中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    税制改革

    落实科学发展观,促进消费增长的税收政策研究


    2009-09-23 14:52:02 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:宁波市税务学会、余姚市国家税务局课题组
      "坚持扩大内需方针,调整投资和消费关系,促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变".这是温家宝总理在2008年十一届全国人大一次会议上所作《政府工作报告》中提出的我国政府目前和今后一段时期内,全面贯彻科学发展观,推进经济结构调整,转变发展方式的总体目标。扩大内需是指增加国内消费需求,通过消费增长来推动经济的增长,通过提高消费支出比例,减少依靠投资、出口拉动经济的依存度。税收是国家宏观调控的重要手段,对转变我国经济增长方式,保持我国经济平稳较快发展,将起到不可替代的作用。本文从分析目前我国消费需求增长不足的现状和成因出发,对税收如何促进消费,促使消费、投资、出口三大需求协调发展,提出一些粗浅的看法和建议,以供决策部门参考。
      一、关于我国消费、投资和出口三大需求的现状
      国内生产总值(以下简称"GDP")按支出法计算其公式表示为:GDP=最终消费+投资总额+净出口额。其中最终消费包括居民消费支出和政府消费支出,本文除特别说明外,主要是指居民消费。概括近年来我国消费、投资和出口三大需求的特点和现状,体现为以下五点:
      一是消费率下降,居民消费水平虽有改善,但没有与经济同步增长。从《2000~2006年三大需求比率对比表(GDP按支出法计算)》(表1,略)来分析,我国最终消费占同期GDP(按支出计算)的比率呈逐年下降趋势,2000年我国消费比率为62.3%,到2006年尽管最终消费支出总额达到110413亿元,但相对比率已不足GDP的一半,仅为49.9%,降到了改革开放30年以来的最低点,比世界平均水平低28个百分点。
      二是消费贡献率降低,消费对经济的拉动偏弱。从消费对GDP增长贡献率变化情况来看,也呈逐年下降趋势,消费对GDP贡献率由2000年的65.1%降到2006年的39.2%.详见《2000~2006年三大需求对GDP贡献率对比表》(表2,略)。
      三是消费支出的增加,并不等于消费量的增加和居民生活水平的提高。近期CPI(居民消费价格指数)上涨较快,2007年末我国CPI同比上涨4.8%,而2008年5月同比上涨8.1%(主要由食品上涨21.4%,其中肉禽及其制品、鲜菜、水产品等分别上涨 43.5%、21.6%、13.5%),物价上涨所带来的居民用于消费支出的总额增加,并非消费需求趋旺的表现,而是由于居民消费价格特别是食品价格和生产资料价格上涨的结果,居民的相对消费数量、消费能力和生活水平不升反降。
      四是投资比重上升加快,诱导经济发展过快偏热。我国2000年投资总额34842亿元,占当年GDP的35.3%,到2006年投资总额达到94103亿元,增长2.7倍,占当年GDP的42.6%.而同期的投资对GDP拉动的贡献率也由2000年22.4%上升到2006年的41.3%,致使我国的投资规模长期处于高位高额运行之中,土地、信贷闸门难把,盲目投资和重复建设等劣质投资项目不断,截止2008年1~5月城镇固定资产投资已累计40264亿元,同比增长25.6%,投资额仍居高不下,迫使中央银行多次上调存款准备金比率,防止由此带来的通胀压力,投资规模过大已成为经济由过快转向偏热的主要诱因。
      五是进出口贸易顺差扩大,增强了经济对出口的依存度。近年来,我国对外贸易顺差逐年递增,2005~2007年3年贸易顺差累计达5416.8亿美元。其中2006年贸易顺差总额1744.6亿美元,增长66.1%,2007年达到2621.98亿美元的历史高位,增长 47.8%,居全球第一,顺差额已占我国当年进出口总额的12.1%,超过国际公认10%的警戒线;2007年外汇储备达到15282亿美元;汇改以来人民币对美元的升值已超过20%;出口对GDP拉动的贡献率也由2000年的12.5%上升到2006年的19.5%.出口和顺差的过度增长、人民币持续升值,不但加剧了国际贸易摩擦,而且使国内出口企业和外汇储备受损严重,过剩跨境资本流动性增长,国际热钱的流入额度膨胀,加大了通货膨胀的风险,影响了我国经济平稳较快发展的势头。
      二、关于我国目前最终消费支出偏低的成因分析
      尽管近几年来我国经济保持着10%左右的增长速度,2007年GDP总量达到246619亿元,人均GDP达到18665元,城镇和农村居民人均可支配收入(纯收入)分别上升到13786元和4140元,取得了举世瞩目的成就。但同时应该看到:城乡居民收入差距扩大;就业压力增大;消费比率持续下降;经济发展过热,通货膨胀压力加大;流动性过剩资金增多等等问题,影响了我国经济的较快平稳发展,分析其原因主要为:
      (一)收入分配差距扩大是消费不足的主要原因
      我国收入分配在城乡之间、地区之间、各阶层群体之间存在着差距且在不断地扩大,基尼系数从1988年的0.38扩大到2007年的0.48,远远超过国际公认的警戒线,收入分配差距扩大成为消费不足的主要因素。
