中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    税制改革

    财税体制改革重任:预算公开与个税改革


    2015-11-03 14:19:00 | 来源:财经国家周刊 | 作者:

        从国家治理的角度,预算公开有着更深远的意义。
        税体制改革作为关系到国家治理现代化的深刻变革,再度成为焦点。五中全会提出,要建立健全现代财政制度和税收制度。
        作为1994年分税制以来财税领域的最大动作,本轮财税体制改革覆盖预算、税制、事权与支出责任改革的方方面面,可谓立足全局、着眼长远。
        聚焦预算公开
        在本轮财税体制改革中,什么是最迫切需要推进的改革项目?许多经济学家认为,非预算公开莫属。
        2014年7月,财政部部长楼继伟在详解深化财税体制改革总体方案时指出,从逻辑看,预算管理制度改革是基础,要先行。而在谈到预算制度改革时,楼继伟表示将从七方面推进,其中第一项便是预算公开,足见其在整个财税体制改革中的重要意义。
        从国家治理的角度看,预算公开还有着更深远的意义。“将权力装在制度的笼子里,涉及公共资金的权力更应该如此。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对记者表示,“因此,推动预算公开,是适应国家治理现代化的需要。”
        2014年,中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》后,预算公开的改革开始加速进行。10月8日,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》发布,再次要求完善政府预算体系、积极推进预算公开。
        2015年伊始,新《预算法》开始实施,透明预算首次入法,明确了预算公开的主体、内容和时限,要求对财政转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项公开作出说明,并规定了违反预算公开的法律责任。
        4月17日,90多个中央部门在网站上晒出自家预算账本,预算首次按经济性质分类编列,增加了财政拨款收支总表和一般公共预算基本支出表。
        “三公”经费公开力度也进一步加大,除法定涉密信息外,所有财政拨款安排的“三公”都得到公开,“公务用车购置和运行费”还做了细化,公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。
        财政部财政科学研究所副所长苏明表示,未来推动预算公开离不开整个预算体制改革,只有继续深化预算改革,才能夯实公开基础。
        他认为,应该从四个方面推进预算改革,从而促进更大程度的预算公开。首先就是全口径预算,要理顺政府财政与主管部门的工作关系,把财政预算安排的资金全部纳入部门预算之中。
        百名经济学家调查结果显示,“全口径”预算确实也颇受重视,在19个财税体制改革事项按重要性的选择中,位居第三,占比48.48%。 
        “尤其是要规范上下级政府之间的结算制度,上级政府不能给下级部门直接拨补助资金,所有政府间的转移支付都要通过两级财政,避免出现预算内容不完整、预算决算对不上等问题。”苏明说。
        二是要调整预算编制周期。预算编制要想细化,各级财政都应该留出更多的时间,因此,“要提早编制,每年财政决算完成后,就要着手次年的预算编制工作。”这样既能提高部门预算编制的质量,还可以给人大审查留出充分时间,促使预算审查从程序性向实质性转变,从而让预算公开透明更有保障。
        三是要建立一套绩效评价体系。预算编制得好且透明,还得执行到位。苏明认为,绩效考核十分重要,结合各地实际,绩效考评的主要内容应该包括绩效目标的完成情况、资金的使用情况和财务管理状况、部门为完成绩效目标采取的措施等等。
        个税改革之重
        让人有所意外的是,个人所得税颇受经济学家重视,远胜其他税种改革项目。
        目前,个人所得税占我国整个财政收入的比重仅有5%左右,可以说还只是一个小税种,为何会引起经济学家们如此“青睐”?
        这还要从十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)说起。《决定》中,完善税收制度的部分提到要“逐步提高直接税比例”,为本轮财税体制改革指明了一个大方向。
        提高直接税是相对降低间接税而言的。所谓间接税,也就是纳税人可以通过商品价格,把税负转嫁出去,人们只要购物,便会不可避免地承担这笔税。而直接税则不具有这种“转嫁”和隐蔽的特征。
        长期以来,我国税收结构都存在间接税过高的问题,提高直接税比例能够优化税收结构,还有利于社会公平。
        有研究显示,目前我国有关衣食住行的多个行业税负水平超过全社会平均税负水平,而低收入人群往往对这些消费更加敏感。这意味着包含在生活必需品中的间接税,相对而言给低收入人群带来了更大负担。
        “提高直接税比例做起来并不容易。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说。提高直接税比重,有企业所得税、个人所得税、房产税和遗产税等几个选项。
        目前,来自于企业的税收在我国税收总额中的占比已经高达90%,“十三五”时期经济增速换档乃大势所趋,进一步提高企业负担更不现实。而房产税和遗产税的全面征收更是面临现实中的重重阻碍,难以成为优先选项。
        可以说,个税改革在某种程度上,承担起了实现提高直接税比例这个改革目标的任务。
        据了解,个税改革方案确实正在财税部门的酝酿中。改革方向是综合与分类相结合,多项劳动性所得将综合征收个税,但财产性所得纳入个税征收范畴还需要一个渐近的过程。
        此外,改革内容还包括调整级次和税率。改革后,部分高收入群体将会体现出一定的增税效应;由于税前扣除将纳入教育、医疗和住房等项目,又会起到促进社会公平的作用。
        完善地方税体系
        按照2015年李克强总理政府工作报告中提到的改革进度,2015年要力争全面完成“营改增”。改革若如期推进,昔日地方一大税种——营业税将退出历史舞台。何以补位?是改革面临的一大难题。
        2012年开始的“营改增”试点,为了保证地方财政收入,采取了将新增增值税收入划归地方的做法。但在杨志勇看来,这种做法只能是暂时的,缺乏可持续性。
        首先,随着业态发展,很多企业从事的是服务业、制造业或某个具体的行业,界限正在变得模糊。然而,哪些收入属于新增增值税收入,在很大程度上却取决于行业属性。所以,无论对于中央还是地方来说,以此划分税收收入,都只会给现实工作带来不必要的麻烦。
        第二,在目前增值税税率设有多档的情况下,上下游一体化企业、关联企业可以通过转让定价等方式,将税负转移到低税率行业,从而逃避税收,造成税收流失。
        在这种背景下,完善地方税体系便成为《决定》中明确提及的税改任务。
        据了解,对于未来的地方税主体税种如何设定,目前业界有多种观点,房地产税、消费税以及环境资源税都是考虑选项。
        从解决地方土地财政的角度看,有些专家认为应推动开征真正意义上的房地产税。另有一种当下颇为流行的观点,是用消费税作为地方主体税种,但仍存争议。
        一方面,有些地方的消费税不能弥补当地营业税的缺失,所以起不到拉动地方财政收入的作用;另一方面,例如烟酒油等不健康、耗能污染的消费品,消费税率反而高,这会刺激地方政府着重发展这些产业,对调整经济结构是不利的。“地方税体系的完善还须从长计议,新思路仍待求解。”杨志勇说。