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    税制改革

    调整我国国民收入分配格局、提高居民收入所占比重的财税政策研究报告


    2009-09-23 14:56:41 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:

      对我国国民收入分配格局的演变趋势进行详细研究和剖析,对于我们更好地认识我国改革发展中出现的问题是大有裨益的。国民收入分配的重要性决定了其在研究中的学术价值,一个国家在一定时期内在政府、企业、居民之间的分配格局反映了该国产出在各部门的分享结构,这种产出分享结构直接影响到宏观经济运行以及宏观调控的政策选择,同时它也可以反映经济改革的成效。一个良性的分配结构可以促进社会变得更加和谐,经济基础更加稳定。
      本文对我国1996年到2005年间的国民收入分配格局进行了系统分析,以找出当前我国收入分配所存在的问题,并结合当前我国的宏观经济形势,提出若干政策建议。文中对我国的国民收入分配格局做出了基本判断:当前我国国民收入分配格局是向政府和企业倾斜的,居民分配份额不断下降。基于此,我国未来的政策重点在于采取各种政策措施,提高居民收入分配份额,从而拉动居民消费需求,促进国民经济"又好又快"发展。
      一、我国国民收入分配格局的现状分析
      (一)以往学者对于我国国民收入分配格局的研究
      以往学者们对国民收入分配格局的判断基本一致,即当前我国国民收入的分配格局呈现"居民在收入分配中的比重不断下降,而政府和企业在收入分配中的比重不断提高"的特点。
      孔泾源、刘强(2007)对1994年到2003年的国民收入分配格局进行了分析,1994年,我国政府、企业和居民的国民收入分配份额分别为18%、16%(1996年为13.6)、66%,而到了2003年,这些比重分别变为20.2%、15%、64.8%.居民分配份额呈现不断下降的趋势,而政府和企业分配份额呈现不断上升的趋势,这种分配格局对居民消费需求产生了不利影响。
      吕冰洋(2008)对1995年到2004年间国民收入在企业部门、政府部门和居民部门之间的初次分配和最终分配情况进行了计算,得出了如下结论:分税制改革以来,不论是初次分配还是最终分配,企业部门所占比重都处于增长状态。就政府部门所占比重而言,这10年间,初次分配所占比重增长了2.4个百分点,最终分配增长了3.0个百分点。就居民所占比重而言,这10年间,初次分配环节降低了11.1个百分点,最终分配降低了10.1个百分点。
      倪红日(2008)从宏观层面的资金流量表和微观层面的工业企业初次分配中政府税金、利润、工资总额的结构两个角度,对我国国民收入初次分配格局进行了阐述和分析。首先,她利用资金流量表中的初次分配数据进行了计算,2000年到2004年间,政府部门收入比重提高了4.14个百分点,企业部门收入比重提高了9.66个百分点,而居民收入比重降低了13.8个百分点;其次,她分析了2000年到2006年间的工业企业初次分配环节政府税金、企业利润和工资总额的增长情况。其中,企业利润总额增长的幅度最高,其年均增长率高于企业税金增长率11个百分点,高于工资总额增长率15个百分点。企业税金增长速度居中,高于工资总额增长率4个百分点。工资总额增长速度在三者中是最慢的,年均增长 13.29%,而且历年的增长速度均低于企业利润总额和企业税金的增长率。因此,她对当前国民收入分配格局做出了判断:近年来国民总收入初次分配中的居民收入处于增长劣势,增长率低于政府收入和企业收入增长,从而导致在国民收入分配中,居民收入的份额逐渐缩小。
      (二)对我国国民收入分配格局的计算结果
      1.国民收入初次分配格局。本文首先查询了1996年到2005年间的资金流量表中各分配主体(政府、企业和居民)的增加值,即各分配主体的分配起点情况,并计算了1996~2005年间各分配主体创造的增加值规模和比率(见表1,略)。
      本文将初次分配过程以规模和比率的形式展示了出来(见表2和表3,略)。经过初次分配过程之后就形成了国民收入初次分配格局,通过对初次分配格局进行分析,可以研究我国近些年初次分配存在的问题(见表4,略)。
      从表4可以看出初次分配环节中各分配主体的收入分配趋势,从1996年到2005年间,居民初次分配比率呈下降趋势,由1996年的65.3%下降至2005年的58.9%;企业初次分配比率不断上升,由1996年的16.7%上升至2005年的22.7%;政府初次分配比率不断上升,由1996年的15.1%上升至2005年的17.3%.
      2.最终分配格局。在初次分配格局形成的基础上,政府将主动进行再分配,这是各经济主体利益格局的第二次调整,经过再分配之后,形成国民收入分配的最终格局,即各分配主体的可支配收入格局。企业和居民向政府缴纳收入税,并获得政府的转移支付。本部分查询了1996~2005年的再分配方面的数据,将再分配过程以规模和比率的形式描述出来(见表5和表6,略)。同初次分配的数据一样,负值表示该净付出,正值表示净收入。
      通过政府征收收入税和进行其他经常性转移等再分配过程,形成国民收入最终分配格局。这种格局是经过国民收入初次分配和再分配之后的最后分配状况,它反映国民收入各分配主体的资源最终占用状况(见表7,略)。
      表7给出了各分配主体的最终收入分配状况。其中自1996年到2005年间,政府分配比率一直处于上升趋势,由1996年的17.1%提高到2005年的20.7%;就企业的最终收入分配情况而言,自1996年到2005年间,企业分配比率一直处于上升趋势,由1996年的13.6%提高到2005年的19.5%;就居民的最终收入分配情况而言,自1996年到2005年间,居民分配比率一直处于显著下降趋势,由1996年的69.3%下降到2005年的59.8%.
