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    税制改革

    结构性减税政策:现实约束、实际效应与化解之道


    2014-03-24 11:30:00 | 来源:中国税务学会学术研究委员会“结构性减税政策研究”课题组 | 作者:

        自2008年席卷全球的国际金融危机爆发以来,为实现经济增长、经济结构调整、改善民生等公共政策目标,我国适时采用了以大规模政府支出和结构性减税为重要载体的积极财政政策,并一定程度上成功逆转了经济周期。但随着时间的推移,暴露出来的新的问题是,“四万亿投资”支出在实现经济增长、就业等积极效应的同时,其高通货膨胀风险,以及加剧产能过剩,进而加深既有结构性矛盾的负面效应也日趋显现。在学界理论准备尚嫌不足,而政界操作路径尚不明晰的情况下,结构性减税政策成为当前克服危机的极为重要的政策工具而被高层寄予厚望,并成为当前及今后一段时期内我国积极财政政策操作的重头戏。在此背景下,我国结构性减税政策的内涵究竟为何?当前继续推进结构性减税面临着哪些现实约束?在现实约束之下我国已推出的结构性减税政策取得的实际效果如何?存在哪些问题与缺失?是我们进一步推进结构性减税,明晰结构性减税政策的优化路径所必须探讨的基本问题。
        一、结构性减税政策提出的背景及实施的必要性
        (一)结构性减税政策出台的现实背景
        1   国际金融危机:结构性减税政策出台的外生契机

        在世界经济一体化与金融全球化的大背景下,作为全球经济与金融格局的重要一极,我国在从世界经济金融体系中分享全球化果实的同时,也分担着整体利益链条上的系统性风险。2008年由美国华尔街燃起的金融大火,借势世界经济金融一体化的东风,迅速蔓延至全球经济体的各个角落,并对被全球化“捆绑”的我国经济造成深度冲击。一时间,我国进出口总值双双下降、工业增加值增速持续回落、企业盈利率显著下滑、股市财富大幅缩水、失业率逐月攀升、CPI与PPI双双滑入负值,2009年第一季度经济一度坠入增速为6.2%的最低谷,经济驶入下行通道。
        面对如此严峻的经济现实,为实现保增长、扩内需与促出口的宏观经济目标,我国政府果断实施了以收支两翼并举、规模浩大的积极财政政策。在支出方面,出台了4万亿的扩张性财政支出方案;在收入方面,开创性地推出了结构性减税政策。作为本轮积极财政政策操作的重大闪光点与基本载体,结构性减税政策与其他经济刺激计划形成政策合力,成功驱动我国经济在2009年企稳回升,并促成了我国经济在2010年、2011年的平稳增长。
        然而,伴随着美国次贷危机的阴云淡去,欧洲主权债务危机的烽烟又起,国际金融体系的系统性风险犹存,各种隐性风险潜在,世界经济稳健增长的不确定性因素在增加,外部需求的上行预期扑朔迷离,使得我国积极财政政策的收缩必须慎之又慎。在国内,随着时间的推移,财政支出政策的乘数效应尽显,但其经济驱动能量已几乎释放殆尽,2012年上半年我国经济增速已降至7.6%的波谷,且过度倚重膨胀性财政支出所引致的政策负面效应正日益浮出水面,相应的要求是,当前及今后一段时期,我国积极财政政策的重心应当由扩大财政支出向结构性减税的操作平台位移。作为反周期宏观调控的基础性举措,在当前我国经济下行压力持续加大的语境下,继续完善与推进结构性减税政策,可谓是对症下药。
        2经济结构失衡:结构性减税政策推出的内在源起
        从表征观察,我国结构性减税政策的推出源于国际金融危机对我国经济的深度冲击,是熨平经济波动的应急性需要。实质而言,结构性减税政策源起于我国经济体内部长期存在的深层结构性矛盾,作为外部诱因,国际金融危机只是揭开了我国经济结构长期失衡的“面纱”。 
        从需求结构看,我国长期奉守高外向度、高投资与低消费的经济结构。高外贸依存度是我国经济体系的显著特征,畸高的进出口额是长期拉动我国经济增长的有力“马车”,而高的净出口额意味着我国经济是全球化程度极高的经济,是高开放的经济,与世界经济的走势休戚相关,一旦外部需求收缩,经济增长的拉力将大为削弱。我国本轮经济下行调整即是由于国际金融危机导致国际需求尤其是欧美市场的购买力萎缩所致,在新兴消费替代国尚未确立与本土居民消费长期低迷的条件下,只好将政策重心转向长期驱动我国经济增长的另一架“马车”——投资。因此,从某种意义而言,以扩大财政支出为重心的积极财政政策仍然是沿循了我国固有的经济驱动模式,迫切需要我国积极财政政策的操作重心适时向结构性减税的方向平移,以切实发挥结构性减税政策在扩消费、控物价、调结构与惠民生方面的积极功能。
        从供给结构看,我国长期遵循第二产业主导、第三产业次位、第一产业为辅的产业结构。以制造业为主的第二产业是我国经济体系的支柱性产业,第二产业增加值增长率连年超过我国GDP增长率,对我国经济总量扩张的贡献率最大,但我国第二产业的内部结构也存在失衡,以高投入、低产出、高耗能、高污染的传统制造业占优,以低投入、高产出、低能耗、低排放的现代制造业为辅,导致我国经济发展面临着严峻的资源、环境“瓶颈”约束;第三产业增加值虽然近年来增长较快,但以建筑业和房地产业为主,而现代服务业尤其是生产性服务业发展相对滞后。第一产业在经济结构中的地位则日趋式微,现代农业发展迟缓。在此失衡结构之下,我国“4万亿”的财政支出主要流向传统制造业、建筑业、房地产业与虚拟经济;反之,高新技术产业、新兴战略产业与节能环保产业并未成为熨平本轮经济周期的主力增长点。而结构性矛盾需要结构性方案解决,应着力健全与完善结构性减税的正向引导机制与负向压力机制,切实促进我国产业结构的优化升级,实现经济发展向以创新驱动与技术主导的内涵式发展模式转变。
        此外,我国的区域结构,包括城乡结构、东中西部结构与收入分配结构等也存在着结构失调的深层次问题,也应成为我国结构性减税政策的基本施力对象与作用点。
        3税负结构失调:结构性减税政策操作的实践诉求
        虽然经济总量收缩与经济结构失衡是结构性减税政策推出的经济诱因,但从本质而言,结构性减税政策作为我国政府的开创性税政举措,税负结构是其进行宏观经济管理与经济结构调整的实践落点,实际上,正是与现行经济结构相契合的税负结构的失衡,为我国结构性减税政策的操作提供了紧迫的现实压力与急切的实践诉求。
