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    税制改革

    英国税制沿革变化及其对我国的借鉴意义


    2015-10-08 11:50:00 | 来源:《国际税收》 | 作者:陈晓光 张文春

      内容提要:本文从英国税制与政治、军事互动关系的历史出发,简要勾画英国税制的政治制度源流与背景,以各税种的重要性为顺序介绍英国现代税制的历史沿革,并进一步总结近三十年来的英国税制改革特征及未来改革方向。以此为基础,总结英国税制对我国税制改革与现代国家治理体系建设的可借鉴之处。

      关键词:英国税制 税制改革 国家治理

      中图分类号:F810.42 文献标识码:A 文章编号:2095-6126(2015)09-0062-05

      英国不仅是世界上第一个工业化国家,而且现代政府预算制度最早也起源于英国。在英国财政领域,一年中最重要的事件是春季预算和秋季预算报告。英国财政大臣每年两次向国会下议院公布最新经济预测、政府财政收入与支出计划。其中,财政支出和收入项目由于涉及政府投资、企业所得税、个人所得税、房产税和社会福利政策等,和企业与民众生活息息相关,备受各界关注。作为议会制度形成最早的国家,英国现代议会制度的形成与预算制度的演进密不可分。

      一、英国税制的源流与背景

      历史上看,在很多国家特别是西欧国家,战争深刻而长远地影响着国家的税收规模、结构甚至更深层次的政治制度。与其他西欧国家相比,英国封建社会中的国王、贵族、教会之间相互斗争、制衡、合作的历史在税制变化上得到了最为充分的体现。比如,在战争开支不断扩大的压力下,英国国王以“共同利益”和“共同需要”为由寻找新的财源,从而导致税收结构从以土地为基础的封建税收让位于以财产和收入为基础的近代税收。由于中世纪英国拥有畅销欧洲大陆的优质羊毛,所以从13 世纪后期起,历代国王都征收关税。从此,关税和动产收入税成为国王的两大财政支柱。

      英国国王约翰强行征税并在对法国的战争中失败导致了封建贵族的不满。为保障封建贵族的政治独立与经济权益,他们武力胁迫约翰王于1215 年签订了《大宪章》,以法律条文的形式限制了国王的权利。其中一个重要内容便是,未经25 名贵族组成的委员会同意,国王不得强行征税。1258 年《牛津条例》的签订,确定了国家权力由贵族操控的15 人委员会掌握。由此进一步限制了王权,初步提出了组成国会管理国家的思想。 

      《大宪章》的签订与议会的成立是英国历史上的重大事件,二者分别为限制王权奠定了法理与组织基础。 1668 年的“光荣革命”后,通过先后制定《权利法案》以及《王位继承法》,“王在法下、王在议会”的君主立宪制度最终形成。直至今天,英国税收制度完全由议会商议决定。

      二、英国现代税制简介

      2012 年,英国税收收入占GDP 比重为35.4% ,处于发达国家平均水平,低于老欧盟15 国(如法国、意大利以及斯堪的纳维亚国家),但高于大多数东欧欧盟成员国、美国、日本以及澳大利亚。直接税收入是英国最主要的收入来源,占全部税收收入的42.7%,比间接税的38.5% 高出了很多,大大高于社会保险税的18.8%(英国在欧盟28 个成员国排名倒数第四)。分税种看,英国政府收入的三大支柱是个人所得税、社会保险税(又名国民保险税)、增值税。根据预测,这三大税种在2014-2015 财政年度分别占政府总收入的25.7%、17%、17.1%。

      (一)个人所得税

      英国个人所得税首次于1799 年至1802 年开始实行,目的在于为“拿破仑战争”筹措经费,1799 年也成为了现代所得税的起源之时。英国个人所得税长期居于各税种首位,1978 年以来占税收总收入的比重均在20% ~ 30% 之间。英国个人所得税的收入调节功能与早期的政治变革以及政党政治有关。在政治制度方面,英国经历了1832 年、1867 年和1884 年的三次重要议会改革,选举权逐步由土地贵族与金融寡头向新兴资产阶级转移,并进一步向有一定财产与收入的市民、工人、农民开放。与此同时,由于强调政府在收入调节方面发挥作用,和许多发达国家一样,英国也实行了量能负担的征税原则,个人所得税最高边际税率不断攀升,税率档次不断增加。比如,以最高边际税率为例,在1978 年高达83% ;但之后又不断在下降,1979 年为60%,1988 年继续下降为40% 并一直保持到2009 年,金融危机之后又上调至50%,2013 年和2014年降到了40%。