      与初次分配相比,通过再分配,2005年,政府支配份额由 17.3%提高到20.7%,提高了3.4个百分点;企业由22.7%降到19.5%,下降了3.2个百分点;居民由58.9%提高到59.8%,提高了0.9个百分点。这表明,通过再分配,居民支配份额变化不大,主要表现为,企业通过缴税支配份额下降,而政府支配份额相应地进一步提高。这说明,在再分配过程中,政府直接对居民的转移支付极其有限。
      二、对当前我国国民收入分配格局的基本判断
      (一)对于各主体最终分配份额形成过程的判断
      1.对于政府最终分配份额形成过程的判断。
      (1)从初次分配环节来分析各个分配项目的变化趋势(见表2和表3,略)。其一,劳动报酬分析。政府支付的劳动报酬总量增长较快,1996年为4684亿元,2005年为12764.5亿元,这10年间政府支付的劳动报酬增长了172.5%.就政府付出劳动报酬的比率而言,从1996年到2002年,此比率不断上升,由1996年的7.4%上升至2002年的11.5%,而2002年之后这个比率不断降低,降至2005年的8.9%.此比率10年间一共上升了1.5个百分点;其二,财产性收入分析。从表2和表3可以看出,"财产性收入"的净支出总量呈下降趋势,由1996年支出483.9亿元增加到2004年的697.9亿元,然后降到了2005年的250.4亿元。其净支出比率由1996年的0.8%下降至2004年的0.2%,下降0.6个百分点;其三,生产税(主要是商品税)分析。政府得到的生产税总量增长最快,由1996年的10035.6亿元增加到了2005年的29542亿元,9年间共增长了194.3%.就生产税比率而言,由1996年的15.9%增加到2005年的20.5%,提高4.6个百分点。因此,在初次分配环节,虽然政府付出的劳动报酬增长非常微弱,其比率在这10年间只提高了1.5个百分点;"财产性收入"的净支出总量大部分有所增长,但是其比率反而下降0.6个百分点;政府获得生产税总量增长最快,而且其比率提高非常大,10年间上升了4.6个百分点,大大高于劳动报酬支出比率的上升。因此,这"三股力量"合并的结果造成了政府在经过初次分配后的分配比率不断提高(见表4,略),由1996年的 15.1%提高到2005年的17.3%,其中政府获得的生产税大幅度增加是引起初次分配格局中政府分配比率提高的主要原因。
      (2)从再分配环节来分析各个分配项目的变化趋势(见表5和表6,略)。其一,就其他转移支付资金流量表中没有这个指标,本文为了清楚说明问题,将社会保险缴款、社会保险福利、社会补助和其他经常转移合并成为其他转移支付,即经常性转移=收入税+其他转移支付,其他转移支付=社会保险缴款+社会保险福利+社会补助+其他经常转移。而言,这个项目包括社会保险缴款、社会保险福利、社会补助和其他经常转移四项。本环节的"其他转移支付"净额支出比率微弱上升,由1996年的1.4%提高到2005年的1.5%,提高0.1个百分点,提升幅度非常有限;其二,就收入税而言,它的总量由1996年的1205.7亿元提高到2005年的6457.6亿元,10年间增长了435.5%.相应本环节的收入税比率由1996年的18.1%上升到2005年的26.4%,提高8.3个百分点。尽管收入税增长非常快,增长率远远大于初次分配环节的商品税收入增长率,但是其总量非常有限。这反映了尽管收入税比率上升较快,但我国的税制结构仍然以商品税为主,再分配环节的税收收入调控功能无法充分发挥出来,这种税制结构要尽快通过税制改革加以调整。
      综上所述,从以上对于初次分配和再分配环节的分析来看,政府最终分配比率的提高来源于以下两个主要方面:其一,初次分配环节,政府的商品税收入大幅度增加提高了初次分配格局中的政府分配比率;其二,再分配环节,收入税的提高又再一次提高了政府分配比率。初次分配和再分配都是引起政府最终分配比率提高的环节,初次分配对其比率提高的作用大于再分配环节的作用,而初次分配中商品税比率的快速上升是引起政府分配比率上升的最重要原因。
      2.对于企业最终分配份额形成过程的判断。
      (1)从初次分配环节来看(见表2和表3,略),企业支付的劳动报酬规模不断扩大,从1996年的18004.5亿元上升至2005年的45145亿元,本环节劳动报酬占分配总量的比率从1996年的 28.5%升至2005年的31.3%,上升2.8个百分点;"财产性收入"的净支出不断下降,其净支出比率由1996年的6.7%下降至2005年的1.7%,下降5个百分点;企业上缴的生产税比率上升幅度最大,由1996年的14.3%增加到2005年的18.2%,提高3.9个百分点。因此,在初次分配环节中,企业付出的劳动报酬微升,其"财产性收入"的净支出也大大降低,其上缴的生产税比率大大上升,这三方面的结果造成了企业在经过初次分配后的分配比率大大提高(见表4,略),由1996年的16.7%提高到2005年的22.7%.
