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    税制改革

    把握经济新常态科学谋划税收改革新思路新举措——中国税务学会“适应经济新常态深化税收改革”研讨会综述


    2015-09-30 15:06:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:李晨

        2015年6月24-25日,中国税务学会在北京召开“适应经济新常态深化税收改革”研讨会。国家税务总局副局长丘小雄到会祝贺并发表重要讲话。中国税务学会会长钱冠林,副会长邓力平、吴新联、郝一心、马国强,全国人大常委会预算工作委员会、国务院发展研究中心、财政部财政科学研究所和国家税务总局部分司局的负责同志,中国社会科学院、中国人民大学、北京大学、中央财经大学等16 所高等院校和科研单位的专家学者以及中国税务学会税收学术研究委员会部分学术委员参加了会议。会议开幕式由中国税务学会常务副会长董志林主持。研讨会分为“税收经济关系宏观形势分析”、“经济发展与税收政策研究”、“优化税制和税收分配关系研究”、“税收治理体系与治理能力现代化建设研究”四个专题。本刊梳理选登部分专家发言和研讨内容,以期为经济新常态下深化税收改革提供参考。
        国家税务总局副局长丘小雄在讲话中首先代表国家税务总局党组和王军局长对本次研讨会的召开表示祝贺,对与会的专家学者表示亲切的问候,对长期以来为税收学术研究和税收事业发展作出贡献的人们表示诚挚的感谢。围绕本次研讨会的主题,丘小雄副局长提出两个要求:第一,新常态下的税收改革研究要有新思路;第二,新常态下的税收改革工作要有新思维。
        关于新常态下税收改革研究的新思路,丘小雄副局长指出,全面认识新常态、把握新常态、顺应新常态、引领新常态,是现阶段需要深刻领会的重要课题,也是促进税收改革的重要时代背景。如何将税收制度更好地融入国家治理之中,实现税收治理现代化进而更好地推进国家治理现代化,是摆在我们面前的重大现实课题和历史使命。围绕经济发展的新常态,就税收改革与税收制度问题进行探讨,会为税收理论研究和税收实务工作带来许多有价值的思想启发,提供许多有创新的理论指导。
        关于新常态下税收改革工作的新思维,丘小雄副局长强调,我国经济正面临着增长速度换挡期、结构调整镇痛期和前期刺激政策消化期三期叠加的压力。要坚持全局性思维,实施税收改革和推进税收工作,有必要跳出税收论税收,甚至跳出经济论税收;要坚持系统性思维,运用普遍联系的观点,开展税收改革工作,加强和改善税收治理;随着大数据、云计算、“互联网+”的快速发展,新兴业态、新型商业模式层出不穷,要坚持创新性思维,从国家治理的角度拓展思路,更新观念,以更深层次的全面考量和科学谋划,推进税收改革工作。
        一、税收经济关系宏观形势分析
        税收与经济关系问题是税收理论研究中的一个基本问题,也是税收实践中首先需要处理好的根本问题。从当前我国经济发展的新形势出发,如何整体把握宏观经济大局,正确理解税收经济关系,全面服务税收改革发展,是我国经济财税理论界需要深入研究的重要课题。“税收经济关系宏观形势分析”专题由上海市国家税务局副局长刘新利主持,多位知名专家就当前国际经济形势及我国宏观经济面临的风险和挑战进行了深度剖析。
        民生证券首席经济学家邱晓华指出,世界经济发展格局正处在调整、分化、变革的新时代,新的格局还没有形成,分化正在进一步突出,变革趋势正不断强化。我国经济目前处于转型升级的关键阶段,既需要维持必要的增长,又面临巨大的下行压力,保持速度,守住底线,成为宏观政策的立足点和出发点。在发展阶段、市场环境、外部环境和管理方式的变革下,我国经济不可能如过去一般快速增长,但也正在出现跨国经营、跨界融合和跨所有制发展三大趋势;正在形成人口质量、全面开放、制度性和创新性四大红利。只要坚定不移地继续推进经济市场化、社会管理法制化、政治生态民主化和民众福祉公正化的改革,我国的经济目标就一定能够实现。
