收,如果2008年减排达不到比1990年减少13.5%的目标,将翻番征收二氧化碳排放税。
      三、我国现有的节能减排税收政策及存在的缺陷
      我国作为一个发展中的大国,能源消耗高,排放量大,是节能减排任务比较重的国家,同时,我国也是一个负责任的大国,积极参与了世界节能减排的活动,制定了一系列的重大措施,出台相应的法规政策。"十一五"规划确定了明确而有效的目标,国务院相继召开了有关会议,部署工作,制定措施,强化监督,使我国节能减排工作有了很大的进展。为了有力地推动节能减排工作的顺利开展,利用经济的手段,启用市场机制,制定了一系列的经济政策,其中,也出台了许多税收政策,对节能减排起到了其他政策与措施不能替代的作用。
      (一)我国现有的节能减排税收政策
      我国从2000年开始,为配合节能减排启动了税收调控功能,制定了一些税收政策,主要分布在增值税、企业所得税和消费税等方面。同时,为了合理利用能源,保护不可再生资源的合理开采和利用,开征了相关的税种,对节能减排起到了积极的作用。
      1.支持性税收政策。支持性的税收政策主要体现在对能源资源的有效利用方面,如对属于生物质能源的垃圾发电实行增值税即征即退政策;对风力发电实行增值税减半征收政策;对国家批准的定点企业生产销售的变性燃料乙醇实行增值税先征后退,并免征消费税;对县以下小型水力发电单位生产的电力,可按简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税;对部分大型水电企业实行增值税退税政策。对企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)的建材产品,包括以其他废渣为原料生产的建材产品免征增值税;自2001年1月1日起,对油母页岩炼油、废旧沥青混凝土回收利用实行增值税即征即退政策,对煤矸石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收政策。对企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰为主要原料,生产建材产品的所得,自生产经营之日起,免征企业所得税5年。
      2.奖励性税收政策。奖励性的税收政策主要体现对节能减排上,如对作为节能建筑原材料的部分新型墙体材料产品实行增值税减半征收政策;对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退。对外商投资企业在节约能源和防治环境污染方面提供的专有技术所收取的使用费,经国务院税务主管部门批准,可以减按10%的税率征收企业所得税,其中技术先进或条件优惠的,可以免征企业所得税;对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组、钻井、录井、测井等专用设备,统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧,符合条件的技术改造项目购买国产设备投资的40%可抵免新增所得税,技术开发费可在企业所得税税前加计扣除。自2001年7月1日起,对燃煤电厂烟气脱硫生产的二水硫酸钙等副产品实行增值税减半征收。
      3.代偿性税收政策。代偿性的税收政策主要体现在开采、消耗不可再生能源资源方面,如对原油、天然气、煤炭等矿产,从量定额征收资源税;对汽油、柴油分别按0.2元/升、0.1元/升征收消费税。2006年4月1日开始,又将石脑油、润滑油、溶剂油、航空煤油、燃料油等成品油纳入消费税征收范围。对小汽车按排气量大小实行六档差别税率。体现"大排气量多负税、小排气量少负税"的征税原则,促进节能汽车的生产和消费。