      1.我国居民收入特别是农民收入偏低,缺钱消费、无钱消费,存在消费潜力和后劲先天不足的问题。2007年我国城镇居民和农村居民人均可支配收入分别比2002年增长78.9%和67.2%,居民人均收入增速不可谓不快。而同期的GDP总量和财政收入,2007年已分别是2002年的2.05倍和2.71倍。居民收入占GDP的比重由2002年的48.2%下降到2007年的45.5%.同时城镇居民与农村居民可支配收入的差距系数由2002年的3.11扩大到2007年的3.33,如加上城镇居民各项社会保障金、其他各项公共服务、福利等项目的收入和待遇,则城乡居民收入差距则拉得更大。我国农村人口占总人口的55%以上,消费需求弹性小,而基数大,对拉动消费需求潜力巨大。但由于农村居民收入来源少,增收难度大,购买力薄弱,难以真正推动消费的大幅增长。
      2.地区之间收入差异,导致边际消费倾向递减也是一个重要因素。据资料统计,2006年城镇居民人均可支配收入最高的是上海市为20668元,最低的是新疆为8871元,平均差距3.61倍。而同期的人均消费性支出,上海为14761元,新疆为6730元,差距 2.19倍,根据边际消费倾向递减原理,上海人较高的收入没有带来较高比率的消费支出,而新疆人较低收入却有较高比率的消费支出。再从《按地区划分城乡居民人均收入消费对比表》(表3,略)中看出,2006年东部地区城乡居民人均可支配收入最高,而人均消费占可支配收入比率城镇为72.6%、农村为73.3%;西部地区收入最低,而消费率最高城镇为77.1%、农村为84.7%.东部地区居民收入较高而消费需求较弱,西部地区居民收入较低而消费需求较强,表明地区之间收入差距,边际消费倾向递减明显,加剧了消费需求的减少。
      3.收入分配失衡导致的贫富差异,明显影响消费比率。收入等级的高低明显影响消费比率,收入与消费的关系是:绝对数成正相关关系,而相对数成负相关关系。收入越高,则消费支出的绝对额越大,而消费占收入的比率越低,反之,收入越低,则消费支出额越少,而消费占收入的比率就越高。比如比尔-盖茨按收入的1%用于消费,可能一生都消费不完,而穷人用80%的收入用于消费可能不够吃饭、穿衣等基本支出。根据宁波市各县市区的850户、2346名城镇居民统计调查情况,制作的《宁波市按收入等级划分城镇居民消费比率表(2006年)》(表4,略)显示,表中所列的困难户这一等级,2006年人均收入仅为4899元,而基本的生活消费达到5763元,消费支出占其收入比率超过1,达到117.64%,说明尚需负债864元(收入4899-消费5763=-864)来满足基本的生存消费需求。而高收入户这一等级的人均消费占其收入比率降至47.67%,尚有一半多计32261元的余款用于储蓄或其他投资,而没有转变为消费支出。
      4.灰色收入等成为特殊群体隐性高收入的来源,加剧了居民收入差距的扩大,也是一个不可忽视的重要原因。一是公权部门预算外资金及不规范收费,形成公款消费和收费私分等收入;二是政府官员参股经商,利用权力进行寻租行为而获得收入;三是房地产商、相关人员在土地收益或审批中的暴利和不正当收入;四是电、水、石油、烟草等垄断行业职工占职工总人数不足8%,但职工年平均工资达12.8万元,总额相当于全年全国职工工资总额的55%,这些行业因行业垄断而取得高收入;五是各级官员利用传统节日收受单位和个人的礼卡、礼券、礼金、礼品等收入;六是权力单位的个人低价购买大额物品、资产等差价收入;七是违法收入,如贪污受贿、制假售假、走私贩私、枪支毒品等等也可获取巨额收入。所有这些造成了这些特殊群体的个人正常工资、奖金基本不用,其正常的收入难以转化自费消费支出。
      (二)居民的收入预期信心不足,导致消费信心不足,边际储蓄倾向增长较快,减少了即期消费需求
      在人均收入不是很高的情况下,我国居民储蓄存款余额已由2000年的6.43万亿元,增加到2008年第一季度末的18.38万亿元,金融机构贷款与存款之比从1995年的94%,一路下降到2007年的69.3%,说明过多储蓄无法转化为消费或投资,造成资金闲置浪费。分析其高储蓄率的原因,主要有:一是储蓄的群体集中在高收入者,目前只有20%的群体占有66%以上的储蓄额,而20%的低收入者仅拥有1.3%储蓄比例;二是60%左右的中等收入者的储蓄,多属为医疗、养老、教育、住房等准备的预防性储蓄。特别是在目前经济社会转型期间,不确定因素增加,其收入渠道不可能在近期大幅度增加,居民收入预期值下降,采取减少即期消费,以储蓄来防范未来的风险;三是我国目前社会保障体系尚不完善,居民只对现在有信心,对未来收入没有把握,居民的今天的消费是与明天的收入相关联的,今天有钱,不等于明天也能赚到钱,这是居民不愿、不敢提高消费的一个重要原因。
      (三)劳动力供需及其结构矛盾突出,加剧了消费不足状况
      近几年,我国经济的高增长并没有对就业带来高增长。目前,尚有2300万人需在城镇就业,农村仍有1亿人以上的剩余劳动力需转移,今年的高校毕业生达560万名,加上历年来未就业的140万人,将有700万名高校毕业生需要就业。而实际能提供就业岗位只有1100~1200万个,尚有缺口1.2亿人左右。这1.2亿人没有稳定的职业和收入来源,何谈拉动消费?