        财政部财政科学研究所所长刘尚希认为,“新常态”是全球性的概念,它并不仅仅指经济新常态,也包括社会新常态、资源环境新常态,等等,这些都与财政密切相关。对我国而言,它也是面向国家整体的、全面的“新常态”。全面把握“新常态”,对于更贴切地设计当前财税改革的方案,更准确地制定财税政策的细则至关重要。他指出,所有的政策出台都是风险权衡的抉择,经济风险和社会风险、财政风险、资源环境风险等也可以相互转化。在经济新常态下,需要正确认识各种风险,了解风险转化的途径,从整体上把握和控制风险,避免风险扩大甚至转安为危。
        北京大学副校长刘伟认为,新常态下的经济增长面临产业结构失衡和收入分配结构失衡的风险。他指出,考虑到国民经济发展的需要和可能,考虑到宏观调控方式的变化,联系国民经济中长期经济增长速度的要求,我国的宏观经济政策不能再延用过去简单、单一的全面扩张或全面紧缩的做法,而是要采取松紧适度、积极的财政政策和稳健的货币政策,在需求管理的同时引入供给管理,深化改革,全面推进社会主义市场经济体制改革和制度完善。
        针对经济下行压力加大、外汇占款变化对流动性影响较大等复杂情况,国务院发展研究中心研究员范建军谈到,目前我国的货币政策调控缺乏可操作的理论框架指导。他剖析了经济新常态下对货币认识的几个误区,判断目前我国经济或已进入通货紧缩状态,建议通过政策调节,更加注重松紧适度,适时适度预调微调,保持中性适度的货币金融条件,注重优化流动性及信贷的投向和结构,并在贷款政策上保持软硬约束,适度扩大财政赤字规模。
        就经济新常态下如何看待我国税收收入增长的走向和趋势问题,上海财经大学教授胡怡建认为,当前税收收入增长下行是经济性、制度性和政策性三大因素合力作用的结果,我国的税制改革需要在稳定税收收入的前提下进行结构调整,提高直接税比重、提高个人税负并降低企业税负、减少生产经营过程中的税收。这样,不但能优化税收结构,也能发挥税收调节收入分配的重要职能作用。新常态下的税收收入增长是保持税收收入中等稳健的可持续增长。
        上海市国家税务局副局长刘新利结合文化基础和公共需求的性质分析了新常态下的税收弹性与宏观税负的特征以及税收与GDP 的周期关系,并预测未来税负变动的趋势可能由20%的低税负向30%靠近。当我国进入经济发展的中高阶段,即越过中等收入陷阱后,可考虑税负向35%、40% 的更高水平前进。
        二、经济发展与税收政策研究
        以往的税收制度改革多是作为经济体制改革的一项重要内容进行的,随着国内外经济社会环境的不断变化,税收制度领域面临的问题和矛盾也在蓄积和派生。一些问题和矛盾难以在现行税收制度框架内破解,必须启动规模更大、影响更深的改革。在财政部财政科学研究所研究员孙钢和国务院发展研究中心研究员倪红日的主持下,参与“经济发展与税收政策研究”专题研讨的专家们以数据说话,针对税收政策与经济发展关系的有效性和有限性问题,就短期和中长期效应进行了具体的阐述。
        当前经济下行压力下制定稳定经济增长的税收政策显得尤为重要。对此,中山大学税收与财税法研究中心主任杨小强认为,稳定经济增长与产业税收政策调整的着力点应放在服务业的发展上。从法律的角度分析,我国“营改增”的改革设计还需要采取更好的方法,如果能够从税收政策、税收法规和税收管理这三个方面综合考虑、设计,能更好、更完整地达到扶持我国服务业发展的目标。他强调,“营改增”对服务业的影响是重大的,特别是会影响很多服务业的交易模式,还可能会影响金融服务业的国际竞争力,因此改革要更加谨慎。