      4.限制性税收政策。限制性的税收政策主要体现在高能耗、高污染的产品上,如2004年取消部分资源性产品的出口退税政策,对部分资源性产品的出口退税率降为5%,主要包括铜、镍、铁合金、炼焦煤、焦炭等。
      (二)我国节能减排税收政策存在的缺陷
      以前我国在节能减排上主要启动了行政手段,制定了一些规划与目标,提出了达标的要求与措施,建立了监督、监管组织,强化了手段,收到了一些效果。但在利用经济手段开展节能减排上显得弱了一些,尤其采用税收政策促进和推动处于刚刚起步阶段,这方面的作用还不太明显,我们认为,现有的税收政策在节能减排上的主要缺陷,表现在以下四个方面:
      1.节能减排税收政策零而散,不成系统。我国节能减排税收政策主要散布在有关税收政策文件中,在增值税、企业所得税、消费税等税种中都有所分布,但都是为解决某一个侧面问题制定的税收专项性政策,而夹述在其他政策规定之中,呈现出零而散的状态。税收政策不能就其节能减排总体从各个方面制定、确定一些行之有效的规定,对节能减排发挥税收经济杠杆作用不利。如在我国的税制体系中,虽然一些税种与促进能源资源的节约利用相关,但直接或间接抑制二氧化碳等温室气体的排放的税种还没有;节能应该涉及到社会的各个方面,不单是生产经营者,还包括一些消耗能源的单位和个人,但税收政策只规定了一些零散政策,没有覆盖全部节能减排各个环节的税收政策体系。
      2.节能减排税收政策小而弱,没有力度。我国只就某一个小的方面节能减排做出了一些税收规定,对整体大局影响不大,起不到税收宏观调控作用,即使执行也不能给经营者带来多大的利益,对节能减排意义和作用不大。尤其在限制性的税收政策上更是寥寥无几,即使有,力度不够,征收额度有限,对经营者是否采取措施实施节能减排从经营成本上不会有大的影响。我国在20世纪80年代开征了资源税,并于1994年进行了修订,与节能减排要求相比,资源税征收范围过窄、税负过低、计税依据不合理等问题较为突出。现行资源税采取定额征收方式,十多年来,原油、原煤、天然气等价格上涨幅度巨大,即使按最高限额征收定额税,税收占资源价格的比重也是不断下降的。如1994年我国对原油制定8元/吨的标准时,其仅为300多元1吨,资源税占油价的比例为2.7%,即使目前资源税已调整到最高30元/吨,但原油价格已经涨到了每吨3000多元,资源税在原油价格中所占的比例仅为1%,实际税收负担是下降的。能源资源税负偏低,不利于促进我国能源资源的节约利用,也不利于控制和减少温室气体的排放。
      3.节能减排税收政策少而稀,调控不到位。节能减排税收政策我国已出台的4大类30余项,对节能减排起到了积极的推动作用。但我国现行税收政策还存在一些不足。主要包括:一是在支持的范围和力度上与《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产法》、《十一五规划》及国务院节能减排工作会议等要求有一定差距,对国家鼓励发展的太阳能、地热能等可再生能源和节能、环保技术设备的开发推广等缺乏必要的、明确的税收支持政策;二是虽然出台了一些节能减排的税收优惠政策,但因为以税收促进节能减排的工作刚刚起步,缺乏对这项工作发展的整体把握,一些政策还没有考虑、设计和规定,对节能减排有所影响。
      4.节能减排税收政策单而僵,灵活性不够。与国外相对完善的节能减排税收制度相比,我国缺少有针对性地专门税种。采取的税收政策是一事一策的方式,与其他税收政策形不成有机联系。同时,税收政策只规定一些单一项目的税收减免,缺乏针对性、灵活性,如国外较为普遍实行的加速折旧、再投资退税、税收抵免、延期纳税等国际上通用的方式在我国基本没有。
      四、我国节能减排税收政策建议与实施