      新《劳动合同法》的颁布,对规范劳资关系将发挥积极作用,但短期内部分用工单位会缩减用工人数,以资本、技改替代劳力,低端劳动力市场的失业风险将进一步加大。
      近段时间出现的"民工荒"问题,从表面上看似乎是劳动力资源出现了紧缺,而实质上:一是反映民工工资偏低;二是废止农业税制后,农业对劳动力仍有一定需求;三是民工输入地的交通、租房、吃饭、子女就学等生活消费成本日益提高;四是市场所缺的是某些特定岗位,而非低端劳动力。我国劳动力资源供大于求,而且结构性矛盾比较突出,这是一个需要长期面对的问题。就业是消费的基础,就业不充分,拉动消费就无从谈起。
      (四)产业结构和经济结构不尽合理,使就业岗位增长乏力,制约了消费增长
      1.我国目前的产业结构对劳动力的适应和需求程度,不能认为是合理的。从《2001~2007年三次产业对GDP贡献率》(表5,略)、《按三次产业就业人员情况表(2006年)》(表6,略)当中的三次产业对GDP贡献率和就业人数比例来看,随着技术进步,第二产业中特别是工业领域资本有机构成在进一步加快,资本和技术替代劳动力的趋势将越来越明显。第三产业中特别是服务业,由于技术含量相对较低,资本比率要求也不高,适合我国大部分劳动者素质的需求。但从表5和表6中反映,2001~2007年三次产业对GDP贡献率,其中第二产业对GDP的贡献率从2001年的46.7%增加到2007年的56.8%,而同期的第三产业从48.2%减少到39.1%,远低于第三产业的GDP贡献率66.3%的世界平均数;2006年第三产业就业人数2.46亿人,占总就业人数7.64亿人的32.3%,只有世界平均数的一半。我国经济的高增长,没有带来就业的高增长,其根源在于我国依靠资源和资本高投入增长方式,导致了产业结构的失调,以使劳动密集型为主的第三产业发展缓慢,吸纳劳动力数量受到结构性制约。
      2.从经济结构和企业规模来看,2006年大中型工业企业从业人员为4116.47万人,不足全部从业人员的5.4%,劳动密集型产业主要集中在中小企业,特别是民营企业,其吸纳就业人员的潜力较大,而这部分企业的劳动保障机制往往是最薄弱的,靠这些就业人员拉动消费的作用相当有限。
      (五)投资需求过旺,规模过大,对消费需求产生了"挤出效应"
      2007年全社会固定资产投资总额达13.7万亿元,同比增长24.8%,比2000年的3.3万亿元增加3.2倍,远远高于同期GDP1.5倍的增长幅度。特别是政府投资,使用庞大的财政资金和债务资金,占用了大量本应用于民生保障和发展的资金,存在重复投资、低效投资、回收期长等问题,造成不必要的生产能力无限扩大,产品供过于求,加剧职工失业,与民间争资金,与民生争项目,挤占了大量的消费资金。
      从《2000~2006年我国消费、投资、出口与GDP的弹性系数表》(表7,略)分析,我国2000年至2006年投资增长率远远超过GDP增长率,弹性系数从1.16上升到1.63,其中2002~2003年均超过2.1;净出口弹性系数更高,2000年为负数,到2005年和2006年分别达到10.04和4.50;而居民消费弹性则从2000年的1.06下降到2006年的0.65,显示这几年的居民生活和消费水平有一定的改善,但没有随经济同步增长,其增长率和弹性系数远低于同期投资、净出口水平。
      (六)税制对消费增长产生了一定的负面影响
      1.税收收入的快速增长,抵冲了消费增长速度。税收与消费存在着负相关关系,政府收税越多,则居民收入越少,用于消费的资金也就越少。我国税收从2000年的12581亿元,增加到2007年的49449亿元,8年间近增3倍,而同一时期的城镇居民人均消费支出增长率仅为51.2%,这8年间的税收与消费弹性系数达 2.93.增税意味着企业成本上升,利润及居民收入的减少,客观上阻碍了消费需求的增长。
      2.从具体税种来看,个人所得税是与居民的收入分配和消费支出联系最为密切的税种,见《2000~2007年居民可支配收入、个人所得税占GDP比重表》(表8,略),2000年征收个人所得税660亿元,占同期GDP的比重为0.67%,2007年征收个人所得税3185.0亿元,占GDP1.29%,而同期的居民收入占GDP比重,2000年为47.4%,到2007降为45.5%.撇开其他因素,居民收入占GDP比重下降,而个人所得税上升,在收入转为消费的过程中,其阻碍作用是相当明显的。