      (二)国民保险税(National Insurance Contributions)

      英国的第二大税收收入为社会保险税,即国民保险税。此税种是由雇员与雇主支付的用于国家福利的捐资缴款。国民保险税的一部分用于国民健康服务(National Health Service,2014-2015 年度约占19.7%),剩余部分存入社会保险基金(National Insurance Fund),当基金不足以支付福利支出时,由一般税收收入向基金充值;若捐资超过支出时,基金自动积累为盈余,用于购买英国国债。由于国民保险税资与福利支出收支两条线相对独立运行,两者的关系较弱,即使将捐资的一部分用于国防支出,也不会对现有财税体制造成重大影响。另外,国民保险税税率也具有累进的特征,低收入者(每周收入低于153 英镑)不需要缴纳,基本税率为雇员缴纳12%,但每周收入超过805 英镑的部分按2% 缴纳,雇主缴纳13.8%。在取消了捐资的固定上限后,个人捐资与所获得福利之间的联系日益减弱,国民保险税的再分配功能更加突出。在征收方式上,个人所得税与国民保险税都按照源泉扣缴的随薪缴税法(pay-as-you-earn),由英国皇家税务与海关总署负责。由于以上原因,将国民保险税与个人所得税合并的呼声与越来越高。

      (三)增值税

      增值税不仅是英国政府的第三大收入来源,也是保证与其他欧洲国家税收协调(tax harmonization) 的重要一环。英国增值税的前身是零售税(Purchase Tax),1973 年英国加入欧洲经济共同体(EEC)之后,正式改成增值税,标准税率为10%。增值税的标准税率历经多次调整:1974 年降低为8%,并对汽油实行25% 高税率(两年后又降为12.5%);1979 年撒切尔夫人执政期间废除了高税率,将税率统一为15% ;1991年,标准税率上调至17.5% ;为了应对2008 年金融危机,自2008 年12 月1 日至2009 年12 月31 日,增值税适用为期13 个月的15% 的临时税率;2010 年1 月调回17.5% ;2011 年1 月进一步上调至20% 并保持至今。税制调整过程中,由于一些商品免征或征零税率,以及针对不同商品征收差别税率,英国增值税税制变得越来越复杂。另外,金融等服务业也未开征增值税,使得增值税抵扣链条不完整。

      (四)其他主要税种

      由于国际税收竞争的压力, 英国的公司税(corporation tax) 税率从2008 年的30% 一路下降到2014 年的22%,2015 年4 月1 日后进一步降到20%,在发达国家处于较低水平。 英国的资本税主要包括资本利得税(capital gain tax)(1965 年开征)、遗产税(inheritance tax)[1986 年开征并替代资本转移税(capital transfer tax)和印花税(stamp duties)]。

      英国与房产有关的税收按房产用途不同分为两类:居住房屋税(Council Tax) 和营业房产税(business rates)。前者针对居民房产征收(1993 年开征,居住房屋税又称议会税、市政税或家庭税(Domestic rate),其前身是1988 年《地方政府财政法》设立的社区税(community charge),又称“人头税”(Poll Tax);后者针对非居民房产,如商铺、办公楼、仓库及工厂征收,营业房产税是依据1988 年《地方政府财政法》设立的税种,也称非居住房屋税或非家庭税(non-domestic rates)。值得一提的,由于实行“人头税”导致了选民的不满,1991 年铁娘子撒切尔夫人在执政11 年后仓惶下台,使得保守党失去了执政党地位。

      英国的其他间接税包括:消费税(excise duties)、车辆消费税(Vehicle excise duty)(针对在英国注册车辆)、道路使用税(road user levy)[针对重型货车(无论是否在英国注册),2014 年开征]、保险费税(insurance premium tax)(起到金融业增值税的作用,1994 年开征)、航空旅客税(air passenger duty)(1994 年开征),以及和环境有关的(垃圾)填埋税(land fill tax)(1996年开征),气候变化税(climate change levy)(针对工商业的能源使用征收),石方税(Aggregates levy)(针对石、沙、砾开采,2002 年开征),博彩及游戏税(Betting and gaming duties)。

      2008 年金融危机之后,英国于2011 年对银行的特定资产开征0.156% 的银行税(bank levy),相当于政府强行征收的保险费,建立专门的基金,用于应对未来可能发生的金融风险。为了防范金融风险,欧盟委员会要求所有的成员国都开征“托宾税”形式的金融交易税(Financial Transaction Tax),目前11 个成员国已经引入,但英国以威胁到伦敦的国际金融中心地位为由采取了抵制的态度。