      (2)从再分配环节来看(见表5和表6,略),"其他转移支付"的净额支出的规模和比率都显著降低,规模从1996年的1417.3亿元降低到2005年的549.1亿元,其比率由1996年的21.3%下降至2005年的2.2%,减少支出19.1个百分点;收入税净支出规模从1996年的1012.5亿元上升至4363.6亿元,其比率由1996年的15.2%提高到2005年的17.9%,提高了2.7个百分点。这两方面使得企业的最终分配比率由1996年的13.6%显著提高到2005年的19.5%(见表7,略),其中再分配环节中企业中"其他转移支付"净支出的减少是引起最终分配格局中企业最终分配比率显著提高的主要原因。
      综上所述,就企业分配而言,企业付出的劳动报酬微弱上升、"财产性收入"净支出的降低、"生产税净额"和"收入税"净支出的显著增加以及"其他转移支付"净支出的降低共同提高了企业分配比率。
      3.对于居民最终分配份额形成过程的判断。
      (1)从初次分配环节来看(见表2和表3,略),居民获得的"劳动报酬"净额的规模和比率不断上升,从1996年的规模22688.5亿元、比率35.9%上升至2005年的规模58034亿元、比率40.2%(2005年是上升的)其中2005年上升至63.7%,由于缺乏2005年之后的数据,我们无法断定这个突然上升的现象是否偶然。,一共上升4.3个百分点;居民"财产性收入"的净收入无论是规模还是比率都显著降低,分别由1996年的3665.2亿元、5.8%下降至2005年的3468.1亿元、2.4%,下降3.4个百分点;居民付出的生产税比率虽然有所上升,但是上升幅度比较有限,由1996年的1.6%增加到2005年的2.3%,提高0.7个百分点。因此,在初次分配环节,居民收到的劳动报酬净额不断上升,其获得的"财产性收入"的净额大大降低,其付出的生产税比率略有上升,这三方面的结果是造成了居民在经过初次分配后的分配比率大大降低(见表4,略),由1996年的65.3%下降到2005年的58.9%,下降6.4个百分点。
      应该说,初次分配环节中居民分配比率的下降主要是以下原因造成的:劳动报酬比率虽然有所上升,但是其上升幅度远远小于财产性收入净额的下降和付出的生产税净额上升。
      (2)从再分配环节来看(见表5和6,略),居民"其他转移支付"的净额收入规模从1996年的1689.5亿元增加到2005年的 3005.4亿元,但其比率显著降低,由1996年的25.4%降低到2005年的12.3%,下降13.1个百分点事实上在分析前面政府分配比率提高原因时,已经对其他转移支付制度进行了详尽分析,政府转移支付公共服务水平提高缓慢,就造成居民得到的转移支付资源相对减少。;"收入税净额"支出比率明显上升,由1996年的2.9%提高到2005年的8.6%,提高了5.7个百分点,但其规模偏小,由1996年的193.2亿元提高到2005年的2094亿元。这两方面使得居民的最终分配比率由1996年的 69.3%降低到2005年的59.8%.再分配环节中居民中"收入税"净支出的增加和"其他转移支付"净收入的减少共同引起了最终分配格局中居民最终分配比率的降低。
      综上所述,居民分配比率的下降来源于"财产性收入"下降、转移支付收入下降和生产税税负上升,而且居民在初次分配格局和最终分配格局的趋势都是不断下降的,再分配环节没有改变初次分配环节中居民分配比率的变化趋势。
      (二)结合以上分析,对我国国民收入最终分配格局做出基本判断
      本文通过精密地计算,可以得出以下结论:我国当前的国民收入分配格局是"向政府和企业倾斜",居民最终分配比率不断下降。即我国国民收入最终分配格局处于向政府和企业倾斜的失衡状态。政府财政收入的快速增长降低了居民收入的增长,形成"税收侵蚀工资";政府转移支付和社会保障支出制度的滞后,使得居民的预防性储蓄倾向显著上升;企业对于利润的追求,形成了"利润侵蚀工资".因此,未来的政策选择方向应该采取各种有效措施,提高居民在国民收入分配中的份额。
      (三)我国和世界主要发达国家国民收入分配格局的比较
      对比一些有代表性发达国家的国民收入分配格局,我国的居民最终分配比率是较低的,而政府和企业的分配份额则较高:首先,就美国而言,它的人均GDP在1942年首次超过1000美元,在经历20年时间后,1962年人均GDP达到3144美元,这时期美国居民的最终分配比率大约为72%.20世纪90年代以来美国的居民分配比率一直较为稳定,平均为73.4%,而政府和企业分配比率分别为13%.因此,从美国的收入分配格局来看,其居民在收入分配中的份额大大高于我国,而政府和企业的分配份额低于我国;其次,就日本而言,日本人均GDP从1966年的1071美元,经过7年的增长变为1973年的3348美元,这时期日本的居民最终分配比率大约为75%.日本近10年的收入分配状况(见表8,略),2005年日本政府的最终分配份额为17.6%,低于我国政府的分配份额3.1个百分点,同年日本企业的最终分配份额为9%,低于我国企业分配份额10.5个百分点,而同年日本居民的最终分配份额为73.4%,高于我国居民分配份额13.6个百分点。这说明了世界有代表性的发达国家居民收入分配份额大大高于我国,而政府和企业分配份额则低于我国。从国际比较的角度来看,我国也应该提高居民在国民收入分配中的份额。
      三、影响我国国民收入分配格局形成的原因
      (一)企业利润侵蚀了居民劳动报酬
      造成居民收入分配份额下降的主要原因是在初次分配中企业利润侵蚀了居民的劳动报酬,从而降低了居民的分配份额。
      1.对近几年劳动报酬和企业利润变化趋势的描述。
      (1)本文按照收入法将GDP进行了分解(见表9,略),分成了四个项目:劳动报酬、固定资产折旧、生产税净额和营业盈余,并计算了各个项目占GDP的比重。我们从中可以看到以下趋势:居民劳动报酬占GDP的比重不断下降,从1996年的53.4%下降至2005年的41.4%,1998年之后趋势尤为明显;营业盈余(企业利润)占GDP的比重不断上升,从1996年的21.23%上升至2005年的 29.55%;值得注意的是固定资产折旧占GDP的比重也不断上升也包含了一部分利润。事实上,固定资产折旧作为计算应纳税所得额的一个扣除项目,企业为了实现延期纳税的目的,会将一部分利润转化为固定资产折旧,因此,固定资产折旧有一定比例是利润形成的,固定资产折旧不断上升实际上反映了利润不断上升。在营业盈余占GDP的比重不断上升的同时,劳动报酬占GDP的比重却不断下降,"利润侵蚀工资"是引起这个趋势的重要原因。