      3.从个人所得税的实际征收结构来看,工薪阶层成了这一税种的纳税主体,其中2002~2004年工薪阶层缴纳的个人所得税占该税收比重分别为46.4%、52.3%、54.1%.因此,个人所得税除了实现部分财政目的外,尚未起到调节收入分配的作用,引起社会的关注和不满在所难免。工薪阶层是我国消费支出的主要群体,对这一群体征收个人所得税的直接结果是减少即期消费。
      4.出口退税政策享受面过广,退库金额过大。现行的出口退税政策享受范围,除国家禁止或限制出口的少数货物外,几乎惠泽到所有出口商品和加工贸易,涉及到上万个商品种类;同时出口退税的退库金额日益增大,2007年全国共办理出口货物退(免)税5273.3亿元(包括退税3658.5亿元、免抵调库1614.8亿元),同比增长23.1%,占全年税收总收入的10.7%、增值税收入的33.8%,成为历史上退(免)税最多的1年。一些外贸经济比较发达的地区更是如此,如宁波市下辖的某一县级市,2007年出口退(免)税额就达30.4亿元(含免抵调库8.1亿元),占到该市全年国税总收入的84.1%、增值税收入的96.9%.尽管出口退税对促进我国对外贸易,增强商品的竞争力等方面发挥了积极的作用,但客观上也增强了对出口需求的依存度,挤占了消费正常增长的需求量。
      (七)居民的消费理念和文化传统,影响了消费需求的快速增长
      勤俭节约是中华民族的传统,建设节约型社会为当今政府所提倡,"赚钱存钱"成为大多数国民的习惯。"消费"被看作享受的代名词,长期得不到政府的倡导和国民的认可。我国居民长期以来形成的消费理念和习惯,是储蓄增长快于消费增长的一个因素。其实节约型社会是针对稀缺资源而言,需要大家节约使用,而不是提倡大家有钱不花都存银行,否则经济发展而人民生活水平依旧,则经济增长就变得毫无意义了。目前"80后"的"月光族"正在改变这些消费理念,未来消费需求将有很大的改观,毕竟不消费的话,国家经济发展也就缺乏了动力。
      三、关于税收对扩大消费需求政策选择的思路
      税收对扩大消费需求的政策选择,可从下列五个方面进行考虑:
      一是税收着眼于如何在提高居民收入方面的政策上进行考虑;
      二是税收着眼于如何在直接减税让利、拉动消费方面的政策上进行考虑;
      三是税收着眼于如何在具体税种的政策调整方面进行考虑;
      四是税收着眼于如何加强对投资和出口需求过快过热加以控管方面进行考虑;
      五是如何在税种设计上有增有减,建立消费、投资、出口协调拉动经济发展方面进行考虑。
      基于上述五个思路,税收政策的选择或税制的改革,首先不能仅仅就单方面进行考虑,不能使税制只有利于消费需求的增长,而限制了投资和出口需求的必要增长;其次要适应当前政治经济形势的发展要求,避免片面强调拉动消费而助长CPI上涨,加大通胀压力;再次要与当前税收征收管理水平和纳税人状况相匹配。否则,再好的税制也可能产生与设计目标相反的效果。
      为此,在税收制度设计理念上必须有一个新的突破:
      (一)税收促进消费,实质是践行科学发展观、促进民生,符合经济社会发展的历史潮流
      我国居民消费需求能否协调增长,能否成为拉动经济发展的主要需求,实际上是能否贯彻落实科学发展观、实现以人为本,注重民生,使全体人民共享经济社会发展成果的重要标志。税收工作应全面反思税收对科学发展、改善民生而产生的各种正面和反面影响,建立和完善能促进民生、扩大消费的税收政策和措施,清理和取消那些阻碍民生不利消费的税收制度,以真正体现税收"取之于民,用之于民"的性质和宗旨。
      (二)税制改革的战略目标应有根本性调整,由老"两个比重"转变到新"两个比重"
      1994年税制改革的目标之一是提高"两个比重",即:提高税收(财政)总量占GDP的比重,提高中央财政占财政总收入的比重。鉴于这"两个比重"已经实现,而且其在今后的地位不会有大的动摇,现在应该把新的"两个比重",即十七大报告中提出的逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重,作为税制改革的重要目标之一,真正发挥税收在收入分配,协调消费、投资和出口三大需求增长中的调节作用。