      三、英国近年来的税制改革与发展趋势

      1978 年以来,英国税制经历了显著的变化。为了振兴经济,1983 年时任英国首相的撒切尔夫人率先在发达国家中实行了以降低税率、拓宽税基为核心的税制改革。英国的税制改革以及随后1986 年的美国税制改革引发了20 世纪80 年代后期第一轮全球性税制改革,而且这种改革趋势一直延续至今。

      (一)英国税制改革的特点

      英国的主要税制改革措施与其他OECD 国家的变化大致相同,但在某些方面也表现出英国税制改革的独特性。

      1. 英国与其他OECD 国家类似的改革与变化趋势有以下几点:(1)税收收入中的增值税大幅增加,而针对特定商品的消费税收收入(excise tax)以同等幅度下降;(2)降低个人所得税基本税率及高税率,税率档次减少;(3)个人所得税从对家庭征税向对夫妇个人单独征税转变;(4)使用在职税收抵免(working tax credit)扶持低收入工人;(5)降低公司所得税法定税率,并通过降低资本投资免除额(value of allowance)扩大税基;(6)对股东征税改为给予已纳公司税额的更少的抵免(credit);(7)引入新的环境税。

      2. 英国税制改革表现出来的独特性主要有以下几方面:(1)社会保险税(即国民保险税)在税收收入增长中的比重异常地少,而对房产定期征收的税收(即英国的居住房屋税和营业房产税)收入增长占比异常地高;(2)增值税的零税率商品种类比大多数国家都多;(3)英国不同寻常地取消了对抵押贷款利息的税收减免(tax relief);(4)英国税收征管异乎寻常地集中于中央,只有5% 的收入由地方征管,而且还有继续集中于中央的趋势,特别是营业房产税由地方征管变为中央征管。

      (二)2015 年保守党新政府的税收政策动向

      在2015 年5 月7 日的大选中,英国保守党获得胜利。 在选举前,英国各党派就推出税收领域的具体政策承诺谋求选民支持。保守党的承诺是,5 年内不会增加个人所得税、增值税或者国民保险税;将个人所得税免征额提高到1.25 万英镑;税率为40% 的高收入者免征额提高到5 万英镑;营业房产税维持在二十国集团最低水平;继续开征银行税。

      2015 年5 月27 日,英国女王伊丽莎白二世在英国议会发表讲话,公布了新一届政府的立法计划。在税收方面,英国政府计划通过法律,在未来5 年内禁止个人所得税、增值税和国民保险税的上升,对个人所得税、增值税的税率以及个人、雇员、雇主缴纳的国民保险税设定上限。同时确保国民保险税的高收入上限不高于140% 的个人所得税的最低额。该演讲没有包括保守党要把个人所得税的40% 税率的免征额提高到5 万英镑的承诺的计划。

      个人所得税的免征额在2020 年前要提高到1.25 万英镑。从2016 年到2017 年将冻结大多数工龄福利、税收抵免和儿童福利,一个不工作的家庭的全部福利额将要设立23 000 英镑的上限。

      将向苏格兰议会下放实质性的新权力。立法将确保授权苏格兰议会为在苏格兰获得的收入的个人所得税设定免征额和税率并保留征收到的税款。苏格兰政府将得到在苏格兰境内收集到标准税率的增值税收入的前10%,以及低税率的2.5%。同时,苏格兰政府还将负责飞机乘客税(air travel tax) 和石方税(the Aggregates Levy)。将有大约25 亿英镑的新福利权力下放给苏格兰政府。苏格兰政府将负责筹集大约40% 的税收并决定苏格兰公共开支的大约60%。普华永道英国的税务合伙人阿历克斯。亨德森表示,对英国这届政府而言,5 年不增加个人所得税、增值税和国民保险税是一个大胆的举动。这样做意味着英国的税收政策会保持稳定而不是时常变动,会给许多人和企业一个正面的信号,但这样的行动也意味着新政府在税收上的灵活性少了很多。

      (三)英国未来税制改革原则与方向

      英国在总结经验的基础上提出了未来税制改革的一些基本原则。认为税制应该是一个累进的、中性的系统。

      首先,应当把税制作为一个系统来看待。一个好的税制应该进行整体规划以满足总体支出需要,而避免为了特定支出需要征收专项收入(earmarking of revenue)。并非每一个税种都需要应付所有的特定目标(如环保、收入分配等),关键要看税制能否从整体上完成给定的目标。一般而言,直接税是实现收入分配的恰当工具,税制的其他方面则应当专注于实现效率。