      (2)居民劳动报酬由政府付出和企业付出的劳动报酬组成,政府的劳动报酬平均增长率明显大于企业的劳动报酬平均增长率。从表10(略)可以看出,1996年到2005年间,政府付出的劳动报酬平均年增长率为17.3%,而企业付出的劳动报酬年增长率为 15.1%.这说明了在企业中职工的工资增长率低于公务员和事业部门工作人员的工资增长率。
      2."利润侵蚀工资"的方式和原因。利润侵蚀工资的方式具有以下几种:第一,企业通过压低、克扣、拖欠工资的方式,使得职工工资增长缓慢。很多企业将政府规定的最低工资标准当作实际工资执行标准。一些企业还强迫职工经常加班,而不支付或少支付加班劳动报酬。很多企业肆意拖欠工人工资,使得工人无法按时拿到劳动报酬,而且职工会花费大量成本要回自己被拖欠的劳动报酬;第二,企业通过不缴或者拖欠职工社会保障费侵蚀工资。很多企业(特别是民营企业和"三资"企业),有时会拖欠职工养老保险、失业保险和医疗保险费;第三,企业通过让职工提前退休,或者买断工龄的方式侵蚀工资。有些企业以极低的价格买断了职工工龄,降低了企业的社会保障费支出。有些企业为了降低职工工资,使得很多职工提前离开工作岗位,从而减少了职工工资。
      "利润侵蚀工资"行为为什么会存在呢?究其原因,它受到劳动力供求结构、政府管制、垄断等因素影响:首先,在我国目前市场化改革中,大量农村剩余劳动力流入城市以及高等教育扩招产生的大学生就业问题,使得劳动力市场供过于求,为利润侵蚀工资行为的实施提供了基础;其次,企业内部的工资议价机制没有建立,企业所有者处于强势地位。一般而言,企业在发展过程中,总是经历一个发展阶段,这个阶段中企业所有者总是具有积累更大的利润去进行扩大再生产的动机,因此,他要尽量压缩开支和压低工资来增加再生产资本。然而,企业内部的劳动力单凭个人无法与企业所有者进行谈判,确定工资水平,因此,工资议价机制的缺失使得利润侵蚀工资行为得以实施;再次,政府管制的"缺位"使得这个行为没有得到有效遏制。我国法律中尚没有建立企业工资增长机制方面的规定。另外,现有的地方政府升迁激励机制使得地方政府为了招商引资,对辖区内的利润侵蚀工资行为采取默许的态度,甚至鼓励企业为了进行再投资而实施侵蚀行为;最后,垄断产业部门通过其垄断地位侵蚀下游产业的利润,从而降低了下游产业职工的工资水平。
      总之,利润侵蚀工资已成为降低居民收入分配份额的一个主要因素,解决这个问题成为提高居民收入、扭转居民收入分配份额不断下降的一个重要着力点。
      (二)政府税收收入的快速增长降低了居民收入分配份额
      1.对我国税收收入增长和宏观税负变化趋势的判断。
      (1)从税收收入弹性系数的角度来分析。从理论上讲,在以商品税为主体,以商品流转额为计税依据,采用比例税率的条件下,税收收入的增长率与GDP的增长率应大体同步,即税收收入弹性系数应该等于1,或上下略有浮动。我国在1997年以前,税收收入弹性系数大都小于1,1990~1991年仅为0.36,1996年上升到0.84.而从1997年起税收收入出现快速增长,弹性系数大大超过1,最高时的1999年为2.43,2001年为2.06,2007年为1.98,这就是说,这几年税收收入的增长率是GDP增长率(按当年现价计算)的2倍或2倍以上(见表11,略)。
      (2)从宏观税负的角度来分析。衡量我国宏观税负的指标,可分为三个口径:其一是小口径的宏观税负,即税收收入占GDP的比重;其二是中口径的宏观税负,即财政收入(预算内收入)占GDP的比重;其三是大口径的宏观税负,即政府收入占GDP的比重。这里的"政府收入"不仅包括财政收入,而且还应包括社会保障基金收入、预算外收入、制度外收入等,即税费总收入。从表9各个口径的宏观税负来看,我国宏观税负处于不断上升的趋势。其中,小口径宏观税负从1996年的9.7%上升至2007年的 18.5%,中口径宏观税负从1996年的10.4%上升至2005年的 20.8%,大口径宏观税负从1996年的21.9%上升至2005年的28%,如果把土地转让收入考虑进来,肯定超过30%,目前大约在35%左右(见表11,略)。
      2.宏观税负上升造成了居民收入分配份额下降。事实上,不断上升的宏观税负通过各种渠道被转化成了居民负担,即税负的不断上升侵蚀了居民收入分配份额,而究竟是什么机制使得税负由居民承担?
      (1)我国的税制结构是以流转税为主体,其中增值税和营业税占到了全部税收收入的大部分。不断上升的流转税税负可以实现转嫁:一方面,在劳动力供给弹性较小的情况下,税负可以向后转嫁给劳动者,使得居民劳动报酬降低;另一方面,增值税和营业税等流转税可以通过提高消费品价格向前转嫁给居民消费者,降低了他们的实际收入。因此,流转税税负转嫁机制是引起"税收侵蚀居民收入"的第一个渠道;
      (2)个人所得税制度的不完善使得工资收入者承担了较多税负,并且由于个税缺乏对个人综合收入的全面监控,当前个人所得税无法有效调控贫富收入差距,使得个人所得税降低了工资收入者的收入水平。
      3.税收收入快速增长的原因分析。1998年以来我国税收收入持续快速增长,远远高于GDP的增长速度,对于这种现象如何解释,一直存在不同看法。应该说影响的因素是多方面的,主要有:
      首先,经济结构变动的影响。经济结构中产业结构的变化对税收收入有着重要影响。从对税收的直接贡献来看,第二产业税负最高,第三产业次之,第一产业最低。1998年,一、二、三产业的构成分别为17.6%、46.2%、36.2%;2007年则变为11.3%、48.6%、40.1%.第一产业比重的下降和二、三产业的上升,有利于税收的增长。
      其次,税收制度因素的影响。第一,我国以流转税为主的税制结构。目前我国流转税占税收收入的70%左右,这种以流转税为主体的税制结构本身会带来税收的增长高于GDP的增长;第二,我国实行的生产型增值税。目前我国增值税占税收总收入的45%左右,而生产型增值税存在重复征税问题,例如2007年我国新增固定资产76846亿元,这意味着其中含增值税款13064亿元,其中,相当多部分不能抵扣,属于多收税款;第三,我国原来的内资企业所得税制存在企业补偿不足问题。过去由于税前扣除项目少、扣除标准过低,造成劳动、资本、技术和风险等的补偿不足,即多收了税款;第四,部分税种的累进制度。我国的企业所得税、个人所得税、土地增值税等,对不同收入规模的纳税人制订了不同档次的税率,在纳税人经营规模扩大和收入提高时,适用税率的档次会相应提高,从而产生税收收入累进增长效应。