        东北师范大学副教授王春玲指出,目前我国经济下行压力较大,通缩阴影明显。一些“不可税”的GDP领域,如政府部门提供的公共物品和服务,用税收政策来调控是有局限性的。制定稳定经济增长的税收政策,一是要确定合理的增长率;二是政策的作用点应放在扩大内需上,降低生活必需品的税收负担,提高非生活必需品的税负水平;三是要提高税收对投资的积极作用;四是要刺激出口,可配合“一带一路”战略,通过出口退税政策扩大比较优势,消化国内过剩产能。
        国务院发展研究中心副研究员戴慧对以往的税收优惠政策效果进行了评价:初期的税收优惠政策对促进东部地区发展发挥了重要作用,但随着税收优惠政策向普惠过渡,这些年来其对内陆地区经济发展的促进作用有限。他在阐述税收优惠对于减轻企业负担和稳定增长的影响时,通过数据模型表明其观点,即在经济下滑时期,由于税收征管增强,税负会增加,而税收优惠政策这一制度因素并不能显著影响长期的经济增长。
        对于经济新常态下如何制定合理的税收优惠政策,财政部财政科学研究所副研究员陈龙主张全面减税。他认为,税收新常态反映在税收收入增幅放缓、税收的社会敏感度高、税收改革任务繁重、税收管理要求高四个方面。在税收新常态下,全面减税是税收政策支持经济发展的最佳方案,其优点在于:能够在很大程度上解决我国的经济困局,弥补当前宏观政策缺陷;在促进转型升级和结构调整方面能够发挥更为积极的作用;为房地产税的征收和个人所得税改革扩大空间,有利于直接税与间接税乃至整个税制结构的优化、调整。
        青岛经济技术开发区国家税务局副局长许文博基于综合数据测算结果和调查研究内容,分析了高新技术企业税收优惠政策与企业生产经营之间的矛盾和问题,提出政策改进、优化服务、强化征管等一系列建议,包括探索完善高新技术企业税收政策、发挥联动机制作用强化后续管理、坚持“税收征管和税收服务并重”的原则、及时兑现税收优惠、防范税收流失,等等。
        湖南省长沙市地方税务局稽查局段文涛从税务机关的角度给出了完善小微企业税收优惠政策的建议:一是要区分和明确界定小型微利企业和小微企业;二是要调整货物与劳务税的起征点,出台临界点征收方案;三是要完善劳务派遣员工工资薪金支出的企业所得税税前扣除方法,制定合理的税收政策并严格执行,让小微企业感受到来自国家的关注。
        三、优化税制和税收分配关系研究
        近年来,我国经济取得较快发展,但宏观经济调控还存在不足之处。税收是宏观调控的重要手段,为更好地发挥税收的调节作用,需要加强对税收制度和税收分配关系的研究。“优化税制和税收分配关系研究”专题由中国人民大学教授安体富主持。各位专家学者分别对税制结构的时代特征、发展目标、优化布局、优化路径等提出了许多见解和建议。
        山东大学教授李华认为,税制结构的优化不在于追逐世界一致性,其判断标准是其是否能够实现政府的税收目标。税制结构选择还要受制于社会约束条件,包括经济发展水平、税收征管水平、国际税收影响和社会文化习俗。我国税制结构的优化目标有三个:保障社会公平、促进经济发展和保护生态文明。税制的设计也应当有一定的前瞻性,应当优化双主体的税制结构,促进征管模式的转型和征管能力的加强。
        东北财经大学原副校长、中国税务学会副会长马国强则认为,对于我国税制结构的研究,应既研究税种的组合方式,也研究税制结构的相对地位。用直接税与间接税的划分来表述税制结构的方法并不科学,比较理想的是用同级税种对称关系来表述。我国税制结构的时代特征,即开始从由高度商品税为主过渡到中度商品税为主,今后逐渐过渡到低度商品税为主。对于税制结构调整发展的目标,也应当坚持以商品税为主。而优化税种组合方式的路径,前提是规范税与非税的关系,准则应当是租——利——税——费并存。