      其次,尽量实现税收中性。一个税制应该简化并降低其扭曲性,即对相似的经济活动配之以相似的手段来实现税收意图,避免对纳税人和经济活动没有根据地进行差别性课税。商品税(如增值税)的主要目标应当是筹集税收而非分配收入,商品税的差别税率造成的效率损失远高于其产生的收入分配效果。另外,应当尽量避免税收免除(exemption)。

      第三,需要实现税收累进性,但要尽量保证经济效率。累进的个人所得税不可避免地会存在再分配与工作激励之间的权衡。这要求在制定税率档次时需要考虑居民的整体收入分布状况以及不同收入水平人群的各种决策(包括是否工作、工作多长时间、何时退休) 对税收的响应。另外,应当从纳税人一生的收支来设计相关税种。

      在以上原则基础上,一些改革已经展开讨论并提上议程,包括:将个人所得税与国民保险税合并;加强税收在纳税人整个生命周期中某些关键时间点上的工作激励效应;扩大增值税税基,减少差别税率与免征商品;将更多的行业纳入增值税抵扣链条,减少扭曲和经济效率损失;对财产税进行彻底检讨。

      多年来,尽管曾经的日不落帝国一直留恋过去的世界统治地位,但也不得不面对一个严峻的问题:经济全球化下的税收政策设计和选择。如何在保证税收收入的同时,实现提高就业、节能环保、有利于创新和企业家精神从而推动经济增长?可行的选择就是降低税负和强化税务管理来维持并提高英国的国际竞争力,保护英国的税基不受侵蚀。还有一个更加棘手的国内问题是:随着整体国力的下降,英国的向心力受到了威胁,国内一些地区出现了试图从联合王国分离的迹象,中央政府的征税权逐渐向一些地区,如苏格兰和北爱尔兰地区下放,动摇了英国的单一制政治制度。

      四、对我国税制建设的借鉴意义

      税制建设和改革需要有长期规划与整体战略,而不能总是通过“逢山开路、遇水搭桥”的短期行为以及零敲碎打式的“打补丁”来完成,这是英国学者对英国税制改革教训的深刻总结。我国正处于重要的经济转型期,英国历史上以及当前的税制建设与改革经验的得失都可以为我国提供众多有益的借鉴。

      (一)税收与国家治理税制设定是社会各阶层利益分配最重要的手段之一,因此税制成为各阶层及各方政治力量表达诉求的重要渠道,成为稳定社会的一个重要机制。由于英国的税制是议会政治的产物,从而税收法定的权威性与合法性得到了重要保障,使得税法的执行与监督成本相对较低,税收的遵从度相对较高。

      (二)税制的技术问题人们普遍认为流转税具有累退性,因而不利于改善收入分配。但以英国的定量测算来看,增值税作为流转税的累退性没有之前普遍认为的高。如果累退性是看税收占消费者支出的比例而不是占其收入的比例,则增值税还表现出一定累进性。

      我国当前正在推进“营业税改增值税”的改革,这一改革与英国学者倡导的将更多的服务业纳入到增值税征税范围中的建议是一致的。其理论依据是:更加完整的增值税链条不仅有益于税收征管,也有利于减少税收扭曲、提高经济效率。

      另外,英国学者认为,英国增值税的低税率与零税率过于复杂。通过对生活必需品设定低税率或零税率的方法并不是分配收入的有效手段。商品税的主要目的在于汲取财政收入,收入再分配的职能应该交由直接税等手段来完成。

      我国个人所得税的免征额经历了多次上调。从英国的经验看,其个人所得税的免征额(personal allowance)从2014 年的10 000 英镑提高到12 500 英镑,受益最多的是中高等收入者,而低收入者受益较低,因此反而不利于收入再分配。另外,英国正在考虑是否要合并社会保险税与个人所得税。这对我们正在推进的社会保障缴费改革以及个人所得税改革提供了一个重要的参考。

    A Brief Review of British Tax System and Its Implication for Tax Reform in China
    Xiaoguang Chen & Wenchun Zhang
    Abstract:
    This paper briefly introduces the origin and background of the British tax system from the perspective of the
    interplay between the tax system, political institution and military conflicts in British history. It then overviews different types
    of modern taxes in Britain and their course of change over time, followed by summary and critiques on British tax reform over
    the past three decades. Based on the substances introduced above, the paper proposes suggestions that the British tax system may
    provide reference for current Chinese tax reform and the construction of modern state governance in China.
    Key words:British tax system Tax reform State governance