      再次,政策因素的影响。例如,实行增税政策或减税政策,新开或停征税种,提高或降低税率,扩大或缩小税基,增加或减少优惠等政策措施的出台,都会影响税收的增长或降低速度,这需要结合各个时期、年度的具体情况进行分析。
      最后,税收征管水平提升的影响。分税制改革以后,我国税收征管水平的不断加强,税收收入进入了一个持续的快速增长时期,由于我国实行以流转税为主体的税制结构,这种税收持续快速增长主要体现在增值税等流转税种。一般而言,实际税率等于名义税率和征收率的乘积。作为我国第一大税种的增值税,其征收率从1995年的52.1%提高至2004年的85.7%数据来源于高培勇:"中国税收持续高增长之谜",《经济研究》,2006年第12期,第16页。,这使得增值税实际税率不断接近名义税率;另外,1994年分税制改革确定的税基口径较宽,在征收率较低时,可以筹集到足够的财政收入,然而当征收率不断提高时,高征收率和宽口径的税基使得增值税税收收入快速增长。
      (三)居民财产性收入的增长微弱也使得居民收入分配份额无法提高
      居民财产性收入净额是由居民财产性收入减去财产性付出而得到的,从表12(略)中可以看出,居民部门的财产性支出主要是利息性支出,这主要由居民的贷款利息支出组成,10年间此支出无论是总量还是增长比率都非常大,由1996年的24.13亿元增加至2005年的1144.7亿元,10年间增长了46.4倍,而且此项支出在1999年之后增长特别迅速。
      居民部门的利息支出增长和现实是吻合的,由于1998年的住房市场化改革使得普通居民住房需求很大程度上依赖于银行贷款,因此,贷款利息支出成为居民主要的财产性支出;而这个时期的居民财产性收入主要由利息、红利和其他项目组成,利息收入总额很大,但是增长缓慢,由1996年的3625.58亿元增加至2005年的4053.28亿元,10年间才增长了11.8%;红利和其他财产性收入增长虽然较快,但其总额较小,分别由1996年的36.04亿元、26.72亿元增加至2005年的440.72亿元、118.84亿元,10年间分别增长了11.23倍、3.48倍。由此看来,一方面居民部门的财产性收入的各个子项目增长缓慢;另一方面该部门的财产性支出(贷款利息支出)增长迅速,造成了1996~2005年间居民部门财产性收入净额增长非常有限,甚至有些年份呈现下降趋势。因此,提高居民收入不仅依赖于财税政策,还需要包括住房制度改革在内的一系列综合配套制度改革来实现。
      四、当前我国的宏观经济形势迫切需要
      调整国民收入分配格局
      美国的金融风暴引发了全球金融危机,并蔓延到了实体经济,目前全球经济出现衰退:美国官方已认定,美国经济已于2007年12月陷入衰退,美国2008年11月份失业率升至6.7%,为15年来的最高点。欧元区经济2008年第三季度下滑0.2%,已连续两个季度下滑,从而进入衰退。此前,英国、德国和意大利已进入衰退国家行列。日本经济,第二季度GDP增长率为-2.4%,三季度为-0.4%,因此也进入了经济衰退。当前,国际经济恶化的趋势还在进一步加剧,在经济全球化的今天,中国经济已融入到世界经济之中,尤其与美欧和日本经济有密切联系,因此,决不能低估世界金融危机对中国经济的影响。
      (一)对于我国当前宏观经济形势的基本描述
      在国内,2008年初南方刚刚遭遇罕见的低温雨雪冰冻灾害后,5月12日突发的四川汶川大地震再次打乱了经济正常前进的步伐,并且近几个月来,我国受到国际金融危机的影响,当前宏观经济形势呈现了以下主要特点:
      1.我国GDP增长、出口、投资和消费均呈下降趋势。目前,GDP增长率从2007年的11.9%降到2008年一季度的10.6%,二季度的10.1%和三季度的9%,呈逐季下滑趋势;2008年前三季度出口同比增长22.3%,增幅比2007年同期回落4.8个百分点,今后更大幅度的下滑已成定局;前三季度,固定资产投资增长27%,扣除价格因素,实际增长15.5%,同比下降6.9个百分点;在消费方面,从1月到6月,城镇居民人均消费支出,扣除价格因素,比2007年同期增长5.6%,同比下降5.4个百分点,农村居民人均现金支出,扣除价格因素,实际增长6.4%,同比下降3.5个百分点。
      2.受到以上需求的影响,工业生产增长明显放慢。前三季度,规模以上工业增加值同比增长15.2%,比上年同期回落3.3个百分点,其中,7月、8月和9月的增幅分别为14.7%、12.8%和 11.4%,比上年同期分别下降3.2个、4.7个和7.5个百分点,呈加速下降态势。2008年10月份,工业增加值仅增长8.2%,在剔除春节因素后达到7年来新低;发电量增速同比负增长4%,为自1998年5月以来首次负增长。目前我国工业增加值占GDP的比重接近一半,因此,工业生产的大幅下滑必然会导致今后整个国民经济增长的显著放慢。与此同时,居民消费价格(CPI)涨幅明显放慢,2008年9月份同比上涨4.6%,回落到可控范围,有人甚至担心通胀转向通缩的可能性在增大。
      3.投资者信心遭受了打击,大量中小企业出现了经营困难,很多中小企业倒闭,税收收入下降较快。2008年我国税收收入的增长速度,在逐季、逐月回落,笫一、二、三季度同比分别增长 33.8%、27.7%、10.6%,8月、9月仅分别增长5.6%和2.5%,为2003年以来月度最低增幅,而9月份2.5%的增幅,扣除价格因素后实际是负增长,这从另一个侧面反映出经济迅速下滑的态势。
      由此看来,当前我国的宏观经济形势非常严峻,经济下滑趋势非常明显。因此,最近一个时期,政府频频出台了许多救股市、救房市和扩大投资、刺激需求方面的政策措施,并且在不断加大力度,这清楚地表明,宏观调控政策在向扩张方面转变,从而启动内需。启动内需包括两个方面,一是投资需求,二是消费需求。对我们国家来说,消费需求不足是个根本性问题,是启动内需、促进经济持续稳定发展的关键。然而当前我国国民收入分配格局抑制了我国的国民需求。
      (二)居民收入分配份额的不断降低和收入差距的扩大,抑制了消费需求
      由于收入水平不同的群体有着不同的消费倾向,因此,消费率不仅与收入水平相关,而且与居民收入差距相关。