        中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌则表示,人们最终关注的是税制结构的稳定性,所以税制结构的研究应该打破双主体结构范畴。从国际经验看,调节收入分配的主要政策工具是转移支付,税收在其中承担的角色并不重要。另外,大数据和新常态下的税收征管条件可能与曾经的环境差异非常大,生产方式的碎片化、社会人口的老龄化等对我国税制结构的冲击也不能忽视。
        北京大学教授刘怡从税收分享与经济增长的关系、经济功能安排的合理性和税基如何匹配公共产品供给的关系等方面展开了分析。她认为,在考虑税收分享的时候也要考虑基本的经济格局。在2014 年深化财税体制改革的总体方案中,中央和地方收入分享原则就是收入波动大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、流动性大的税种划归中央,或者中央占比更大;而对本地的资源配置影响较大、税基相对稳定的税种划归地方,或者地方占比更大。转移支付制度则是目前解决地区间收入分配不平衡的主要途径。政府间的税收竞争对提高政府效率具有重要作用,我们要提供好的地方性的公共产品,以匹配相应的税收分配关系。这是地区间税收收入分享的基本原则,也是中央和地方划分税收的基本原则。
        中国人民大学教授吕冰洋指出,中央地方税收分配关系主导了我国几次财政体制改革。利益分配本质上是一种契约,契约安排本质上最有效的是分权。我们理想中的税权最终分配框架是增值税、企业所得税、消费税、关税收入划归中央,地方税收收入以分权契约和分权企业为主,尽量不要实行定额的契约,也不要实行公司契约。这样能够稳定中央和地方的关系,有利于发挥两个积极性。
        江西财经大学校长王乔从历史的回顾与总结、现实的检视与诉求、远景的展望三个方面论述了中央和地方政府财政分配关系。他指出,1994年的分税制改革是新中国历史上划时代的中央与地方财税体制变革,也是现在我国税收收入分配的一个基本格局。王乔认为,在讨论中央和地方财政分配关系的时候,应将合作关系模式与代理机构模式结合起来。他提出的建议包括合理划分中央与地方事权和支出责任,尤其是部分重点领域事权和支出责任划分;适时开征地方主体税种;扩大地方自主权,建立中央与地方相互制衡的平等互动;上收部分事权,缓解地方财力不足的压力,建立完善的转移支付制度,促进区域均衡发展。
        此外,天津财经大学教授刘荣等人也就我国经济进入新常态后,如何确立税制改革方向、如何优化税制结构以及如何处理中央和地方收入分配的关系等问题阐述了自己的观点,并展开了热烈的讨论。
        四、税收治理体系与治理能力现代化建设研究

        新常态下税收治理体系的建设对国家经济社会的治理有着极为重要的意义。对于经济新常态下的税收治理,辽宁税务高等专科学校教授涂龙力在主持“税收治理体系与治理能力现代化建设研究”专题时表示,税收治理体系的新常态就是税收治理体系的法治化,落实税收法定原则;税收治理能力的新常态就是要用信息化的方式治理税收,最重要的是要适应大数据环境下的新时代。适应这两个新常态,需要从根本上改革我国的税收制度。
        中国政法大学财政法研究中心主任、教授施正文提出,涉税信息的管理将会成为未来税收治理的新常态,有关涉税信息立法是我国税收现代化的顶层需求,也是前提。2015 年1 月5 日国务院法制办公室公布的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称《税收征管法(征求意见稿)》专设“信息披露”一章。他认为,从现在的立法成果看,《税收征管法(征求意见稿)》还有很多需要改进的地方。面向自然人征收直接税、推行与自行申报制度相配套的税款评定制度等,都需要针对涉税信息的提供立法。这是本次《税收征管法》修订中最重要的问题,也是最难以破解的问题。