        从税种角度看,我国流转税占据税收收入的大壁江山,所得税并不能与流转税平分秋色,财产税的地位趋于边缘化,不利于税种间协同体系的确立。从需求角度而言,我国由高外贸依存度、高投资与低消费形成的经济驱动结构,强化了对国内一般流转税的重度依赖,因为我国出口产品实行退税制度,在税收规模既定与流转税主导的税制结构下,出口产品的退税将“转嫁”由国内生产、国内流通产品与进口产品负担,这反过来又强化了企业的高出口偏好。从产业角度看,我国第二产业名义税负最重,现行有限型消费型增值税仍然存在对建筑投资的双重课税;第三产业由于主要征收全值型营业税,重复课税严重,实际税负偏高;第一产业实行增值税免税制,实质上剥夺了其进项税额抵扣权,在农产品市场买方主导的条件下,高额流转税大部分由农民负担,第一产业税负不轻。从区域角度看,我国城乡之间与东、中、西部之间税负不平衡,我国城市与东部发达地区拥有能够产生高额流转税收入的大型生产经营企业,而在极具转嫁能力的流转税主导的税制结构下,由城市与发达地区享受的税收收入经由市场价格通道向全国范围内疏散,由此导致乡村与中、西部欠发达地区实际承担了流转税,却不能消费由此支持的公共品,权、责、利不对等。从主体角度看,流动性越强的纳税人,其涉税信息越不易掌控,避税能力越强,由此导致其实际税负偏低,我国当前负税能力最强的跨国企业与高收入者避税能力最强,而涉税信息易于掌控的企业与工薪阶层的实际税负偏重。
        正是在上述三大现实背景下,2008年12月中央经济工作会议为实现保增长、调结构与惠民生的公共目标,首度推出结构性减税政策,并在2010年、2011年继续保持宏观税收政策稳健性与连续性的基础上,于2011年12月中央经济工作会议进一步明确,积极财政政策应继续完善结构性减税政策,加大民生领域投入,以实现GDP增速、经济结构与一般物价三者关系的合理统筹。
        (二)结构性减税政策的内涵 
       “结构性减税”一词,由“减税”与“结构性”叠合而成。其中:“减税”是指通过对税制要素的制度性调整而降低税负,如通过减征税种、缩小税基、降低税率等方式,来减轻企业与居民的税负,刺激投资与消费,促进经济发展。结构性减税,则是指通过税收法律法规对税收要素的制度性调整,将某些主体性税种与重要税种的税负下调,同时辅以开征一些新税和上调某些辅助性税种的税率,进而降低实际税负水平,实现“有减有增、以减为主”的税负结构性调整,最终实现经济稳定增长与经济结构合理调整的系统性税收政策与税制优化安排基于我国当前存在大量非税收入的现实国情,有必要从更广义的角度来看待结构性减税,即结构性减“税”的范围不仅包括了一般意义上的政府税收收入,还应该包括政府以费、基金等形式征收的全部政府性收入,以从实质意义上切实减轻纳税人的实际税收负担。
        结构性减税政策本体内涵的展开表明:
        第一,结构性减税政策的施力对象不应局限于经典教科书意义上的正税结构,即流转税、所得税与财产税之间的税负布局变动,还应包括在我国特殊的财政收入结构下对纳税人构成实质意义上的财政负担的税费结构调整。
        第二,结构性减税政策的原则导向是一个多维的综合性系统,既包括税种导向的结构性减税,降低间接税尤其是流转税比重,提升直接税占比,又包括法治导向的结构性减税,规范收费,合理调整税费比重,还包括产业导向、区域导向与居民导向的结构性减税。
        第三,结构性减税政策是一种基于税制调整的多元税收工具的政策组合体。税种或费类的选择与规范、税目的增减、税率的变动与税收优惠的调整等,是政府减税政策工具箱里的可欲选择,结构性减税政策应统筹规划、顶层设计,实现各政策工具的优化组合、优势互补、协调搭配与整体联动。
        第四,结构性减税政策的目标,短期是保增长导向的总量经济均衡,在经济驶入下行通道时,在现行税制结构框架下通过“规则内”的减税释放流动性,驱动经济上行;长期则是通过“规则间选择”的税制结构优化,实现产业结构优化升级,深度调整经济结构,切实实现经济发展模式由高耗能、高污染与高投入的粗放型增长,向以创新驱动与技术主导为核心的内涵式增长模式转变,即根本目标是实现经济持续、健康、协调与稳健发展。
        第五,结构性减税政策的性质,一方面,作为积极财政政策的重要载体,结构性减税政策是政府为实现宏观经济目标而采取的以市场为导向的一种间接调控手段,具有总量管理的相机抉择性质;另一方面,结构性减税政策是在我国现行的税制结构框架中操作与运行的,典型如2009年增值税实现全国范围内消费型增值税转型,而着眼于长远,结构性减税政策还应与我国税制结构的长期优化相对接。
        第六,结构性减税并非对全部税种和纳税人“一刀切”式的全面性减税,是非平均施力的选择性税政方案,是在税负结构性调整的基本思路下,将对主体税种税负进行减税性“削长”,与对某些重要税种、辅助性税种税负增税性“补短”相结合的结构性调整方案。即结构性减税不仅是针对宏观税负水平的总量性减税,同时还通过“有减有增、减税为主”的结构性安排,实现税负合理布局的结构性调整。
        (三)结构性减税政策实施的必要性
        1实施结构性减税政策是在全球经济不确定性的条件下,扩内需、保增长与惠民生的需要
        结构性减税政策作为积极财政政策反周期操作的重要载体,已经成为我国政府在国内外复杂的政治经济形势下应对危机的重大举措。自2008年由美国次贷危机引发的国际金融危机全面爆发以来,为实现保增长、扩内需与促出口的宏观经济目标,我国政府果断实施了以收支两翼并举、规模浩大的积极财政政策。在支出方面,我国推出了“4万亿”的经济刺激计划,在收入方面,我国开创性地全面实施了结构性减税政策。事实证明,总供求管理的反周期财政政策一定程度上起到了熨平经济波动的积极作用,将我国经济成功地从下行通道拖出,实现周期反转,并对世界经济的复苏性增长起到重要的引擎作用。但伴随着美国次贷危机的阴云淡去,欧债危机的烽烟又起,国际金融体系的系统性风险仍然存在,世界经济体系的各种隐性风险犹存,各种经济不确定性因素渐增,使得我国积极财政政策的收缩须慎之又慎。在国内,“4万亿”财政支出计划虽然在短期内有效扩大了投资需求,但随着时间的推移,其所引致的负面效应渐显,使得积极财政政策的重心须从膨胀性财政支出向结构性减税的方向转移。在今年上半年我国经济增长率已经降至7.6%的波谷的情况下,保增长、扩内需与惠民生仍然是当前摆在我国政府案头的首选议题,而综合国内外政治、经济与财政形势,继续实行与完善结构性减税政策是对症下药的当然举措。