      按照收入水平来划分可以将消费者分成高收入者、中等收入者和低收入者,三种不同类型的消费者有着不同的消费和储蓄行为。首先,对于高收入者而言,生活必需品和高档物品非常饱和,其消费较稳定,由于此类消费者获得收入能力非常大,而用于满足自身消费的开支便显得微小,因此,他们的边际消费倾向和平均消费倾向比较低;其次,对于中等收入者而言,他们一般属于工资收入者,生活必需品达到饱和,对于高档消费品的需求有限。由于我国的社会保障制度远未完善,他们对未来风险和不确定性(例如医疗、教育等)有着强烈预期,因此,此类消费者有着强烈的储蓄动机,其平均消费倾向较低。但是如果能增加收入,那么他们会对高档消费品进行消费,因此他们边际消费倾向较高;最后,对于低收入者而言,他们大多数仅能维持自己的基本生活,甚至无法满足自己的基本生活,消费受到非常大的抑制,因此其平均和边际消费倾向都非常高,几乎将全部收入用于维持基本生活的消费。这个群体即使增加了一些收入,他们会将收入全部用于被长期抑制的消费,用于满足基本消费,而不会进行储蓄。也就是说,即使这个群体增加了收入,其平均和边际消费倾向也是非常高的。
      当前我国居民收入分配份额的不断降低,以及居民内部收入差距的不断扩大降低了我国居民的平均消费倾向,因此,提高居民收入分配份额便成为我国降低国际金融危机影响,增加国内需求的一个关键环节。
      (三)居民收入分配份额不断降低增加了对投资的依赖,使消费和投资不协调
      本文搜集了消费、投资和出口的有关数据(见表13,略),可以看出,消费率、消费对GDP的贡献率以及消费对GDP增长的拉动率不断下降,从1996年的59.2%、60.1%、6.0%下降至2006年的49.9%、39.2%、4.3%;而投资率、投资对GDP的贡献率以及投资对GDP增长的拉动率不断上升,从1996年的36.8%、34.4%、3.4%上升至2006年的42.5%、41.3%、4.6%.很明显,近年来我国的经济增长过度依赖了投资拉动,投资需求和消费需求无法实现协调。
      事实上居民收入分配份额的不断降低是导致我国经济增长过度依赖投资的重要原因。具体分析如下:首先,前面已经分析到不断降低的居民收入分配份额会降低我国居民的平均消费倾向,从而降低消费率,提高储蓄率。其次,居民储蓄又通过货币信贷进入各种投资项目中。由于一些公共部门缺乏预算约束,将大量资金投入一些重复建设、缺乏效率的工程,兴建豪华楼堂馆所等,导致资金使用效率下降,而且过快的投资给宏观经济运行带来了风险,加剧了新一轮的宏观经济失衡:其一,投资增长过快,加大了下游各产业对原材料的需求,引发了物质生产要素价格的上涨,成为了宏观经济运行中通货膨胀的潜在推动因素,而在通货膨胀中福利损失最大的就是固定工资薪金收入者。其二,过高的固定资产投资使得产能过剩,增加了未来各行业业绩的不确定性,因此增加了失业的可能性。在宏观调控中,虽然投资拉动经济的调控措施见效快,但是可能会造成未来的宏观经济失衡,加剧经济波动。因此,在当前经济形势下,政府应该转变宏观调控方式,采取有效措施启动居民消费,使得投资和消费相互协调,这才是一条科学的、可持续的经济发展方式。
      五、我国的政策重点在于提高居民收入分配份额,着力拉动居民消费需求
      提高居民收入在国民收入分配中的比重,着力拉动消费,不外乎应采取以下措施:一是增加居民收入,二是减轻居民负担,三是缩小收入差距,四是解除或缓解居民消费的后顾之忧。这里结合财税政策分析以下几个问题。
      (一)采取各种政策措施提高居民收入水平
      1.提高劳动报酬在初次分配中的比重,建立职工工资稳定增长的机制。不断提高企业职工工资水平,建立企业职工工资正常增长和支付保障机制;推动企业建立工资集体协商制度,完善工资指导线制度,健全并落实最低工资制度;针对垄断产业和一般产业职工收入差距的问题,应该加强对垄断产业收入的监管。当然,在当前经济下滑,企业经营困难的情况下,可以暂缓企业职工工资的提高,但是在经济好转时,必须解决职工工资水平过低的问题,不断提高工资水平。
      2.调整财政支出结构,构建"民生财政".所谓民生财政,就是指在整个财政支出中,用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例,甚至处于主导地位。随着经济发展阶段的不断递进,公共支出将从基础设施支出转向教育、社会福利等支出,而且这方面的支出大大超过其他方面的支出,也会快于GDP的增长。我国的财政支出结构也应该随着经济社会发展的不同阶段而不断变化。随着市场经济体制的建立,我国逐渐确立了"公共财政",财政逐渐从竞争性领域退出,主要职能是提供公共产品和公共服务。虽然最近几年我国财政支出中用于民生方面的支出比重不断增长,但是同西方国家相比,我国还存在很大差距,目前我国财政支出中,直接用于民生的支出约占30%左右,而西方国家大都在60%以上,有的甚至更高。因此,必须进一步调整财政支出结构,大力提高民生支出比重。
      (二)加快新一轮税制改革,实施结构性减税政策,减轻企业和居民负担,缩小收入差距
      这里说的减税政策,指的是结构性减税,即主要税种实行政策性减税,但不排除个别税种,辅助性税种进行增税,但算总账是减轻企业和居民的税收负担,刺激投资和消费。减税政策要结合新一轮税制改革进行,要加快改革,加大力度。
      1.增值税的改革。
      (1)政府最近决定,从2009年1月1日起在全国实行增值税转型改革,即增值税由生产型改为消费型,这有利于刺激投资,从而促进经济的平稳较快发展;有利于促进技术升级和产业结构的调整;由于可以避免重复征税,从而有利于促进出口;可以降低企业经营成本,有利于控制通胀风险;同时,这也有利于提高居民的实际消费水平,从而扩大内需,促进经济的持续、平稳较快发展。
      (2)从发展来看,应逐步扩大增值税征收范围,将应实行增值税的行业和应税项目普遍纳入消费型增值税范围,由于交通运输和建筑安装行业与生产环节联系密切,应首先将这两个行业改征增值税。这样才能彻底解决整个固定资产(包括厂房、建筑物)重复征税问题。