        在加强税收征管的政策制定方面,首都经济贸易大学教授丁芸详细介绍了对自然人税收征收管理的国内外经验,以及如何加强自然人税收的政策制定和征收管理。她认为,很多国家在对自然人征税方面有值得我们借鉴的经验,如第三方信息的共享、互联网和大数据的应用、普遍采用源泉扣缴制度、实施离境人员清税制度、实行现金交易报告制度、利用深度处理的个人信息、注重税收宣传和多元化服务、发挥税务审计的功能强化高收入者税收征管等。对于如何加强自然人税收的征收管理,她认为,一是要完善税制模式,二是要落实源泉扣缴,三是要建立自然人信息共享平台。
        中国社会科学院财经战略研究院研究员滕祥志认为,《税收征管法》需要解决涉税信息的管理问题及税法解释当中的事先裁定问题。解决上述问题对于当前提升税收法治水平、提升干部队伍素质、有效减少执法风险、重塑国际税收规则、提高国际税收话语权具有积极的现实意义。他还谈到,从面向未来的角度全面构筑税收征收制度,要把现代税收管理基本理念和纳税遵从、信赖合作等基本原理纳入《税收征管法》总则中,使总则具备灵魂的统领;还要在《税收征管法》中纳入征纳关系参与主体的概念和纳税服务的内容,使纳税服务适应现代税收征管的基本趋势。
        关于大数据时代如何提升税收征管能力,也有许多问题值得研讨。江苏省扬州市地方税务局局长徐祖跃阐述了当前我国税务部门运用大数据加强征管的历史机遇、运用大数据进行税收征管的实践与探索、大数据税收征管的国际借鉴和下一步更好地运用大数据加强税收征管的对策。他还认为,运用大数据可以增强纳税服务的针对性,可以辅助提高税收征管水平,还可以提升决策力。
        江苏省地方税务局数据管理处副处长余静提出,应该将大数据作为现代治理的一种基础设施去构建、布局,将涉税信息的采集、分析、应用作为税收治理的一个核心,推动税务机关与政府其他部门、金融机构及相关单位联网,实现纳税人收入系统、财产系统、申报纳税系统、金融支付系统等数据共享,以扩展数据的可得性和及时性。在谈到大数据治税的发展趋势时她认为,税务组织架构将由多层级向扁平化、集约化发展,思维方式和理念的变革将带来业务管理模式的创新,有利于实现纳税人的个性化需求。
        国家税务总局扬州税务干部进修学院副教授王明世分析了传统税收征管实践及其运行困境,提出了基于大数据环境简化税收征管程序的设想和健全配套机制的建议:一是加强征管立法保障,推进大数据征管法治化;二是优化税务管理体制,推行征管机构扁平化;三是推进业务有机融合,促进大数据征管一体化。目标是实现税收征管与科技融合,与法律规范融合。
        大连市国家税务局信息中心工程师曲直介绍了“用大数据为企业画像的研究”成果。他指出,以数据为画笔,为企业“画像”,让数据描绘企业真实、完整的经营情况,寻找业务与技术的结合点,为税收管控输送强有力的数据信息,展示了大数据在税收征管中充满活力的运用。这对未来继续开发应用大数据、让大数据为税收征管体系建设服务提供了启发。
        在研讨会上,中国人民大学教授安体富、中国税务学会副会长吴新联、中国税务学会学术委员会副秘书长焦瑞进、西安市税务学会副秘书长姚轩鸽、青岛市税务学会副秘书长冯守东、上海市左券律师事务所律师严锡忠等众多专家学者踊跃发言,提出观点,参与讨论,使本次研讨会达到了集思广益、博采众长的效果。最后,董志林常务副会长作总结致辞。他再次肯定了本次研讨会的积极意义,对与会专家提出宝贵意见和建议表示感谢,并感谢各界对中国税务学会工作的一贯支持。