        2实施结构性减税政策是调整经济结构、转变经济发展方式的需要
        改革开放30余年来,在效率优先、兼顾公平的发展观指导下,我国经济增长取得了举世瞩目的巨大成就,经济总量已跃升至世界第二。但总量扩张的发展观在实践中也导致了唯GDP导向的发展模式,而GDP过度崇拜的结果是我国经济结构的深度失衡。在产业结构方面,我国长期倚重高投资、高能耗与高污染的传统重化工业、机械制造业,新世纪以来产业结构又出现明显的房地产业化,高新技术产业、节能减排产业、新兴战略性产业远未成为主导,现代服务业发展滞后,农业的基础地位日益薄弱,导致我国产业结构失衡,经济长期增长的内生动力不足;在需求结构方面,我国长期奉守高投资、高外向度与低消费的基本格局,“4万亿”的财政支出计划虽然在短期内扩充了投资需求,抑制了经济下行,但仍然是遵循既定的经济驱动模式,在固有的经济框架中运作,并未能改变我国低消费的内在结构。因此,从长期看,通过实施“有导有压”的结构性减税政策,对高效、先进、稀缺产能实行引导性税收政策,对低效、落后、过剩产能实行限制性税收政策,建立健全产业结构优化调整的正向引导机制与负向约束机制,有助于实现产业结构的优化升级;通过实行结构性减税政策,减轻高新技术企业、节能减排企业、新兴战略型企业与中小企业的税收负担,培育并强化创新驱动、技术主导的精细化、内涵式增长模式;同时,通过实行结构性减税政策,切实减轻居民尤其是中低收入者的税收负担,释放长期被税收尤其是间接税“捆绑”的消费能量,均是深度调整经济结构,切实转变经济发展方式的迫切要求。
        3实施结构性减税政策是降低企业整体负担水平的需要
        1994年实施的税制改革与分税制财政体制改革,改变了改革前“两个比重”过低的局面,提升了税收收入占GDP的比重与中央财政收入占全国财政收入的比重,虽然税制改革确立的税制目标是实现流转税与所得税并重的“双主体”税制模式,但实践中,税制结构长期是流转税“一枝独秀”,所得税难以与流转税“平分秋色”,财产税则更是在税制结构中位居末位。而流转税占优的税制结构带来的后果是,流转税的收入刚性使得我国的税收收入连年高速增长,并持续出现“税收超经济增长”的现象,使得国民收入的“蛋糕”不断地被流转税的“利刃”在初次分配环节加码切走,由此导致国民收入分配日趋向政府倾斜,私人部门的税收负担日益加重。同时,1994年分税制改革后,中央取得了全国税收收入的“大头”,地方处于税收分权的被动格局,而在社会转型的体制转轨时期,地方政府却承担着与日俱增的巨大财政支出压力,税权上移、事权下放的结果是各地政府尤其是基层政府日益“吃紧”的财政收支状况。为平衡财政收支、满足地方财政需求,各地政府不得不在税制外寻求可欲的收入来源,以填充地方财政“空缺”,由此导致各地自立规章、自收自支、名目繁杂的收费、摊派、集资、基金等倾压于企业与居民纳税人之上,这些缺乏“制动”装置的制度外收入是不规范的、不合理的甚至是不合法的,构成纳税人实质意义上的沉重负担。由于流转税在我国的税收收入结构中占据主导性优势,而作为间接税的流转税主要是企业税,同时我国的所得税收入也主要由企业所得税主导,各种税外收费也主要由企业负担。因此,实施结构性减税政策,也是规范收费,合理调整税费比重,切实减轻纳税人尤其是企业纳税人整体税收负担的必然要求。
        4实施结构性减税政策是优化税制结构的需要
        新中国成立60多年来,我国一直实施以流转税或间接税为主体税种的税制结构,这种税制结构一方面导致“税收超经济增长”;另一方面,流转税的税基是商品劳务流转额,依附于依据市场供求关系定价的价格之上,采取比例税率,奉行市场经济的效率原则与形式公平,实行比例平等。但由于中低收入者的边际消费倾向较高,使得其所负担的流转税税负要重于高收入者,流转税占优的税制结构在收入分配上具有累退性。同时,由于流转税是镶嵌于价格之上的,过度倚重流转税使得商品劳务流转额中内置了大量的税收负担,不仅税负归宿不明确,而且会推高一般物价水平,加重企业税收成本,稀释居民的货币购买力。另外,在流转税体系内,我国倚重国内流转税,对出口产品实行出口退税制度,使得高额流转税主要源自于国内生产、国内流通产品与进口产品,这强化了我国高外贸依存度、低消费的外需导向型经济结构,使得内需主导的经济结构调整深受掣肘。此外,个人所得税在税制结构中的劣位,使得税制熨平经济波动的“自动稳定器”功能难以发挥。正因为如此,自2004年新一轮税制改革以来,我国的税制改革即逐渐呈现出降低间接税比重、提升直接税占比的基本取向,我国当前继续推进与完善结构性减税政策,应该与我国税制改革的中长期方向相对接,将结构性减税政策融入税制结构优化的过程中来。
        二、现行结构性减税政策实施中遇到的主要约束
        总括来看,尽管目前关于究竟何为结构性减税尚存在分歧,且结构性减税并不限于减税,而是还包括结构性增税,但无论结构性减税的概念如何表述,内涵如何界定,作为政府短期应对危机的政策措施,结构性减税政策的直接目标无非就是实实在在的减税,或减少政府收入总量,最起码是部分纳税人或课税对象能通过结构性减税使得实质税负水平真正下降。但就当前的情况而言,此意义上的结构性减税实际上面临诸多现实约束。
        现实约束之一:经济税源萎缩,税收收入增速放缓。
        当前,我国经济已深深融入整个世界经济之中,国内经济发展同时受到国内、国外经济发展的双重深刻影响。而当前世界主要经济体的经济发展情况都不容乐观。具体来说,在美国,受高失业率、低收入增长率,及靠债务维持的家庭开支减少等诸多影响,以消费为主导的美国经济尚未获得实质性好转。在欧洲,主权债务危机正呈现深化蔓延之势,其经济复苏之路仍充满了不确定性。在日本,高外向度的国内经济面临内需不足和出口下滑的双重风险。
