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    税制改革

    多元目标约束下的我国税制改革


    2015-10-23 11:28:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:白宇飞 高凌江

        内容提要:新一轮税制改革是经济发展步入“新常态”背景下全面深化改革的有机组成和重要步骤。本轮税改不是对原有税制简单的修修补补,而是为促进国家治理体系和治理能力现代化而进行的系统改革。本文系统梳理了新一轮税制改革的背景、目标约束、原则,并提出了具体的路径选择。
        关键词:税制改革 多元目标 路径选择
        党的十八届三中全会明确指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障,必须要改革税制、建立现代财政制度。由此可见,新一轮税制改革是为促进国家治理体系和治理能力现代化而进行的系统改革,通过改革要将税收制度的功能作用发挥到最佳程度。
        一、新一轮税制改革的时代背景

        中国经过30多年的改革开放取得了令世人瞩目的成就,但目前正处在改革集中“交汇期”及社会矛盾和问题集中“凸显期”,迫切需要通过深化改革,促进和谐稳定发展。新一轮税制改革即是在这样的大背景下正式起航的。因此,全面理解时代背景无疑有助于税制改革的顺利、高效推进。
        (一)经济发展步入“新常态”,政府与市场间关系需进一步厘清
        金融危机之后,传统的经济增长方式已经被证明难以为继,通过调整发展速度、提升发展质量、优化产业结构、注重创新驱动、增加有效就业,实现经济发展的转型升级,打造经济发展“新常态”,已经成为普遍共识。
        在经济发展步入“新常态”的过程中,面临的一个突出挑战就是政府职能转变仍旧相对滞后。换句话说,就是由于政府与市场的关系尚未完全厘清,社会创造力的发挥还受制较大,进而阻碍着“新常态”下的经济发展。主要表现在以下三个方面:一是政府对市场干预过多。在处理经济事务上,政府直接介入微观经济较多,履行职能时,越位、错位和缺位同时并存,市场机制发挥不充分。二是市场经济主体面临不公平的环境。如不同所有制经济主体之间在要素和资源配置上不平等,一些领域垄断现象严重,对民营资本的市场准入仍有明显限制等。三是公共产品和服务的提供不足,政策措施不配套、鼓励创新的机制不完善、产权保护不到位等问题比较突出。因此,只有通过全面深化改革,理顺政府与市场、社会的关系,充分释放市场与民间社会的活力,才能继续扩大发展的空间,形成推动经济“新常态”发展的强大合力。
        (二)社会矛盾日益凸显,收入分配差距等问题亟待解决
        目前,中国正处在社会加速转型期,这一时期也是社会矛盾凸显期。正如习近平总书记所指出的,我国面临一系列突出矛盾和挑战,如:发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大,社会矛盾明显增多,教育、就业、社会保障、住房等关系群众切身利益的问题较多,这些问题亟待解决。根据国家统计局公布的数据,2008年,我国居民收入的基尼系数达到最高点0.491,2014 年,基尼系数仍然高达0.469,而同期世界上超过0.5 的国家只有10% 左右,主要发达国家的基尼系数一般在0.24-0.36 之间。过去35 年,我国经济长期保持高速增长,但由于未建立合理的收入分配机制,导致相当一部分居民较少享受或未能享受到国民财富积累的成果。如果这一问题不能得到有效解决,在未来,贫富差距无疑将进一步扩大。
        (三)能源过度消耗,生态环境日益恶化
        据有关部门统计,虽然30多年来我国经济增长一直保持较高的速度,但经济增长成本却高于世界平均水平25%以上,单位国内生产总值的能源消耗量比美国高2倍,比德国高3倍,比日本高5倍;每年原油、原煤、钢材和水泥的消耗量,分别为世界消耗量的12%、47%、46% 和54%,而创造的国内生产总值仅相当于世界总量的9.3%。与此同时,生态环境问题日益突出,在农业方面,毁林垦荒、围湖造田等导致森林和草原等植被被破坏,造成土壤退化和沙化、荒漠化、盐碱化;滥用化肥农药,导致土地功能衰退,植物无法生存。在工业方面,“三废”大量排放,破坏了整体环境的自然形态。在资源产业方面,矿业盲目开采,森林乱采滥伐,加之灭绝性地捕杀珍稀濒危野生动物,破坏了生物链,导致生物多样性无法得到保护,使我国生态环境问题严重。所有这些,已成为制约经济发展、影响社会稳定的重要因素。
        二、新一轮税制改革的目标
        在上述背景下,新一轮税制改革要根据党的十八届三中全会提出的财税体制改革的具体要求,打破利益固化格局,进行更系统、更深刻、更全面的改革,以能够实现下述目标。
        (一)转变政府职能,建立现代财政制度