      节能减排最终是一个经济问题,因为耗能排放也是一个经济问题。生产经营者为了获得利润必须进行生产,生产必须要耗能,耗能就得排放。在耗能和排放过程中,生产经营者也必须进行经济核算,怎样耗能、排放才能付出最低的成本。生产经营者必然要寻求廉价的且能保证生产需要的能源材料,寻求付出较少成本的排放,当然,最好不需要付出成本就能得以排放。一旦廉价的能源原料或不付成本的排放不存在时,生产经营者首先想到的是采取什么样的措施降低成本。降低成本措施中包括在原有技术、设备的情况下,减少能源消耗和排放量。如果,还达不到理想的预期目标,生产经营者就要考虑采取先进的技术和设备,千方百计地降低耗能和排放成本。在一系列主动、积极的活动中,一个最主要的动力,就是经济利益的驱动。之所以有经济利益的驱动,就是因为相关的经济关系发生了改变与变化,如果不顺应这种改变和变化,生产经营者就面临着减少获得经济利益的后果,甚至发生经营亏损,久而久之不加以主动地、积极地应对,就有发生企业倒闭的危险。所谓的经济关系发生了改变与变化,一是市场发生了改变与变化。由于竞争激烈产品供过于求,价格下跌;或是原材料(能源材料)价格上涨;劳动报酬上涨等等。二是经济政策发生改变与变化。政府明令限制、禁止的生产经营活动,致使原材料(能源材料)供应紧缺;提高员工工资等;其发布某些经济政策,或采取某些经济措施等。当然,经济政策发生改变与变化,税收政策是重要的影响因素。税收负担加重影响强度就大,税收负担较轻影响强度就弱。这些因素都会影响和迫使生产经营者降低生产成本,以求生存。所以,我们如果努力启动税收的调节、限制、鼓励、扶植效应作用,我国节能减排会有良好的发展。
      由此看来,税收是节能减排的重要政策工具,是引导资源和环境配置的最直接、最灵敏的杠杆。当能源、水和环境资源的价税水平较低时,企业和个人可以低成本甚至免费使用时,经济人的不理性行为将导致资源和环境过量消费,从而导致集体的非理性。结果,人们不仅缺乏珍惜资源和环境的利益驱动,而且会无节制地争夺使用资源和环境,最终引发人类历史上曾经出现过的"公地悲剧".譬如,企业节能减排,无论技术创新、设备更新还是运行污染处理设施,都不得不花费一定的成本。如果污染物排放收费和超标排放收费低于污染处理设施运行成本,每个趋利避害的经济人考虑机会成本后,很难作出减少污染排放的决定。提高资源和环境的价税水平,是建立节能减排利益驱动机制不可替代的重要措施。
      从另一个侧面来说,市场经济体制下,无论企业、个人还是政府,其行为不能不受利益驱动的影响和制约。在节能减排问题上离不开行政措施,但也不能只依靠行政力量。实际上,自上而下的政府行政行为只能解决节能减排的外部压力问题,而无法激发企业节能减排的内在动力。解决外部压力可以依靠行政手段,激发企业节能减排的内在动力。变被动节能减排为主动节能减排,必须依靠相应的利益驱动机制。
      我国现行的节能减排税收上存在的问题是,税收调节不全面,节不节能,排不排污,没有得到很好的限制。能源价格低廉,多消耗与少消耗对成本影响不大;排放成本较小,甚至没有成本,销售价格与成本价格出现了较大空间,因而给高耗能、大排放留出了空间。这个空间,应该让节能减排的成本占据,也就是费用和税收两项,费用力度小,最好让税收多占据一些空间,也使节能减排更具法律性。发挥税收的资源配置功能建立节能减排的利益驱动机制。
      (一)节能减排税收政策要科学,确实发挥税收调节、调控功能
      节能减排税收政策制定不但要考虑税收基本原则,同时,更要兼顾社会利益。税收政策符合社会利益是人民群众最大的夙愿。节能减排是世界一个难题,是急迫需要认真加以解决的问题,否则,就要影响到可持续发展,影响到人类的生存。纵观世界各国,都采取了相对有力的税收政策,以经济的手段努力实施节能减排。因此,我国也应该采取相应的税收政策,以强有力的经济手段,实现节能减排目标。所以,税收政策确定的税收负担,要在耗能排放的生产经营者的生产成本与销价之间占有举足轻重的分量。实施了节能减排措施,由于享受了税收相应的政策,税收负担正常,获得了预期的经营利益;如果没有实施节能减排措施,或者实施的不得力,由于享受不到相应的税收政策,或者受到惩罚性的税收征收,就获得不到预期的经营利益,甚至发生亏损,以至企业倒闭。只有税收负担确定到这种水平,才能起到税收调节、调控的作用。