        在国内,我国2012年二季度GDP同比增长7.6%,三年来首次“破8”,而三季度GDP增长率进一步降到7.4%,1-3季度GDP同比增长仅7.7%。另据统计,1-3季度全国规模以上工业企业产销率仅97.8%,同比下降0.5个百分点,且该数据在二季度连续下降。与经济状况关系密切的水泥、电力、钢材等行业增速均为近年低位。采购经理指数(PMI)作为行业经济晴雨表,也显示出收缩的状态,总体呈现下行趋势。更综合性的指标是企业利润情况持续恶化,2011年全年我国规模以上工业企业利润总额增长率为25.4%,但2012年1~2月突然骤降至-5.2%,此后一直保持负增长水平,2012年 1~9月,规模以上工业企业实现利润35240亿元,同比下降1.8%。 
        而经济决定税收,正因为国内外严峻的经济形势导致经济税源萎缩,由此直接使得税收收入增速大大放缓。据财政部公布的数据显示:今年第一季度,我国税收收入增速首次出现三年以来增速最低。2012年1~9月,全国实现税收收入77410.08亿元,同比增长仅8.6%,增幅同比回落18.8个百分点。具体来看,受工业增加值增速放缓、价格涨幅回落,特别是工业生产者出厂价格下降等因素影响,上半年国内增值税仅增长5.8%。受房地产销售下降的影响,房地产营业税下降0.2%,比上年同期回落20.3个百分点。而企业所得税虽同比增长14.7%,但同期增长回落了21.1个百分点,而且其中汇算清缴上年企业所得税即占企业所得税总增加额的五成左右,且行业之间极不平衡。据统计,20个重点工业行业中,有11个行业的企业所得税收入下降,其中成品油、钢坯钢材和纺织品等行业的企业所得税下降幅度居前。而在学界较为集中研究结构性减税的2004年及其后的几年,其研究背景是建基在当时我国税收收入连续超速增长,宏观税负水平不断提高的基础之上的,而目前无疑已开始出现相反的情形。
        现实约束之二:财政支出压力加大,对税收收入增速的要求进一步提高。
        在我国从计划经济向市场经济体制转轨的过程中,财政支出中直接或间接用于“养人”的支出份额一直占比较大,在当前严峻的经济形势下也难以降低。而另一方面我国一直存在民生支出相对不足的问题。在当前的经济困难时期,民生支出必然大大增加,且这本身也是积极财政政策的重要组成内容。据财政部统计,2012年1~9月累计全国财政支出84119亿元,同比增长21.1%。分项目来看,教育支出同比增长32.6%;文化体育与传媒支出同比增长20.3%;医疗卫生支出同比增长24.4%;社会保障和就业支出同比增长17.8%;住房保障支出同比增长28.8%;农林水事务支出同比增长24.9%;城乡社区事务支出同比增长24.7%;节能环保支出同比增长19.2%;交通运输支出同比增长20.8%。各类支出增速都远远超过同期财政收入,其结果必然是财政收支矛盾不断加大,如果没有切实可行的减支措施,必然会对税收收入提出更高要求。
        现实约束之三:刚性税收征收任务,使得减税的政策初衷难以落到实处。
        在我国,迄今为止仍然存在的一种传统做法就是:各级政府年年层层下达,且层层加码下达税收征收任务,并把完成收入任务与否作为考核税务管理部门工作业绩好坏的主要指标。这种做法在经济形势较好的时期尚能维持,但经济紧张时期往往就会暴露出各种平常能够掩盖的矛盾。从当前的情况来看,我国经济实际面临的最大问题,并不是企业缺乏资金或者资金成本过高,而是民众消费能力不足,企业负担过重,盈利能力偏低,投资意愿不足,因此,减税、减负对纳税人犹如雪中送炭。但据了解,今年各地下达的税收征收任务普遍为两位数增速。为保证税收任务的完成,各地税务机关往往是“知难而上,苦拼实干,攻坚克难,大力清欠”,而这样做的结果必然是:结构性减税的政策效果根本无法落到实处,并构成实质意义上的“减税”效果无法达成的最基本约束。
        现实约束之四:唯财政收入取向的税收治理模式导致对高投资、高耗能、高污染产业的重度依赖,使得结构性减税政策的执行力与有效性受到掣肘。
        结构性减税政策作为我国深度调整经济结构、切实转变经济发展方式的开创性财政举措,一方面通过对高新技术产业、节能减排产业、新兴战略产业的减税,确立促进经济结构合理化的正向引导机制,实现产业结构的增量扩容;另一方面,通过对高耗能、高污染和资源性的“两高一资”行业等低效、落后产能实施增税,建立促进经济结构高效化的负向压力机制与退出机制,实现产业结构的存量调整。但实践中,在GDP崇拜的传统发展观的深刻影响下,各地政府对能够产生较大乘数效应与税基的重化工业、机械制造业等传统“两高一资”产业偏爱有加,在1994年分税制改革将税权逐渐上移之后,各地政府面对其事权膨胀与财力缺失的窘境,逐渐形成对“两高一资”产业的税收依赖,不惜以重复建设、产能过剩、产业结构趋同与单一化为代价,花大力气投资于能够产生较多流转税的传统资源消耗型、环境污染型产业,由此也使得地方政府的税收治理更加偏重于收入筹措,税收的调节功能难以施展。尽管近年来我国力倡“绿色GDP”概念,并将资源节约与环境友好的理念融入到官员升迁评价机制中,并取得积极成效,但过分注重经济总量扩张与财政收入筹措的体制惯性仍然存在,尤其在当前我国经济增速出现明显下滑且下行压力持续增大的背景下,传统的经济发展模式极易卷土重来。在此宏观经济背景下,极易由于上述传统模式约束与体制障碍,使得对高新技术、节能环保与新兴战略产业的减税不足,对“两高一资”产业的增税不力,从而可能架空结构性减税政策执行的有效性,使得结构性减税政策实现经济结构合理化、切实转变经济发展方式的最终目标难以实现。
        现实约束之五:结构性减税政策的目标不清晰、实施方案不明确,导致难以对结构性减税的总体效应进行科学、客观的测度与评判。