      四、关于税收促进消费需求增长的几点建议
      (一)提高城乡居民收入,发挥税收在初次分配中的积极作用
      1.继续完善支持"三农"的税收政策,以提高农村居民的家庭经营收入和转移性收入。2006年起在全国范围内废止了农业税、农林特产税、屠宰税,直接免税336亿元,而且相应取消了700多亿元的"三提五统"和农村教育费等收费项目。废止农业税赋,不仅具有划时代的意义,而且为直接增加农民在农业经营家庭收入中起到了不可替代的作用。这项工程深得民心,意义重大,但"三农"问题欠账太多,想从根本上解决,尚有不少工作要做。税收要在已有成绩的基础上,着重对农业生产资料、农产品生产及加工、农业生产技术服务等涉及"三农"项目,不论流通环节还是生产加工环节,均应实行税收的减免。对用于农村水库、桥梁、道路、渠道、水电、海塘、滩涂、抗洪排涝、农林园地、耕地平整、围海造田、退耕还林(草、湖)、水利工程等农业基础设施项目,对其所耗用的钢材、水泥等建筑材料所含进项增值税,实行一定比例的退税,其应缴的营业税费实行给予免征照顾。
      2.促进农村剩余劳动力的转移,提高农村居民的工资性收入比重,缩小城乡收入差距。对为农民工介绍就业岗位的中介机构,为提高农民素质而举办的民工学校,以及其他如保姆、月嫂、钟点工等培训机构、劳务市场等取得的劳务收入免征所有税费;对企业招用农民工的工薪支出,按实发数的1.1~1.2倍在企业所得税前加计扣除;对按规定缴纳的社会保险金(基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险金和住房公积金,下简称"五险一金")和补充保险金等比照城镇职工,予以税前列支。
      3.对郊区农民和失地农民采取有针对性的税收优惠政策,以增加其财产性收入。对城镇郊区农民利用自有的自留地、房屋、场所、车辆等财产,所取得的出租出包收入,给予营业税2~3年免税、房产税减半征收、个人所得税按实扣除财产原值等税收优惠,以增加财产性收入;对征地或失地农民利用土地补偿金或自有财产从事个体生产经营的,给予在3~5年内减免营业税和个人所得税的照顾。
      4.优先保障低收入群体的基本生活保障收入,缩小各阶层的收入级差。应把收入分配由"金字塔"转到"橄榄型"的格局,扩大中等收入群体,作为税收调节收入分配的总体要求。对低收入群体采取税收返还的形式:凭基本生活消费品(基本以食品为主)的发票和"低保"证件,每半年按当年当地职工最低工资标准的20%~30%内,退还(实还补助)上游环节4%的增值税。
      5.减少CPI上涨和农业生产资料成本增加而对城乡居民收入带来的负面影响。物价上涨总体上对税收增收有利,而对居民的收入和消费不利,国家可以根据出口退税的政策原理,研究城乡居民物价上涨和其他生产生活成本增加而受到损失,由国家因涨价而增加的税收,退还或补助一部分税收,来抵冲城乡居民所受的部分损失,从理论上看国家的税收总量没有减少,而居民能够得到一定的实惠。
      (二)缩小收入分配差距,完善税收在再分配中政策调节措施
      1.减轻低收入群体购买生活必需品中的税收负担,对生产经营柴(煤制品、燃气)、米、油、盐、酱、醋、水、电等基本生活消费品的单位,生产和流通环节统一适用13%的增值税优惠税率。
      2.取消个体工商户起征点政策,改用免征额。个体工商户实行起征点办法以来,对减轻部分个体工商户税负起到了一定的作用,但由于征管能力和纳税人的现状存在一些问题,无法掌握个体工商户的实际经营额,接近起征点或略高于起征点的纳税人税收负担差距较大,反而引起新的收入不公平和征纳矛盾,这一政策从实际执行效果来定,总体上弊大于利。另外,个体商业户每月5000元,其他经营户每月3000元的起征点过低,如实际收益不足10%,即不足500元和300元,往往不到当地最低生活保障线,而个人所得税扣除额已提到每月2000元。从理论上讲这一标准偏低,也不够公平。建议:一要把个体工商户增值税起征点改为免征额,以兼顾实际征管能力;二要适当提高免征额标准,以每月8000~10000元为宜。