      (3)降低小规模纳税人的征收率和提高起征点,减轻中小企业税收负担。由于小规模纳税人的进项税额不能抵扣,其税负远远高于一般纳税人。据统计,2005年有16个省市的增值税一般纳税人的平均税负为2.76%,其中工业4.04%,商业1.17%.而小规模纳税人的征收率,工业6%,商业4%,远高于一般纳税人的税负。增值税由生产型转为消费型,在税率不变的情况下,一般纳税人的税收负担会进一步降低,而这种转型并不会惠及到小规模纳税人,因而相比之下,更显得作为小规模纳税人的中小企业的税收负担过重。鉴于此,应在增值税转型的同时,适当降低小规模纳税人的征收率,减轻中小企业的税收负担,可考虑将工业行业的征收率由现行的6%降为3%,商业由4%降为2%.现政府决定一律降为3%.商业行业的征收率,仍显得偏高。
      另外,应提高增值税的起征点。
      2.企业所得税的改革。2008年开始实行的新的企业所得税法,总的看税率比较适度。但从有利中小企业发展来看,有两点可作政策性调整:一是微利企业(多为中小企业)实行的20%的税率偏高,能否调低到15%;二是为帮助中小企业解困,应允许中小企业用前几年(如3~5年)的盈利弥补当年亏损(按现行规定,当年亏损只能用以后年度盈利弥补)。
      3.个人所得税的改革。个人所得税在西方国家是主体税种,通过改革,进行减税,可以增加居民收入,促进投资和消费。我国目前的个人所得税还很不完善,需要进行多方面改革,才能发挥促进消费和调节收入差距的作用。主要内容包括:
      (1)提高个税费用扣除标准。这涉及扣除标准是否要在全国统一,还是区别对待。就东部发达地区来看,目前2000元的月扣除标准,显得低了点,可考虑提到3000元左右。
      (2)目前生计扣除标准过于单一,很不合理,应将养老、抚养子女、住房利息、医疗费、教育费等纳入扣除项目。
      (3)应将费用扣除标准与居民消费价格指数(CPI)挂钩,进行定期调整。
      (4)目前工薪的税率级次过多,边际税率过高,可考虑将目前的9级税率减少至3级或5级;将45%的最高边际税率降低为30%或35%.
      (5)将目前的分项征收改为综合征收,这样才能发挥个税调节收入差距的作用,应该说我们目前已具备这种条件。这需要做到:
      ①在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号,并与支付方强制性预扣税款制度相结合。可以将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码,个人在取得工资、薪金和红利、利息等收入时,付款人必须从收款人那里获得其身份证号码,并为收款人预扣税款,因为不这样做,这笔支付款项就不会被税务局认可,从而不能作为成本或费用在收入中扣除。
      ②个人报酬的完全货币化。现在有些人的收入,不是靠发工资和奖金,而是采取发有价证券、奖励别墅和出国旅游等形式,这些实物都应算作收入,计入个人所得,纳入征税范围。今后应该取消或限制收入的实物发放。
      ③在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算,加强现金管理。现金交易是税收流失的重要途径。我国应该借鉴国外的成功经验,广泛推广使用信用卡,大额支付活动必须通过银行进行非现金结算(即转账结算)。应力求把现金结算缩小到最小范围,严格控制现金交易。
      ④建立银行储蓄存款联网制度,并建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、海关等网络的对接。这样才能实现真正的存款实名制,即税务局能够很容易地对纳税人的存款进行联网查询,输入纳税人的身份证号码,纳税人在所有银行账户的存款都会显示出来,这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。
      我们认为,如果上述改革方案与措施均到位的话,我国的个人所得税的潜力将会很快发挥出来,收入将会有一个巨大的涨幅,并且使个税调节贫富差距的功能真正发挥出来。
      4.改革出口退税制度,提高出口退税率,支持扩大出口。出口退税制度,原则上应该实行零税率,即"征多少,退多少,彻底退税".这是国际惯例,因为世界各国大都统一采用消费地原则,实行进口征税,出口退税,这可以避免重复征税,比较有利于资源的合理流动,有利于各国充分发挥其比较优势,减少税收对国际贸易的干扰和扭曲。我国增值税条例中规定:纳税人出口货物,税率为零;但是,国务院另有规定的除外。按此规定,出口货物,应该原则上实行零税率。但事实上,我国政府把出口退税率当作了调节出口贸易的手段来使用,经常调高或调低出口退税率。这种作法是否适当值得研究。不过,在当前出口下滑的严峻形势下,提高出口退税率是必要的,特别是应提高纺织、服装、玩具和机电等产品的出口退税率,支持这些行业的发展。
      5.实行更加优惠的惠农税收政策,支持新农村建设。一是提高农产品主要是粮食的收购价格,相应地对城镇居民低收入阶层实行财政补贴。二是将农民购买的农用生产资料(农药、农膜、化肥和农机等)中包含的增值税,退还给农民。三是对农民专业合作社应实行较长期的优惠政策,原则上可将农民合作社视同单个农户对待,对其合作销售、运输、贮藏等所得免征增值税、营业税、企业所得税及相关的地方税收,促进农民专业合作组织的发展。
      6.资源税改革。(1)扩大资源税征税范围。首先,将所有不可再生资源或者再生周期较长、难度较大的资源纳入征税范围,这包括耕地资源现行制度对占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人按其实际占用的耕地面积征收耕地占用税,也属于对土地资源征收的一种税收,未来改革可将耕地占用税并入资源税制,成为资源税的一个税目。、滩涂资源、地热资源等;其次,将我国较为稀缺的再生资源纳入征税范围。
      (2)提高资源税税率水平。对资源税税率的设计应该考虑到筹集财政收入、调节负外部性作用和促进可持续发展等,并综合考虑我国的稀缺资源类型和现行的税收征管水平。首先,要普遍调高资源税税率,以提高资源使用成本,发挥资源价格提高而产生的替代效应,来促进企业节约资源以及进行技术创新;其次,将现行的资源税定额税率改为比例税率与定额税率相结合。对于随着经济发展阶段和产业高级化的发展,需求量不断扩大、价格不断攀升的资源品实行比例税率,包括石油、天然气、煤炭、非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、水资源等;对于需求量比较稳定、价格波动不大、主要用于居民消费的资源产品实行定额税率,包括盐、海洋资源、森林资源等;再次,对因资源消耗而产生巨大环境成本的资源产品实行高税率,并根据资源开采造成的环境污染程度、生态破坏程度将不同税率之间档次拉开;最后,在对矿产品进行征收资源税时,将税率设置与回采率挂钩,对回采率高的开采单位适用低税率,对回采率低的开采单位适用高税率。