        从理论层面,或从发达经济体的成功实践来观察,在对经济总体运行态势进行客观诊断之后,作为财政政策重要载体的税收政策,不论是经济驶入下行通道时的减税政策,还是经济过热运行时的增税政策,一国税收方案均应包括明确的指向性目标、国会审定的详细实施计划、定期的效果评判、前瞻性的风险预测与防范等一系列操作可行、执行有效的整体性方案体系。如美国里根政府为刺激经济复兴,在由国会通过的《经济复兴法案》中制订了1981~1986年对美国联邦税收的详细减税方案与计划,如1981年计划减税总额为105亿美元,其中个人税与非税收入计划减税48亿美元,公司税收入计划减税57亿美元;1982年计划减税总额为524亿美元,其中个人税与非税收入计划减税412亿美元,公司税计划减税112亿美元,企业间接税与非税收入计划减税5亿美元,社会保险税计划减税5亿美元;从1983年至1986年减税总额根据经济刺激计划逐年上调,并分别针对各税种制订了详尽的减税计划。为应对次贷危机对美国经济的负面影响,2008年2月奥巴马政府颁布减税规模为1680亿美元的经济刺激法案,同年8月,次贷危机延伸至整体金融系统并伤及实体经济,为扭转急剧恶化的经济下行态势,奥巴马政府又快速制定紧急经济稳定法案,提出总规模约为1100亿美元的减税计划。
        而由于事发突然,我国结构性减税政策的出台更多的是出于反周期宏观调控的应急性举措,且作为开创性的税政方案,我国尚未有一套成熟的税收政策目标确定、阶段性计划拟订、效果预测、风险评估与防范的体制机制。由于结构性减税政策的官方目标不明晰,使得学界及社会各界对这一新兴税政方案的政策目标的理解显得多元而含混,如既包括相机抉择式的短期增长目标,又包括税制优化式的经济结构调整目标与公平收入分配目标等,而在税政目标导向模糊的情况下,结构性减税政策缺失可预期的政策操作抓手与主导性实施脉络,往往是现行税制内选择的税收优惠与“规则间选择”的税制优化两者之间“眉毛胡子一把抓”,缺失在总量与结构两个层面明确可评判的减税规模与计划,政策操作具有零敲碎打、碎片化的特征,缺失总体统筹与顶层设计,不仅使得难以对减税的总效应进行科学的估测,也难以根据经济的运行走势对政策方案进行定量的调整与修正,同时对纳税人尤其是企业无法形成确定的预期,可能导致纳税人更多的奉行成本与投资决策成本,在某种程度上甚至会加大经济运行中的不确定性。
        现实约束之六:囿于体制机制约束,土地财政式微条件下的地方债务骤增、税外收费反弹等税制外因素,也在相当程度上构成对结构性减税政策减负效果的抵减与消解。
        我国政府的收入有税收、债务、收费、国有资产收入等多种形式,其中,债务与收费均具有税收的性质,债务是延迟的税收,收费对纳税人而言构成实质意义的财政负担,但由于政府债是可推迟的,甚至是在代际之间分配的税收,在缺失对征税权行使的边际约束条件下,具有收入“利维坦”倾向的政府与基于利益最大化的纳税人极易形成利益合谋,通过将税负进行代际转嫁而实现期内的收入与福利最大化,而在财政规模既定的条件下,这将挤占正税收入的有效份额,而收费由于构成当期纳税人的实际负担并不受欢迎,但国有资产收入作为政府的财产性收入,是偿还债务的有效物质保障,并能有效控制税收收入规模,保障税收政策的有效性与作用力。
        但我国当前中央主导的分税制财政体制扭曲了地方政府的财政行为,使得地方政府在弱税收权的格局下显示出对债务融资与税外收费的强烈偏好,这不仅挤占了正税收入在地方财政收入结构中的地位,而且也严重弱化了税收政策的有效性与执行力。在由税收贡献的地方财力不足的情况下,我国地方政府长期依靠国有土地出让金收入、发行地方债券与税外收费等途径来平衡财政收支,而伴随着房地产市场的持续过热与过度膨胀,国有土地的大规模供给受到市场与土地数量的双重限制,造成地方政府土地财政的式微,而在当前经济下行压力趋紧、税源萎缩的情况下,各地政府必然进一步强化对地方债融资与税外收费的扩张性诉求,由此使得结构性减税政策在减少纳税人正税负担的同时,非税负担或暗税负担同步甚至超速增加,从而使得从整体负担着眼的减税效果有限。数据显示,2004年我国地方政府债务在1万亿元左右,但在国际金融危机背景下,地方政府融资平台债务飙升,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元数据来源:“我国三级地方政府债务超10万亿”,http://epaper.jinghua.cn/html/2011-06/28/content_674501.htm,且在当前经济下行压力加大下有越演越烈之势;同时,2012年上半年全国财政收入为63795亿元,同比增长12.2%,增幅同比回落19个百分点,其中,税收收入54932亿元,同比增长9.8%,增幅同比回落19.8个百分点,非税收入8863亿元,同比增加2016亿元,增长29.4%,非税收入增长率远远超过税收收入增长率。数据来源:“2012年上半年我国财政收入突破分析”,http://www.chinairn.com/news/20120714/964626.html。当前我国地方债务的不断增长、税外收费的强势反弹等税制外因素,在相当程度上必然抵减结构性减税政策的正面效应。
        三、结构性减税政策的实施效应及存在的主要问题分析
        (一)我国结构性减税政策的实际效应
        1.经济增长效应

        我国现行结构性减税政策采取宏观调控与税制优化两种不同的操作方式,二者协力配合,形成政策合力,在一定程度上实现了经济总供给与总需求之间的均衡,成功逆转经济周期,实现经济止跌回升。如在我国高投资、高出口与低消费主导的经济结构下,高投资驱动以机器设备与房地产为核心,出口驱动以大宗商品为核心,消费刺激以汽车消费为核心,增值税在全国范围内由生产型增值税向消费型增值税转型,刺激了机器设备投资,营业税、房产税优惠促进了房地产市场发展,出口退税率上调抑制了出口的大幅下滑,下调车辆购置税税率激活了汽车市场,多元策略的结构性减税方案与其他经济刺激计划形成联动合力,成功熨平了经济的周期性波动。统计数据显示,我国经济在2009年触底回升,2010年与2011年实现平稳增长。
        事实上,在本轮积极财政政策初期,政策重心是以扩大财政支出为主的,典型如“4万亿”经济刺激计划,而结构性减税政策只起辅助性作用。但随着膨胀性财政支出的经济驱动效力释放殆尽,其负面效应如产能过剩、通胀高企等深层结构性矛盾凸显,2012年上半年,我国经济增速出现明显下滑,经济增长率已经降至2008年以来的最低点7.6%,这说明保增长的任务仍然艰巨。当前及今后一段时期,积极财政政策的重心应由扩大财政支出向结构性减税的方向转移,充分发挥结构性减税政策在总供求管理,以及解决结构性矛盾方面的重要作用,从而确保实现我国经济的协调、稳健增长。