      3.按照有增有减原则调整消费税征收范围。在现行消费税制度中,有些征税项目没有实现政策目标,如竹木筷子,市场上便宜到1分钱一双,征收5%消费税,既达不到调节消费、保护和节约资源的目的,又没有什么财政意义;又如橡胶轮胎,使用量最大的、损耗最多的是拖拉机、货车等低端机动车轮胎,高级小汽车轮胎损耗反而很小,此类消费税产生了富人少纳税、穷人多纳税的逆向调节作用,有悖于消费税政策初衷。为此,应根据产业政策和消费政策,取消一些普通消费品征税范围,把高档消费品和消费行为,对资源环境损耗较大的消费品列入消费税征收范围,对高收入群体的高消费行为如KTV、桑拿、娱乐、高尔夫、会所、餐饮等征收高额消费税,使享受高消费的富人多纳税。
      4.改进个人所得税征收方式,调整费用扣除标准。现行个人所得税制的最大缺陷是以工薪阶层为最大的纳税主体,没有较好地体现收入分配的调节作用。应调整按月代扣代缴为主的征收方式,逐步推行和完善按年自行申报计税的征收方式,在按年扣除2.4万元的基础上,应随人均GDP增长额而调整费用扣除标准;逐步试行将个人的赡养人数、子女教育、直系亲属医疗等实际支出作为费用扣除的依据之一,以体现税收的公平,直接减轻家庭人均收入中低水平的纳税人负担;扩大超额累进税率级距,减少工薪阶层缴纳个人所得税的总量和比重;建立高收入者个人收入和纳税档案,列入重点监控范围。
      (三)支持扩大就业,对劳动密集型产业企业和项目给予更多的税收优惠政策
      1.重点发展第三产业,以提供更多的就业岗位。根据我国劳动力资源比较充裕而素质参差不齐的特点和现状,应优先发展劳动密集型产业,特别是第三产业中的商贸服务业,对劳动密集型企业的税收优惠力度应大于资本密集型企业。通过对这些产业、企业和项目实施税收优惠,即可以扩大就业,增加居民收入,刺激消费,又可以提高第三产业在经济总量中的比重,优化产业结构。
      由于建筑业、餐饮服务业等这些劳动密集型企业,从其缴纳的营业税角度看,存在重复征收的问题;对商贸等缴纳增值税的企业,由于大量的雇员工薪支出不可能在销项税额中抵扣,依靠劳动密集型来发展企业,在税收上已经吃亏,不利于扩大就业,建议采取税收定额减免和加计扣除的办法给予照顾。具体可按企业每新增加一个就业岗位,并依法签订劳动合同,按规定缴纳"五险一金"的,可按每人每年3000~5000元的定额范围内,在其应缴纳的流转税中扣减。
      在第三产业中安置国家鼓励的就业人员,如军转人员、大中专毕业生、农民工、下岗再就业、困难家庭人员等,比照残疾人员办法,其工薪扣除标准可按实发工薪的1.2~1.5倍,在企业所得税前加计扣除,以鼓励企业雇用这些人员,扩大就业。
      2.着重支持中小企业(包括个体私营企业),以中小企业的发展来推动全社会的充分就业。目前的行政机关、事业单位的就业岗位需求过小、可忽略不计;农村市场不仅不能提供就业岗位,劳动力反而剩余1亿多人需转到其他部门;大中型企业可容纳劳动力总量有限,现有就业人员还不足全部就业人员的6%.扩大就业的唯一出路只有发展中小企业,只能由中小企业来承担充分就业这一历史责任。
      中小企业在经济发展中发挥着越来越重要的作用,已涉及各类投资主体、各类行业、各类经济性质,注册户数占企业总户数的99%,从业人员的94%以上(不包括第一产业),创造全国一半以上的GDP和税收。而且生产经营机制灵活,经济效益较好,社会负担相对较轻,民间资本活跃。但是制约中小企业发展的因素仍然很多,政策优惠空间相对较大。在税收方面建议采取下列优惠措施:
      (1)抓紧实现增值税转型工作。原东北地区的增值税转型试点的八大行业,重点集中在大中型企业,包括中部地区的扩面试点在内,中小企业基本没有享受到转型试点带来的好处。增值税转型后允许固定资产进项税额抵扣,表面上看会助长投资增长、减少税收,但从长远角度看也会带来增加就业、刺激消费、完善税制的积极效果。2007年的财政收入已达5.1万亿元之巨,转型减收不仅能够承受得起,而且能够换得更好的增值税制度,更能促进中小企业的更好更快发展。
