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    税制改革

    试论大数据时代的税制体系重构


    2015-11-05 14:50:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:刘小川 桑达卓玛

        一、问题的提出“大数据”

        在当下已成为各个业务领域中最炙手可热的流行词汇,不仅是其看似神秘的外表,更重要的是其应用前景所蕴含的巨大价值能量。“大数据”概念最初来源于美国,“大”是指规模大到无法在一定时间内用常规的软件工具对其进行抓取、管理以及处理的数据集合:“数据”指的则是具有可追踪、可分析、可量化等特征的海量数据。麦肯锡咨询公司在2011年5月发布的首份大数据报告中,详细阐述了大数据在各个领域和行业中所隐含的高能价值。在公共部门方面,美国的医疗服务业可通过大数据的分析提高系统的运行效率,提升服务质量,降低居民健康支出的成本,其每年所产生的新增价值将超过3 000 亿美元;而在私人部门方面,大数据的使用亦会带来巨大效益,如美国的零售业,其营业毛利将会因此增加60%。

        大数据正在成为企业和机构重要的隐性生产力,不断促使企业和机构改变其传统的决策思维。税务部门作为政府部门重要的大数据生产源之一,必然也会受到大数据的影响。大数据在税务管理方面的应用在欧洲已初见端倪。欧洲各国的税务部门将大数据资源应用于税收分析与税务管理,实现收入倍增。据统计,即使不考虑税收流失的改善所带来的收入效应,仅因运作效率的提升而节省的开支已超过1 490 亿美元,若考虑全部大数据的价值则可达到2500亿美元。
        二、税制体系的内部重构
        就税制体系的内部而言,科学运用纳税人涉税信息的数据,包含影响纳税人行为选择的非税信息支出、收入、消费等数据,无疑将为税制改革效果的评估提供非常重要的依据,推进税制体系的不断优化。合理利用大数据资源,可以解决征纳双方信息不对称问题,不仅能够提升税收征管效率,而且有利于税负公平得到最大限度的体现,最终形成税制体系的优化。
        (一)税收征管效率显著提升
        税收流失问题是各国税务部门普遍面临的问题。以美国为例,美国国内收入局估计,美国每年的税收流失金额大约为3 500 亿美元,而根据美国威斯康辛大学麦迪逊分校的估算,这个数字高达近6 000 亿美元。大数据时代的到来,将会为我们从根本上解决税收流失这一世界性难题带来最有效的解决方案。税收大数据所包含的信息将是全部的信息而非抽样的信息,它不仅包括纳税人的纳税信息,也包括与纳税人有交易关系的第三方信息,同时还包括与纳税人财产状况、媒体、公众等相关的非税信息。当税务部门对纳税人的所有信息进行相关性分析和比对时,就可以从根本上解决纳税人报告虚假信息产生的税收流失问题,极大地提升税务部门的税收征管效率。另外,随着国际性税收大数据共享平台的建立,跨国避税问题也可迎刃而解。以欧盟为例,欧盟建立了其成员国税务部门数据分享系统,用以监督欧盟成员国之间的纳税人行为,在解决欧盟成员国所面临的国际避税问题方面成效显著。
        (二)税收的公平性得到保证
        公平原则是税收的首要原则,是指所有纳税人按照其所拥有的财富来承担公允的均等税负。税收公平是创造良好市场竞争环境的重要因素。大数据时代的到来,为税收的公平性提供了重要保证。纳税人的税收信息中包含其承受税负能力的数据,不仅包括收入、财产等信息,还包括税收缴纳的历史数据,能够为税收的公平性提供量化的评价依据。
        (三)促进税制体系不断优化
        税制体系优化是一个动态演进的过程。在税收管理与决策过程中,如果能够形成内生自动调节机制,必然会大大降低由人为管理与决策而造成的主观因素的影响。我们可以通过大数据内嵌的方式,在税务部门内部建立自动化的数据更新系统以及管理程序系统,根据系统数据所产生的结果与动态状况,通过自动传输系统,将各项信息及其指令自动推送到税务管理人员的系统中,为其税务管理工作提供指导。税收大数据所包含的纳税人信息,通过数据遴选与分析,必然体现出纳税人在既定的税制体系下所做出的行为决策意图。当特定的税收政策实施后,可通过对相关信息的跟踪,抽取纳税人在税收政策实施后产生的信息,借助经济理论对税收政策的影响做出合理分析,并利用大数据给出量化的政策评价和优化建议。大数据对促进税收制度的改革和税制体系的不断完善,提供了更加科学合理的决策依据,有利于提升政府的宏观调控能力,促进社会经济的和谐发展。
        三、税制体系的外部重构
        就税制体系的外部而言,主要涉及财政收支体系的相互对接、政府治理水平以及税收的宏微观经济效应等问题。
        (一)有利于财政收支平衡
        财政收支的平衡,是政府预算管理目标实现的关键。通过税收大数据平台,对税收收入形成的相关财政支出数据进行分析,可以很容易地跟踪到特定税种所产生的财政收入的支出路径,把财政收支体系自动联系起来,对税制体系的必要性与合理性进行相应分析,使得财政收支平衡状态得到客观反馈,达到优化税制的目的。
        (二)推动政府治理水平的提高