        2.经济结构调整效应
        结构性减税政策通过宏观调控与税制优化的两种操作路径,对经济结构做出一定程度的导向性调整。如2009年1月增值税在全国范围内实现生产型增值税向消费型增值税的转型,允许当期抵扣购进机器设备的进项税额,有助于鼓励、引导、扶持前期固定资产投入大、原材料消耗的高新技术、节能环保产业发展,实现经济结构合理化的增量扩容;上海、北京等省市的营业税改征增值税改革,有助于完善增值税抵扣链条,消除重复课税,促进第三产业尤其是生产性服务业的发展,促进三大产业的专业化分工及行业间的社会化协作;企业所得税税制统一、税负调整与税收优惠的规范,有助于提升我国企业的产业竞争力,防止税基流失与“产业空心化”;2011年新个人所得税法对工薪所得税费用减除标准与税率结构,以及对个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税税率级距的调整,使得900多万个体户税负下调40%,居民实际增收600多亿元,此外,免征储蓄存款利息与证券交易结算资金利息所得税等减税方案,也缩小了征税范围,提升了居民的实际可支配收入,有助于引导消费需求扩大;资源税改革通过发挥税收与价格之间杠杆联动效应,引导资源按产业政策导向优化配置,实现经济结构合理化;成品油消费税制改革、车船税改革有助于导向资源节约型与环境友好型社会,同时在一定程度上有助于公平收入分配。
        3.税制优化效应
        增值税在全国范围内实现由生产型增值税向消费型增值税的转型改革,是2009年政府推出的最大一笔减税单,此举减少了机器设备购进当期的应交增值税税额,将机器设备的进项税额从固定资产成本中剔除掉,缩小了固定资产的总体基数,进而降低了单位产成品所分担的固定资产折旧额,相应地,提升了企业平均利润率与居民资本收益率,进而拓宽了企业所得税与个人所得税的税源基础,从而符合减间接税比重、增直接税比重的结构性减税的基本趋向。因此,结构性减税在一定程度上优化了税制结构。况且,增值税作为我国当前税制结构中的第一大税种,其实现全国范围内消费型增值税的转型与征收范围的扩大,均有利于规范税制,完善增值税抵扣链条,统一计税口径,建立与市场经济相契合的现代增值税制度,也有助于降低纳税人,尤其是低收入纳税人的税收负担。因此,也可以说,结构性减税是通过税制优化实现的。
        此外,成品油消费税制改革、车船税改革、资源税改革、房地产税等结构性税改举措也都具有明显的税制优化效应。
        4.民生福利改善效应
        当前实施的结构性减税政策还具有一定程度的民生福利改善效应。其具体表现:一是由于我国当前的企业整体税负水平偏高,企业盈利能力与居民消费能力相对偏低,而通过实施结构性减税政策,减轻中小企业与中低收入者的税收负担,包括清理与规范收费,合理实行税收优惠政策,对纳税人而言,是实实在在的重大利好政策,有助于减轻企业税收成本,提升其盈利能力与再投资能力,提高居民消费意愿,改善民众福利。二是节省了财政成本,降低了效率损失。政府征税与安排财政支出均具有高昂的经济成本与社会成本,结构性减税政策通过让利于民,在增加纳税人实际收入的同时,也降低了其奉行成本,为纳税人自主安排市场计划创造了政策空间,如2011年提高增值税与营业税起征点后年减税290亿元,全国924万多个体工商户无需缴纳增值税与营业税,占总数的63%以上数据来源:“减税4个月居民增收600多亿900万个体户税负下降”,中国网2011年12月23日……三是虽然结构性减税政策在短期会对财政收入构成冲击,从而影响财政安排民生支出的比例,但从长期看,减税有助于涵养税源,拓宽税基,最终有助于税收收入的良性增长。因此,结构性减税政策长期所引致的经济稳健增长与税收良性增收效应,对国民福利改善而言,是一项具有实质意义的重大利好政策。
        (二)我国结构性减税政策操作存在的问题
        1.从宏观统计指标看,结构性减税政策“减负”的效果并不显著

        从表1中可以看出,在结构性减税政策首推的2009年,我国GDP增速滑至谷底,但同年税收收入占GDP的比重却不降反升,由2008年的17.3%跃升至2009年的17.5%,2010年与2011年税收收入占GDP的比重更是稳步抬升至18.2%与19.0%.另外,税收收入持续超GDP刚性增长,从2004年至2011年我国税收收入弹性始终大于1,2009年名义GDP增长率跌至8.6%的低点,但税收收入并没有同步或更大力度地下降,仍然超过名义GDP增速为9.8%,说明税制保护经济的功能较弱,在经济下行的情况下税收仍然维持高位运行,也意味着减税政策的效果不明显,2010年与2011年经济回暖上行,减税政策应该继续稳固经济的复苏性增长,但数据显示,税收仍然维持自2004年以来超过20%的高增速。总体来看,对正税结构的减负效果并不明显。表(略)资料来源:根据2012年《中国统计年鉴》整理计算。
        上述减负效果的分析,是以小口径税收收入为观察对象的。若将对纳税人构成实质意义税收负担的各种收费、摊派、基金等考虑在内,结构性减税政策的减负效果可能更值得商榷。正税之外的各类收费、集资、摊派、基金等通常由各地区、各部门自立规章、自收自支,缺失明确的成文法依据,其不仅严重违背税收法定主义精神,更严重的后果是,其为各地区、各部门自开财源“划”开了缺乏制动装置的口子。在经济高速增长、税源丰裕的时期,各类税外收费的规模尚可控制,但在当前经济下行压力持续增大、税源萎缩的形势下,为实现收支平衡、完成收入任务、维持财政支出惯性,有违结构性减税政策初衷、加重纳税人负担的各类税外收费行为将以各种名义、形式出现,这从当前各地让纳税人叫苦连天的乱收费、乱罚款中可见一斑。但如果要获取详尽的“第一手”资料,需要进行扎实的实地调研与典型案例剖析。
        2.结构性减税政策以反周期宏观调控方式为主,且受制于现行税制结构缺失
        我国当前的结构性减税政策采取反周期宏观调控与税制优化两种不同的操作方式,其中,以税收优惠为主要抓手的宏观调控方案多于统筹规划的税制优化方案,且现行税制结构的缺失又对税收优惠方案的范围与力度形成限制性约束。