      (2)取消现行增值税一般纳税人和小规模纳税人按生产经营规模标准划分的规定。扩大一般纳税人范围,只要能正确核算进销项税额,加入防伪税控体系,均可使用17%或13%的专用发票,不应受年销售是否达到180万元或100万元的限制,不应该对小企业在增值税政策上加以歧视。
      (3)鼓励中小企业的创业创新,减小和分担中小企业创业创新风险。允许中小企业设立"创业风险基金",按销售的2%~3%比例在税前列支;中小企业对"三农"、中西部地区投资而取得的利润,定期减免企业所得税、不补征地区优惠税率的差额税款;中小企业用分得的利润再投资于"三农"、中西部地区的,给予再投资退还企业所得税的优惠;允许中小企业拓宽融资渠道,解决融资难的问题,对中小企业之间或内部职工集资等发生的利息支出,允许税前按实列支,不受是否高于同期银行利率的限制;对面向中小企业的信用担保机构、再担保机构、各类基金会等实行免征营业税、所得税等税收优惠。
      (四)发挥税收作用,有效遏制投资规模过大、经济过热问题
      1.加强对房地产税收的征管。房地产行业的过热发展是现阶段收入分配不公最明显的体现,房价飞涨是社会不和谐的重要方面。在税收方面应严格房地产企业在投资、基建、交付、开票等过程中的一条龙控管;按规定执行营业税、企业所得税、土地增值税的预缴和代扣代缴制度;对房地产企业向金融机构以外的借款利息支出,不论是否高于银行同期利率,一律不得在税前列支;对房地产企业投资股票、基金或兴办其他房地产企业而获得的利润,不享受任何税收优惠;对低价向关系户、政府官员等较高收入者出售的房屋,应按市场价调整补税。
      2.清理并取消鼓励扩大投资的部分税收政策。取消内外资企业采购国产设备抵免企业所得税的政策。"两税"合并后,对2007年底以前已经审批尚未抵免的余额,不应在2008年后继续抵免所得税;取消针对投资需求的土地招投标、资产重组、拍卖、建筑安装等行业和项目的税收优惠政策。
      3.取消个人投资股票收益不征个人所得税的政策规定,把股票收益列入计税依据。
      4.恢复银行存款利息收入代扣代缴20%的个人所得税的规定,遏制储蓄存款增长过快势头,迫使储蓄预计利润率为负数,以增加即期消费。
      (五)完善进出口税收政策,减少贸易顺差,阻止国际"热钱"的大量流入,减少对外依存度
      从2005~2006年外贸出口的结构分析,该两年的外贸顺差为2794.8亿美元,其中:加工贸易顺差达3313.4亿美元,占贸易顺差总额的比率为118.6%;一般贸易顺差仅为1185.6亿美元,占比为42.4%;其他贸易顺差-1704.3亿美元(逆差),占比为-61%.因此,加工贸易的顺差是对外贸易顺差的主导因素。
      在进出口贸易方面,我国长期实行"宽进严出"的外汇管理格局,而税收上形成了"严进宽出"的政策,一直用低要素价格吸引外贸,用出口退税政策鼓励出口,用较高的关税和增值税限制进口,导致资金流"从外向内"的流动。在出口退税政策的处理上,对某些资源、能源消耗较大,环境污染较为严重的商品和项目,也享受了出口退税政策。一些附加值低的加工贸易实行进口料件免税、来料加工复出口免税、进料加工复出口退税政策,享受了比一般贸易更加优惠的税收政策。为此,在进出口税收方面应作如下调整:
      1.采用灵活的进口浮动税率制度。鉴于目前外汇储备充裕,人民币升值,外汇占款和汇兑损失压力增大的前提下,对一些国内短缺不可替代的产品降低或取消进口环节关税;对一些有助提高国内产品质量的轻工产品、高科技IT产品等实行比较灵活的、较低的浮动关税税率制度,使之既有利于减少贸易顺差,又有利于居民消费水平的升级。
      2.有选择性地调整出口税收政策。一是要减少出口退税商品的覆盖面;二是降低出口退税税额占当年税收入库总额比例;三是对"两高一资"(高能耗、高污染,资源性)产品,在现有的基础上继续调减出口退税率,部分"两高一资"产品可以将出口退税率降为0;四是对一些直接出口我国急需的如矿砂、稀土、煤炭、原油等原材料的,征收出口环节增值税;五是对某些低附加值、低科技含量、非劳动密集型而又耗用大量不可再生资源、环境污染较为严重的产品,不仅要征收出口增值税,而且应征收高额的出口关税。