      节能减排税收负担确定要按照能源不可再生、紧缺从重,其他从轻的原则确定,鼓励使用可再生及不紧缺的能源;按照能源消费视污染程度确定税收负担,污染大的从重,污染小的从轻,鼓励使用清洁能源。按照耗能量及对国民经济影响程度确定税收负担,耗能大,对国民经济影响的不大的从重;根据产品技术含量确定税收负担,技术含量高的税收负担从轻,否则,从重。
      (二)制定完整的税收体系,确保节能减排全面顺利开展
      经验证明节能减排税收政策单一僵化的、零打碎敲的不成体系的税收政策,不能促进节能减排。因此,要制定多层次、多层面,相互联系,浑然一体完整的税收体系政策,才能发挥多导向、多渠道调节、调控作用。制定系统的节能减排税收体系,应包括扶植鼓励政策、代价补偿政策、限制惩罚政策。
      扶植鼓励政策是指对积极采取科学、先进技术和措施的生产经营者、单位或个人,给予的税收优惠政策。在我国现阶段,这方面政策应该相对多一些,以调动节能减排的积极性。
      代价补偿性政策是指对开采、生产、消耗、耗费能源及排放污染物或使用间接污染环境物品的生产经营者、单位或个人征收的税收,是对能源原材料及环境受到的侵蚀、影响、破坏的一种补偿、赔偿,从而使能源消耗及污染物排放者付出经济代价,承担起社会责任。
      限制惩罚政策是指对国家严控的耗能、排放项目,不按规定节能减排的生产经营者、单位及个人征收的税收。这方面税收政策要界限明确,税率要高,从而使纳税人感到税收负担的沉重,迫使纳税人放弃、废弃,或最大限度地减少耗能高、排放量大的生产或使用项目,促进节能减排效益的进一步实现。
      (三)制定形式多样的税收政策,多角度促进节能减排
      制定形式多样的节能减排税收政策是为了适应耗能、排放者的多样性及节能减排的多种方式。制定的税收政策,一是要覆盖所有节能减排义务人,不但包括企业、单位,还要包括个人;不但包括耗能排放的企业和单位,还要包括生产能源及处理排放的企业和单位;二是税收政策要灵活多样。制定的经济政策与税收政策,不仅限于减免税措施,还要制定设备折旧、新技术转让、租赁、融资、实施消费型增值税、盘盈盘亏等项措施;三是除制定统一的税收政策外,还根据节能减排的需要,借鉴国外经验,有针对性开征一些新的税种。除此之外,还要考虑试行达标减免,超标加成征收;协议达标减免;签订合同减免等项税收政策,使调节、调控的角度更多、更全。
      (四)制定科学的、先进的节能减排指标,确保指标的实现
      税务部门要与政府有关部门,在不同的时期,针对不同行业和项目,共同确定节能减排社会标准和指标,指标要科学、先进,一旦确定立即向社会公布,接受社会舆论和广大人民群众的监督。税务部门要严格按照标准和指标,不折不扣贯彻执行,确保节能减排指标的实现。
      (五)制定节能减排技术支持税收政策
      节能减排成效如何,除了依靠生产经营者、使用者的社会责任心及政府采用经济手段以外,技术支持也是很重要的。因此,要制定节能减排技术支持税收政策,一是对提高能源生产效益的技术;二是对节能减排的技术;三是对生产节能减排技术高含量设备的企业;四是对积极应用和使用节能减排新技术和技术含量高设备的企业和单位及个人,都应制定相应的税收政策给予应有的减免与扶植鼓励。
      组  长:孙云志
      副组长:杜  锋  李林瑞
      成  员:杨桂舒  张大鹏  张运鹏  张国林
      徐  伟  郑智勇  许  潮  赵从民
      执  笔:郑智勇