        当前我国以间接税为主体的税制结构存在着包括不利于经济社会转型、影响政府调控和政策导向能力的充分发挥;地方税体系建设进展缓慢,制约省以下分税制的落实;税收立法与税收职能的匹配程度低,税收优惠过多过滥等问题。这些问题不利于政府职能转变,不符合建设现代财政制度的要求。尽管目前行政体制改革正在进行之中,尚未达到预定目标,但税制改革必须以未来要实现的目标作为基础与现代财政制度对接。税制改革是一项系统工程,横向上,要处理好国家与企业及个人之间的利益协调;纵向上,需处理好中央与地方政府的关系。因此,首先要明确政府与市场的合理边界,其次要界定中央与地方政府的职能范围,为新一轮税制改革奠定基础。
        (二)转变发展方式,引领经济“新常态”
        改革开放以来,我国经济一直保持较高的增长速度,在取得了很大成就的同时也长期存在“高投入、高消耗、高污染、低效益”的问题。显而易见,在经济“新常态”之下,“三高一低”的粗放型发展模式注定无法持续。因此,新一轮税制改革、制度设计必须有利于经济发展方式的转变,要能够在促进经济稳定增长的同时,实现结构的调整和优化,进而引领经济进入并保持“新常态”。进而言之,在各级政府之中,地方政府是经济发展最重要的推动者。故而,在激励手段的选择上,新一轮税制改革要重视地方税的建设与完善,使之成为推动地方政府转变经济发展方式、调整经济结构的重要政策工具。
        (三)调节收入分配,缩小贫富差距
        财税体制在调节收入分配、促进社会公平正义方面具有积极作用。对谁征税、对什么征税、征多少税、如何征税,是税收制度的基本问题,这些问题的确定过程就是税制形成的过程,它能体现政策制定者的意图。因此税收是调节收入分配、实现社会公平的重要手段。其中累进的个人所得税制,对贫富差距调节的作用更加明显,被称之为“自动稳定器”。目前我国居民收入差距逐渐拉大的原因是多方面的,但也反映出税收制度的再分配调节作用还没有充分发挥出来。从我国现行的税制结构以及由此决定的税收收入结构和税收来源结构看,我国的税制以间接税为主体,直接税所占比重偏低,并且来自居民个人的直接税所占比重更低,目前税制中还没有对居民个人课征的财产税税种。因此,新一轮税制改革应充分发挥调节收入分配的作用,实现缩小贫富差距的目标。
        (四)降低能源消耗,改善生态环境
        英国经济学家、福利经济学的创始人庇古认为,经济主体的私人成本与社会成本不一致会导致市场配置资源失效,从而出现私人追求最优的行为导致社会的非最优的结果。据此,内部成本较低而外部成本较高的企业在高额利润的刺激下往往会对高消耗、高污染产品过度生产,从而造成资源的浪费、环境的污染和破坏。尽管这种行为靠市场本身无法抑制,但政府通过征税等手段可以有效解决。目前部分发达国家通过征收二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等,在降低能源消耗、改善生态环境方面取得了较好的效果。我国目前尚未设立专门的环保税种,现行的排污收费政策,征收标准偏低,征收范围窄,并且征收不力,单纯依靠行政干预不足以解决现阶段的环境污染问题及能源消耗过高的问题。因此,新一轮税制改革应着力加强环境税的建设,从而实现节能降耗、改善生态环境的目标。
        三、新一轮税制改革的主要原则
        (一)保持宏观税负的基本稳定
        1994年税制改革以来,我国宏观税负水平不断上升。尽管由于计算方法不同而争议较大,但学界大体上认同狭义宏观税负约为20%,中义宏观税负约为33%,广义宏观税负则更高。毋庸置疑,如果新一轮税制改革进一步推高宏观税负水平,将不利于市场在资源配置中起决定性作用,不利于经济发展方式转变。为此,尽管新一轮税制改革可能需要设立一些新税种或改造一些税种,考虑到世界各国税制改革的趋势及税收竞争态势,保持宏观税负水平基本稳定必须作为改革的一个原则。
        (二)结构性减税与税制结构优化
        新一轮税制改革要遵循结构性减税与税制结构优化的原则。中国经济发展进入“新常态”,面临着转型升级和结构调整,在这样的背景下,政府需要保持适度稳定的收入增长。需要指出的是,结构性减税政策强调的是部分微观主体法定税负的下降,与保持税收收入规模和宏观税负水平基本稳定并不矛盾。降低边际税负和名义税负有利于经济的长期增长,同时也有利于降低纳税人逃避税的动机,提高税收征管效率进而实现税负的公平分布。结构性减税是税制结构的内部优化,与此同时还要对现有的税制结构进行调整,改变直接税与间接税的比例,实现外部优化。
        (三)依法治税,保持税法稳定
        党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,推进国家治理体系和治理能力的现代化的奋斗目标。全面推进依法治国,自然包括财税领域的依法治税、税收法制。
        从这个角度而言,如果说1994 年财税改革的目的是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架,那么,新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。在这样的大背景下,依法治税和深化税制改革是协同推进、一体两面的统一过程。依法治税应该成为税制改革的重要原则。