      3.逐步取消加工贸易税收优惠。由于加工贸易主要利用国内的劳动力简单装配,收取少量的加工费用,产品附加值低,不能通过品牌创新和高科技获得高利润,属于外汇净流入最多的业务,也是外方利用国内廉价劳动力赚取高额利润的贸易方式。在现行税收上不仅对来料或进料加工所用的进口料件实行全额免税政策,而且在加工后复出口时,享有出口退税政策。建议对一些"两头在外"、转移利润、关联交易的加工贸易降低甚至取消出口免税和退税政策。
      (六)改进税收设计,建立促进消费、投资、出口协调拉动经济发展的税收制度
      1.完善社会保障体系建设,开征社会保障税。2006年我国征收社会保险费总计8626亿元,占当年GDP的4.1%,数额已经相当可观。但存在不少问题,如:缺乏统一的收取计费标准;纳入社保范围不足,特别是农民工纳入比重偏低,已经纳入范围的投保项目不齐;社保个人账号混乱,不能实现地区之间统筹;历史欠账较多,支付能力较弱;征缴部门不统一(分别由劳保局、财政局、地税局、国税局、民政局、乡镇街道等部门收缴);社保资金管理存在一定漏洞等问题。建议建立全国统一的社会保障税制,开征社会保障税,达到"八个统一"即:统一的征收范围、统一的比例税率、统一的征收机关、统一的缴纳时间、统一的个人缴纳账号、统一的统筹方式、统一的预算和中央地方分成办法、统一的支付比例和办法等,以确保城乡居民无后顾之忧,增强预期收入信心,扩大即期消费。
      2.适时开征物业税,弥补我国财产保有环节的税收缺失。取消房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和土地增值税等税种,开征统一的物业税。建立以土地年租金为基础、物业税为主导的财产税制。把城镇土地使用税和土地增值税合并调整为土地年租金,将房产税和城市房地产税合并调整为物业税。将土地批租制改为土地年租金制,大幅度降低房价,从而使更多居民买得起房子。对家庭居住房,第一套房屋免征物业税,第二套房屋征收土地年租金,第三套既征物业税又征土地年租金,依次类推,按家庭房屋数量和人均居住面积,适用不同的累进税率,以调节收入,平抑房价,达到居者有其屋的目标。
      3.实施资源税制度改革,促进中西部地方经济发展和财税收入的改善,缩小地区之间的差距。鉴于我国的大多数资源主要集中在中部和西部地区,"西部产资源,东部用资源"是我国经济的显著格局。改革现行资源税政策,对中西部地区发展地方经济、增加财政收入、改善居民生活和消费水平、缩小地区之间的差距,将发挥独特的作用。为此建议:一要扩大资源税征收范围。将所有不可再生资源全部列入征税范围,对再生周期较长或再生周期短但属于我国稀有短缺的资源,如水、森林、草原、海洋等资源列入征税范围;二要提高资源税税率,对现有原油、天然气、煤炭、金属矿、非金属矿等资源提高税率。在开采和生产过程中产生的副产品,也应适用其主产品的税率,以鼓励循环利用资源,提高综合收入;三要将资源税的改革与绿色环保税制的建立有机地结合起来,不仅要按照开采成本和市场需求制定税目的多少、税率的高低,更要根据资源的战略地位、稀缺程度、损耗污染情况、副产品可循环利用率等因素,合理划分资源税的税目和税率。对不符合绿色环保要求的资源开采和生产,确定较高的税率,反之适用较低的税率;四要将资源税以定额税率为主,调整为以比例税率为主、定额税率为辅的税率设计,对开采量和使用量较大的资源,按立方、吨位、公升等为计量,适用从量定额税率,以减少其开采量和用量;对数量比较稀少而价格比较高的资源,适用从价比例税率。总之,资源税的调整,既要达到节约资源、绿色环保的要求,又要达到发展中西部地方经济、增加财政收入、缩小地区收入差距、推动中西部地区消费增长,促进消费、投资和出口协调发展的目的。
      参考文献:
      1.温家宝:《政府工作报告》,(全国人大十一届一次会议通过)。
      2.《中国统计年鉴-2007》。
      3.张传良:《化解流动性过剩的财税政策研究》,《涉外税务》,2008年第2期。
      4.刘尚希:《面向民生的税收制度改革》,《税务研究》,2008年第5期。
      5.《2007年全国税收理论研讨会文集》、《中国税务》、《税务研究》、《西方经济学》等资料。
      课题组长:许池泉
      课题组成员:谢建方  诸冬敏  何  刚
      岑利民  王海军
      执   笔:王海军