      (3)细化资源税税目,调整资源税计税依据。首先,要对现行资源税税目进行重新设置。从公平的角度来看,我国的资源税税目应该进一步细化,将同类资源产品的不同品种以二级税目的形式加以区分,并根据开采成本和开采难度适用不同税率。对开采成本高和开采难度较大,产品消耗后污染程度较小的税目品种采取低税率;其次,要对计税依据进行调整。将现行的以销售数量和自用数量为计税依据的计税办法调整为产品产量或者资源储量为依据的计税办法,以促进资源开采单位最大限度的提高资源使用效率,实现资源的可持续利用。
      (三)完善社会保障制度,稳定居民消费预期
      生命周期理论告诉我们:理性的居民消费者总是在其有限寿命期间平均分配自己的消费,以实现一生中的最大效用。当未来消费预期的不确定性上升时,他们往往会提高现期储蓄,降低消费;而当未来消费预期较为稳定时,他们则会提高现期消费,降低现期储蓄。由此看来,居民消费预期便成为制约居民消费需求的一个重要因素。由于当前我国社会保障制度的不完善,提高了居民未来预期支出的不确定性,使得居民现期消费需求不断降低。因此,完善社会保障制度,稳定居民消费预期成为当前启动消费需求的重点环节。应该做到以下两点:
      1.提高社会保障统筹层次,扩大社会保障覆盖面。其一,由于各个地方的人口特点不同,导致各地社会保障基金结余或亏损情况不同。一般而言,老工业基地的社会保障支出压力非常大,经常出现社会保障基金支出大于基金收入的情况,而新兴的工业城市会出现社会保障基金结余的情况,因此,提高社保基金统筹层次可以提高社保基金支付能力,降低支出压力;其二,建立失地农民的社会保障制度。由于在城市化过程中,很多农民失去了土地,这意味着他们失去了未来的稳定生活来源,因此,将这个群体囊括到社会保障制度中成为未来社会保障制度的一个方向;其三,针对农民工养老保险统筹账户无法实现地区间流动的现实,尽快实现社会养老保险全国统筹,建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制。
      2.建立基本住房保障制度,降低居民住房利息支出,提高居民消费能力。在当前国际金融危机对我国宏观经济发生明显冲击的情况下,有效实施积极财政政策,利用投资启动内需,成为我国未来应有的政策选择,在扩大投资的同时应该注重对于投资结构的调节,应将资金投入到既具有稳定经济又体现社会责任的领域,我们可以抓住这个时机建立住房保障制度,将大量资金投资于经济适用房和廉租房的建设。其作用有三:第一,这可以在未来一段时期内,提高我国的内需水平,稳定我国的宏观经济;第二,这可以大大降低居民的财产性支出,提高居民在国民收入分配中的份额;第三,缓解居民的住房需求,减少居民未来支出,可以有效提高居民现期消费水平。
      (四)完善转移支付制度,提高转移支付效率
      由于我国不同地区发展状况不同,导致了不同地区的居民收入差距,因此,建立规范的转移支付制度成为协调区域经济发展、提高欠发达地区居民收入水平的重要政策选择,其具体政策措施如下:
      1.取消税收返还和体制补助,将其纳入一般性转移支付体系。
      2.建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。
      (1)规范中央对地方的一般性转移支付方法,应该按照因素法,使用一个全面的转移支付计算公式,科学计算一般性转移支付规模。在确定地方财政收入的时候,应当全面衡量地方财政的收入能力,将预算没有反映到的财力反映进来。在确定标准财政支出的时候,不仅应当考虑人员经费和公用经费等指标,更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标反映在内。
      (2)要科学确定辅助性的专项转移支付项目,控制其准入的条件和规模。列入专项转移支付的项目,应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。其规模也不能太大,列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。
      3.在灾后重建过程中,将"对口支援"形式制度化,推动建立纵向和横向转移支付相结合的转移支付制度。我国一直实行单一的纵向转移支付模式,目前在继续实行以纵向转移支付模式为主的同时,试行横向转移具有一定的必要性:
      (1)目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平,有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展;
      (2)我国东部与中西部地区差距过大,而中央财力又十分有限,单靠中央对地方的纵向转移,实现地区间公共服务的均等化,将会旷日持久,遥望无期,难以实现;
      (3)东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础,如发达省区与西藏地区之间的对口支援,只是尚未形成制度;
      (4)东部发达地区支援中西部不发达地区,有利于加快地区间的协调发展,提高国家整体经济发展水平,从而最终也有利于东部地区经济的发展。
      参考文献:
      1.安体富:《中国转移支付制度:现状、问题、改革建议》,《财政研究》,2007年第1期。
      2.安体富:《民生财政:我国财政支出结构调整的历史性转折》,《地方财政研究》,2008年第5期。
      3.安体富、任强:《税收在收入分配中的功能、机制与政策》,《税务研究》,2007年第10期。
      4.安体富、孙玉栋:《中国税收负担与税收政策研究》,中国税务出版社,2006年版。
      5.杨天宇:《收入分配和有效需求》,经济科学出版社,2001年版。
      6.郑志国:《中国企业利润侵蚀工资问题研究》,《中国工业经济》。
      课题负责人:安体富  石恩祥  杨文利
      报告执笔人:蒋  震
        中国税务学会学术研究委员会《贯彻落实科学发展观,加强宏观调控,构建和谐社会的税收政策研究》课题组