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    税制改革

    财税体制面临系统化改革挑战


    2015-10-19 09:07:00 | 来源:中国经济时报 | 作者:

        实现国家治理体系的现代化,财税体制面临着系统化改革的挑战。房地产税不仅关乎民众福祉,也影响着地区间财政激励和收入分配关系。房地产税改革不能仅被看作一个新的地方性主体税种,更应服务于我国建立现代财政制度的战略,将其打造为重构政府间财政收入分配体系的关键环节,制定一揽子的收支挂钩的政府间财政资金再分配的解决方案。
        现行政府间财政收入分配的突出问题主要有以下两方面:

        第一,转移支付资金分配方式与预算制度改革目标不兼容。目前的纵向转移支付制度存在的突出问题是资金分配的规范性差、没有真正起到均衡地区间基本公共服务供给的作用。如2014年中央对地方转移支付资金51604.45亿元,真正按标准财政收支缺口分配的转移支付资金是12500.68亿元,只占中央对地方转移支付总额的27%.由于行政官员的财政支出自由裁量权过大、转移支付资金分配不规范,会造成地方政府财政收入波动加大、转移支付资金分配的不公平和低效率问题。
        转移支付作为政府间财政再分配的基本手段,关键是激励地方政府履行基本公共服务的供给责任。但从2015年中央对地方转移支付的预算数据看,转移支付资金分配与预算制度改革方向依然不兼容,转移支付未落实到地区数为14580.06亿元,占中央转移支付总预算的26%;而专项转移支付中该比例则高达47%。 
        第二,地方主体税体系建设滞后,地方财政行为严重异化。1994年分税制改革的事权和财权不对称改革,导致地方财政收支缺口不断扩大,加剧地方财政对中央转移支付的依赖。2014年中央对地方政府的税收返还和转移支付占地方一般公共预算总收入的40%,而一些西部省区的比例更高。如甘肃2014年获得的中央补助资金高达1777亿元,而其地方本级收入只有672.2亿元。不规范的转移支付资金分配不仅引发了“跑步钱进”等寻租问题,也纵容了地方财政行为的异化,导致地方政府的土地转让收入等非税收入异常发展。
        鉴于房地产税改革所带来的地方财政能力的不均衡分配,建议重构政府间横向转移支付制度对其进行矫正,通过建立以人为本、简明清晰的地区间财政收入再平衡机制,替代现行的一般性转移支付制度,把专项转移支付作为实现中央特定调控目标的手段。
        首先,地区间横向转移支付应与房地产税改革协同推进。在推进房地产税改革的同时,依据地区常住人口数分配转移支付资金,实现基本公共服务的均等化,不仅改善地方公共品的供给效率,更切实保障人口跨地区自由流动的基本权利。
        第一,有利于推进新型城镇化发展战略。新型城镇化推进中所面临的地区间、居民间各种复杂的利益关系,需要将人口跨地区流动对税源、公共服务的外部效应内部化。通过以人为中心的地区间横向转移支付制度、征收房地产税的收入增量资金,充实社会保障统筹的资金池,可部分破解新型城镇化的既得利益阻碍。
        第二,为房地产税改革创造空间。我国目前城市的房产税税收收入的使用与公共品不挂钩,导致缺乏公共品生产与消费的硬约束,不仅可能造成公共品供给效率下降,也容易引发地区间恶性财政竞争。横向转移支付制度可以最大限度消除开征房地产税的地区财政收入失衡问题。
        第三,优化财政转移支付制度。尽管一般性转移支付制度能兼顾公共服务成本、地区收入能力、环境质量和政治等多重因素,但信息不对称、利益关系的多元性等考量,也使标准财政收支测算日益复杂。建立地区间横向转移支付制度,有助于简化政府间财政再分配制度,提高地方公共服务的供给效率,体现地区间的财政公平,还可为省以下财政分配制度改革破局。
        其次,以国内增值税为横向转移支付的资金池。随着营改增的推进,政府间纵向财政分配关系亟须规范。借鉴德国、加拿大等国经验,将国内增值税改造成地区间横向转移支付的资金池,能化解开征房地产税带来的不平衡关系。
        第一,增值税的收入规模相当。近年来国内增值税收入与一般性转移支付的规模相当接近。如2015年全国的国内增值税预算是28667亿元,与一般性转移支付预算支出29230.36亿元相近,用它作为省际财政收入再平衡机制从规模上较为合适。
        第二,体现社会公平正义要求。国内增值税目前基本在生产环节征收,这使得许多增值税纳税商品的纳税人和最终负税人存在分化。将国内增值税按地区常住人口数进行再分配,显然有助于消除地区间生产和消费量的不平衡问题,也能够创造地方间公平的经济竞赛环境。
        第三,制度转换成本低。目前的增值税分享制度使得顺利实施横向转移支付的制度转换成本很低,因为增值税的收入缴库,在许多省基本上实现按中央、省、市州或县市的分享比例,就地分别缴入各级政府的国库。随着营改增的完成,利用国内增值税收入构建新的横向转移支付制度,无疑是规范中央与地方的财政收入分配关系的最佳时机,也可以大大节约营改增、房地产税和支出责任划分等重要改革的制度转换成本。
        第四,为未来预留改革空间。随着我国社会经济发展,税制结构、政府的财政支出责任划分都会逐步变化,而要适应我国经济结构的转型升级,需构建前瞻性的地区间横向转移支付制度。近期可矫正地区间的人均财力差距,消除政府间财政能力差异所产生的负外部性;中长期能够适应居民消费需求的经济增长的贡献率、直接税比重上升等新的宏观经济运行特征。