        具体来说,宏观调控的结构性减税政策主要实行保经济增长的总量调控,税制优化的结构性减税政策则更多地侧重于深层次的经济结构调整。因此,作为反危机积极财政政策的重要载体,我国内容繁杂的结构性减税方案多以宏观调控的名义推出,而宏观调控的结构性减税政策具有反周期的相机抉择特征,经济下行时减税,经济过热时停止减税甚至增税,此在关于出口与房地产市场的税收政策中可见一斑。2008年底至2009年我国经济驶入下行通道,为稳定出口,我国连续7次上调出口退税率,2010年经济回暖上行,随即取消406个税号产品的出口退税;在房地产市场方面,2009年为驱动经济增长,将个人转让普通住房营业税免征的年限持有条件由5年降至2年,2010年又复调为5年,等等。
        而税制优化路径的结构性减税方案目前主要包括增值税转型与成品油消费税制改革,其他税制优化大动作,如增值税扩围营业税改革,房地产税改革等均处于试点阶段,比之宏观调控的结构性减税方案在数量上实属少数,且更为稳妥和着眼于长远规划。但也正是由于我国当前“规则间选择”的税制优化的结构性减税尚待进行,因而使得宏观调控的税政方案只能在既定的税制框架下进行,更多的是围绕流转税做动作,而所得税与财产税占比的偏低及税制的不完善无疑制约了宏观调控的结构性减税政策的实施效果。
        3.宏观调控路径的结构性减税政策偏重相机抉择式的“人为稳定器”,缺失基础制度的“自动稳定器”机制
        我国现行税制结构以流转税为主、所得税次位、财产税为辅,在此税制框架下,反周期积极财政政策操作更多的是围绕流转税系的增值税、营业税、消费税、车辆购置税等主体税种与重要税种做文章,所得税的减税税种主要局限于企业所得税,如上所述,以税收优惠方式为主的结构性减税调控具有显著的相机抉择特性,经济下行时通过缩小征税范围、降低税率、减免税等方式激励经济上行,待经济驶出低谷,政策风向将适时调整,政策操作主要依赖人工稳定方式。而囿于现行税制结构的缺失,我国以工薪所得税为主的分类征收的“错位”的个人所得税与缺位的社会保障税,使得经济中税制的“自动稳定器”缺失,而只能采取频繁调整出口退税率、上调工薪所得税目费用扣减额等相机权宜性方式开展反周期调控。
        4.税制优化路径的结构性减税方案,侧重规则公平,而忽视实质公平
        同样囿于我国现行税制结构的限制,我国税制优化取向的结构性减税方案更多地偏向于效率价值的形式规则平等,而相对轻视结果公平取向的实质平等。当前,税制优化的结构性减税方案主要集中于我国的主体税种流转税,如增值税转型与扩围营业税改革,成品油消费税制改革,由于流转税的税基是商品劳务流转额,与价格机制相互嵌合,属于初次分配领域的税种,以效率为基本价值,形式平等为游戏规则。因此,以流转税为主的减税方案主要是为市场经济营造公平竞争的良序环境,但对再分配领域却力所不逮。在我国当前国民收入分配格局日益恶化的今天,强化再分配领域的税制优化是实质公平所需、民心所向,确立综合累进征收的个人所得税、完善的社会保障税、合理的财产税是税制优化的结构性减税降低间接税比重、提升直接税比重的题中应有之义。
        5.税权集中度的强化之势,制约了结构性减税的执行力
        在税收纵向分权方面,我国当前正全力推出的营业税改征增值税试点,将原先构成地方主要税收来源的营业税,纳入属于共享税的增值税的征收范围,而增值税分税的决定权在中央,虽然营业税改征增值税有助于现代增值税制的规范与优化,但由于营业税构成当前分税制财政体制的重要税制基础,因此,在替代性的地方主体税种如房地产税尚未完全确立之前,税权的上移不利于地方政府形成确定的收入预期,影响各地政府参与营业税改革的积极性;成品油消费税制改革,取消了由各地征收的养路费、过路费、内河航道养护费等,实行中央统一征收的成品油消费税,以转移支付的方式返还地方,同样实现了税权上移,导致地方财权的缺失,进而对结构性减税政策在地方的执行力产生消极的影响。
        四、进一步优化我国结构性减税政策的基本思路
        在当前经济下行压力趋紧的情况下,我国应继续实行积极的财政政策,且应以结构性减税为重心。而进一步推进结构性减税政策,应按照“十二五”税制规划的顶层设计要求,坚持结构性减税与中长期税制改革相对接,减税基调下的“减法”与“加法”相统一,规则平等与实质平等相结合,并强化结构性减税有效性的配套改革。
        (一)明确目标,统筹规划,制订结构性减税的整体方案
        在结构性减税政策推行已近四年之际,应充分总结与反思我国结构性减税政策取得的成效与存在的缺失,全面、客观地评判结构性减税政策的实际效应,并在对我国当前国内外经济形势进行科学判断的基础上,明确当前及今后一段时期内结构性减税政策的具体目标,并在定量分析与风险评估的基础上,制订系统性、阶段性、针对性的减税方案与计划。
        在政策目标上,应明确结构性减税政策的短期目标是“保增长”,即熨平经济周期,实现经济止跌上行,中长期目标则是“调结构”,即通过现行税制内的税收优惠措施与对税制体系进行“大手术”的税制优化方案,实现产业结构、区域结构、需求结构、收入分配结构等经济结构的深度调整,促进经济长期可持续、均衡式发展。在明确目标的基础上,经过实地调研与数量测算和效果评估,通过对宏观税系结构、中观税种结构与微观税制要素结构的整体统筹与制度性调整,制订各时期明确目标导向下的阶段性减税方案,对纳税人形成明确的减税预期,以增强税收政策对经济的确定性,切实减轻纳税人的实际税收负担,刺激投资与消费,促进经济增长。
        (二)继续优化结构性减税的“减法” 
        1.全面推进增值税改革,有效降低流转税比重
        作为当前我国税制体系中的第一大税种,增值税改革仍然是我国中长期税制改革的重头戏,并仍然是政府能够推出的最大减税单。一方面,应全面推进增值税扩围营业税改革。合理确定扩围后的服务业增值税税率,并适度降低原产业增值税税负,实现二者税负的普遍降低与公平统一,消除增值税与营业税并立存在的重复课税,在上海、北京等地区试点的基础上,总结经验,将增值税“扩围”改革尽快向全国范围内推开;另一方面,适时推进增值税向彻底的消费型增值税转型。2009年增值税改革实行的是有限的消费型增值税,即只允许抵扣购进机器设备的进项税额,对建筑投资仍存在双重课税,应将消除对建筑投资的重复课税适时纳入税制改革的具体议程中来。