        政府治理水平提高的重要标志之一,是杜绝官员腐败、减低职务犯罪。税收大数据系统的建立,可以通过提供与纳税人相关的各类税收信息,使用数据溯源技术帮助使用者追溯到生成某项合成数据的最初数据项,在保证税收收入的同时,有利于创造勤政廉洁的政府工作环境,降低政府官员的腐败倾向,提高政府的运作效率。政府治理水平提高的重要标志之二,是提高财税管理水平。大数据时代的到来为政府部门的财税管理工作带来了极大的便利,财税管理体系将会从传统的被动管理走向“智慧财税”的管理时代。政府部门通过税收大数据所包含的信息,可以清晰地掌握各地税务部门的收入,同时结合政府的其他收入和支出数据,能够监控各地整体财政收支规模的动态。不但有利于政府通过对税收政策或者支出政策的调整,把财政赤字规模控制在一定的范围内,而且中央政府在掌握了各地政府的财税收支状况后,可以建立各地之间合理的动态转移支付体系,根据各地每一时期的财政收支状况,对转移支付制度进行动态调整,防止资金分配的固化。政府治理水平提高的重要标志之三,是对科学制定税收政策提供重要支撑。大数据已经成为促进经济发展的隐形生产力之一。税收大数据中包含了大量具有珍贵学术与应用价值的全样本数据。如果借助学术研究者的力量,运用中国特色的市场经济产生的税收大数据对我国的税制体系进行研究和分析,必定能够发挥出税收大数据巨大的潜能,为我国税制体系以及财税体制改革提供宝贵的政策建议。
        四、未来所面临的挑战
        在我国,税收大数据时代所蕴含的高能价值是否能够最终被发掘和运用,尚存亟待解决的一些问题,主要体现在三个方面:
        (一)数据人才的培养
        大数据的发展趋势不可阻挡,在人才管理领域,亟需培养一批懂得大数据、收集大数据、善于研究大数据、深挖大数据的数据科学家。大数据产业对数据分析人才的需求,将会为各国提供数以亿计的工作岗位。全世界范围内现有的数据科学家仅够满足当前大数据分析需求的1/3。以美国为例,欲发挥出大数据的价值优势,到2018 年还需要配备19 万名资深的分析型数据科学家和150 万名懂得大数据的管理人员,以适应对所用数据分析结果做出有效决策的需求。
        税务数据科学家不仅要具备大数据处理的基本技能,还要具备税收或相关经济学科的专业知识。在人才培养方面,美国高校已经开始着手在大学中建立大量的高水平数据科学家人才库,如斯坦福大学、乔治梅森大学、雪城大学、西北大学、哥伦比亚大学、旧金山大学、纽约大学等,于2013 年9 月开始的学季开设了偏重数据分析学的一系列研究生课程和相关证书的培训课程;I B M 公司为推进Apache Spark 项目,也于2015 年6 月宣布将培养超过100 万名Spark 数据科学家。我国高校以及税务部门应当站在国际战略的高度,积极开拓税务大数据人才培养的新路径,以适应大数据时代税务管理现代化发展的需要。
        (二)大数据信息库的全面建设
        在发达国家,大数据的运用已不仅仅停留在单个机构的决策中,而是上升到了国家战略的层面。近年来,各国陆续出台了一系列与大数据相关的国家型战略规划。例如美国、英国、法国、澳大利亚、日本、韩国,这些国家在大数据国家战略规划和相关政策的推动下,相关政府部门、企业、高校、研究机构均纷纷行动起来,先后积极地开始了大数据信息库的开发和应用研究。
        大数据信息库的产生将会弱化古老的“拇指法则”的结论,若数据库通过合理安全的方式向所有的科研学者开放,研究者们不再以数据为研究卖点,也不用花费70%-80% 的时间来搜寻和准备数据,而是将大部分时间用于关注所研究的问题本身,将会改变传统的政策研究方式,为整个社会创造出不可估量的科研成果和学术价值。安永会计师事务所在《2014年的间接税报告》中称,截至2013年年末,在其所调研的86 个样本国家中,有75%以上的国家在增值税和销售税的缴纳过程已实现电子归档,为涉税大数据信息库的建设提供了良好的基础。我国的大数据应用已在较大的企业和机构中开展,税务部门也应该跟上大数据时代的步伐,运用自身的优势发挥出大数据在税务管理工作中的重要作用。制定税务大数据战略是大势所趋,我们应当在借助大型互联网信息公司的实力和技术、依托高校和研究智库人才智力支撑的同时,加大力度培养大量优秀的创新型信息人才和税务数据分析人才,深入挖掘大数据时代税务数据的“隐形宝藏”。
        (三)信息安全问题
        2013年6月,美国中央情报局前雇员斯诺登与美国安全局导演的“棱镜门事件”折射出大数据的弊端所在,使得人们对大数据存有一丝畏惧。任何事物都有其两面性,如何在运用好税收大数据信息优势的同时又保护好纳税人的隐私及政府的涉密信息,关键在于信息安全软硬件系统的配套与法律环境的建设。为更好地维护大数据的信息安全,还应建立健全税务信息安全规章制度,规范大数据信息生产者、管理者、使用者及相关机构的行为,使他们切实承担起保护信息安全的责任。
        在全球化环境错综复杂的国际背景下,信息安全保护措施较为成熟的国家都已纷纷从“战略”的角度来构建信息安全保护措施。如美国乔治梅森大学法学院2012年设立的重要基础设施保护(Center for Infrastructure Protection and Homeland Security)项目已取得多个学术研究成果,包括非对称安全理论、网络安全保障的公私合作研究、安全风险披露模型等。不仅如此,哈佛大学、印第安纳大学、斯坦福大学、加州大学伯克利分校等美国著名高校法学院也针对网络安全问题设立了研究项目,进行了相应的研究。自1994 年以来,我国相继出台了部分与信息安全有关的法律法规、部门规章以及相关条例,但由于出台时间较早,不少内容已无法适应大数据时代的信息安全需求,亟待出台相关的法律法规为保护大数据信息安全提供法律保障,构建符合我国发展需要的税务信息安全网络系统。
       

     作者单位:上海财经大学