        (四) 稳步推进,分级分层
        新一轮税制改革不是对原有体制机制的修修补补,而是系统重构。因此,面对各种各样的阻力障碍,不能急于求成,应在改革中坚持稳步推进原则。与此同时,在现代财政制度框架下,必须界定好中央、省级政府和基层的市县政府的职能,根据不同层级政府行政管理能力,配置相对应的税权,遵循分级分层的原则。
        四、新一轮税制改革的路径选择
        在新的时代背景下,新一轮税制改革只有处理好政府与市场、社会组织及纳税人的关系,实现与政治、经济、社会及生态环境良好对接,才能实现多元化的目标。从现实角度来看,可以从以下路径推进新一轮税制改革。
        (一)优化税制结构,建设现代税制体系
        税制结构优化是新一轮税制改革的关键环节。实现税制结构优化,建立现代税制体系,可以从三个层面入手:1. 在宏观层面上,从税系角度考虑,确定税制结构优化的方向即调整直接税与间接税的比例。以间接税为主体的税制结构不利于税价关系的合理化,也不能发挥税收调节收入分配的功能,因此要逐步降低间接税的比重,相应增加直接税的比重。建设地方税体系为税制结构优化提供了一个好的契机,可以通过重点建设直接税,增加直接税在全部税收收入中的比重,进而改善我国的税制结构。2. 在中观层面上,从税类角度考虑,即通过目标分解对货物劳务税、所得税、财产税、资源税、环境保护税等税类进行优化,合理调整各税类的结构。一是通过“营改增”、调整消费税制度对货物劳务税进行改革以及通过创新企业所得税优惠政策,实现经济发展方式转变,调整和优化经济结构,引领经济发展“新常态”;二是通过对所得税、财产税进行改革,开征遗产税和社会保障税等,实现收入、财富公平分配,缩小贫富差距,发挥税制促进公平的职能;三是通过改革资源税、开征环保税,建立有利于产业结构升级和促进资源节约、环境保护的税制体系。3. 在微观层面上,通过对具体税种进行调整和优化改革,使税制结构优化落到实处。当前具体税种的改革有:进一步推进“营改增”,适当简化税率;合理调整消费税征税范围、税率、征收环节,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围;在总结试点经验的基础上,加快房地产税立法并适时推进改革;改革资源税制度,逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间,并通过提高税率来实现资源的节约和有效的使用;推进环境保护税改革,首先实行“费改税”,并适时设立新税种,对碳、硫等排放物征税,税率设计逐渐由低到高,最终全面实行环境保护税,加强对生态环境的保护;进行个人所得税由分类向综合并按家庭进行征收的改革等等。
        (二)构建地方税体系,理顺政府间财政关系
        长期以来,地方税体系的建设相对滞后,造成地方政府本级财力严重不足,过度依赖中央政府的转移支付。随着“营改增”的推进,作为地方政府主要税种之一的营业税最终会退出,地方政府必须寻求新的稳定的税收来源。因此,地方税体系建设显得尤为迫切。
        构建地方税体系首先要按照财权与事权对应的原则,界定地方税权、选择主体税种。根据事权与支出责任相适应的客观需要,科学安排税种分享比例。此外,要赋予省级政府一定的税收管理权限及根据区域特点开征地方税种的权力。根据逐步推进、分级分层的原则,并考虑不同税种的属性差异,分别构建零售环节销售税为核心的省级地方税体系和以财产税为核心的市县级地方税体系。
        从省级政府的职能范围及其特征来看,省级地方税应选择具有普遍性特征的税种。可以借鉴美国经验考虑零售环节销售税,即在“营改增”完成后,同时允许省级地方政府在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税。另外,要考虑开征环境税、社会保障税等税种,使之成为省级财政收入的重要来源。市县级地方税体系应改造和整合现有房地产税费制度,实现对个人住房保有环节征收房产税,从而完善现有财产税制度;结合我国实际情况适时开征遗产税。另外,要完善城市维护建设税及其他零星税种,使之成为市县级财政收入的重要来源。
        (三)推进税收立法进程,实现依法治税
        新一轮税制改革预期目标能否实现,根据多元目标设计的税收制度能否最终落到实处,主要在于规范税收立法,实行依法治税。税收立法管理的关键是落实税收法定原则,对国家征税权加以合理限制,严格立法程序,保障纳税人合法财产权益不受侵犯。根据十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过的关于修改《立法法》的决定,修订后的《立法法》第二章第八条第六项明确规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。因此,在新一轮税制改革过程中,对于税种的调整和设立,必须要成熟一个,立法一个,推进依法治税,落实税收法治。同时,作为依法治税的重要内容,税收优惠政策的清理,《税收征管法》的修订同样需要着力推进。