        2.积极推动个人所得税的综合制改革
        我国当前分类征收的个人所得税以工薪税目所得税为主,以资本税目所得税为辅,不仅难以起到有效调节收入分配的作用,且在本轮反周期税收政策操作中也未起到应有的“自动稳定器”作用。在当前我国国民收入分配秩序持续恶化、国际金融系统性风险与国内经济结构性矛盾导致经济周期性起伏频仍的情况下,尽快建立健全综合累进征收的个人所得税制显得极为迫切而重要。为此,应尽快破除制约我国个税综合累进征收的涉税信息严重不对称的瓶颈约束,健全机制体制,形成全国统一、有机互动、系统共享的涉税信息管理网络,强化对高流动性的资本性收入、财产性收入甚至隐性收入的控管,完善直接税与个人税的征管机制,实现个人所得税对经济结构的正向调节。
        3.深入推进有利于中小企业、新兴产业发展的减税政策
        作为我国市场经济的重要主体,中小企业在吸纳就业、维护社会稳定、活跃市场方面具有积极的作用,新兴产业则是产业结构优化升级的引领者,对切实转变经济发展方式具有重要的战略意义。在当前的结构性减税方案中,以中小企业为主体的减税方案已经出台,如继2010年之后,自2012年1月1日至2015年12月31日,年应税所得额低于6万元的小微企业,减按50%计应税所得,税率为20%,应进一步考虑加大对中小企业的税收优惠力度,并实施对新材料、新能源、新工艺、信息交通与节能环保等新兴战略产业的减税政策,以扩大结构性减税政策的产业涵摄面。
        (三)合理实行结构性减税的“加法”

        1.合理调整消费税征税范围与税率结构
        一是取消对当前已成为居民生活必需品的产品的消费税“越位”调节,如医用酒精、工业酒精、汽车轮胎等;二是破除对某些特殊消费品的消费税“缺位”调节,强化对新兴高档消费品、奢侈品、资源紧俏品、高碳产品与高档消费行为的消费税调节,对已纳入消费税征税范围的上述消费品,适度提高其消费税税率;三是改变当前消费税的价内税计税方式,实施价税分离的价外税计税模式,明确消费税的引导方向。
        2.深入推进房地产税改革
        居民非营业用房地产税的改革,一方面有利于培育地方主体税种,对营业税改征增值税改革形成配套与对接,形成合理的地方税源结构与全国统一的规范增值税制;另一方面,在当前收入分配差距继续扩大的条件下,房地产税改革有助于强化对财产存量环节的调控,与综合累进的个人所得税对收入流量环节的调节形成联动与合力,从而实现税制优化的结构性减税提升直接税比重的基本目标。应在征管配套的基础上,总结上海、重庆试点经验,全面推进房地产税在全国范围内的开征。
        3.继续完善资源税改革
        在增值税“扩围”改革有效降低流转税税负,减少流转税“税楔”对一般价格水平的推高影响,从而有效降低一般物价的情况下,扩大资源税对不可再生资源、稀缺资源、难再生资源如森林、草原等的征税范围,提升资源税税率,扩大从价计征方式的适用范围,充分发挥资源税与价格嵌合的杠杆导向功能,明确资源节约的生产与消费方向。
        4.适时开征社会保障税、遗产赠与税与环境税
        在当前社会保障缴款的基础上,整合资源,重塑结构,尽快确立全国统一的社会保障税制,发挥其在公平收入分配与实现经济稳定中的重要作用。在征管配套的前提下,适时开征遗产赠与税与环境税,以分别发挥其在调节收入分配与消解负外部性方面的积极功用。
        (四)破解约束,强化结构性减税的配套改革
        为进一步强化结构性减税政策实施的有效性,应正视当前制约结构性减税政策实施效果的诸多现实约束,下大决心真正采取整体性的改革思维,注重结构性减税实施机制与保障机制的同步推进,强化结构性减税有效性的同步配套改革。
        1.优化财政支出结构
        结构性减税的净效应是总体税负水平的降低,由此必然加大财政平衡压力,为此,应进一步优化财政支出结构,严格控制行政管理支出,强化对社会保障、教育、医疗等民生领域的公共支出,践行公共财政对公民的可信承诺,提升纳税遵从度,实现“节流”与“开源”的良性循环。
        2.清费正税,突破税费结构对结构性减税的基本约束
        我国的财政收入结构除税收之外,还存在大量的非税负担,如行政事业性收费、社会保障基金、政府性基金、预算外收入以及各部门地区“自制规章、自收自支”的名目繁杂的制度外收入,税外负担的大规模存在不仅推升了宏观税负水平,而且挤占了结构性减税的有效空间。在推进结构性减税的同时,应依法推动结构性“减费”,切实增强结构性减税政策的减负效果。
        3.强化涉税信息管理,增强涉税信息对称性,破解制约结构性减税的征管“瓶颈” 
        无论是个人所得税的综合制改革,还是房地产税、赠与税、遗产税的深度推进,在我国现行以间接税为主的征管机制下,税制结构优化均遭遇到涉税信息严重不对称的征管“瓶颈”。进一步推进结构性减税,应构建坚实的直接税征管平台,强化对个人收入信息、财产信息、消费信息与行为信息全面控管的机制体制建设,将涉税信息管理融入基于税制优化的结构性减税中来。
        4.积极推进财政法治化进程,形成结构性减税的合理体制基础
        从中长期看,首先需要在宪法层面上明确界定中央与地方之间的财政关系,科学、合理地划分中央与地方的事权与财权,将外部效应强的全国性公共产品与流动性强的税基划归于中央政府的财政权力,将地方性公共产品与弱流动性的税基归于地方政府的财政权力范围,既保证中央政府的宏观调控能力,又保障地方政府的区域自治能力,形成一级政府一级事权与一级财权的法治基本框架。其次,完善监督政府财政支出的法治框架。通过确立人大预算监督、司法监督、审计监督、社会公民监督与内部自控的整体联动的监督体系,在法治框架下切实保障财政支出的公共化与民生化。再次,完善规范政府财政收入行为的法治框架。一方面,严格实行依法治税,摒弃人治主义的任务治税与计划治税,切实规范税外收费行为,将所有的非税收入均纳入预算法治程序;另一方面,建立健全规范与引导地方政府适度融资的法律法规体系,抑制政府债务的过度、无序扩张,控制财政风险,为切实增强结构性减税的执行力提供合意的体制基础。