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    税制改革

    深化财税预算改革 建立现代财政制度


    2015-11-09 09:48:00 | 来源:沈阳日报 | 作者:

        党的十八届三中全会提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。这意味着,继上世纪90年代分税制改革之后,新一轮大规模财税改革呼之欲出。这是继1994年以来,又一次具有历史意义的大规模税制改革,此次改革不是税制的重建,而是在原有基础上的结构性调整,最终目标是进一步优化现有税制结构,提高效率,构建符合现代公共财政内在要求、既与完善的社会主义市场经济体制相配套、又与财政的本质属性相贯通的财税体系。
        十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,同时提出要建立现代财政制度。这是对财政职能的本质论断,《决定》提出要建立现代财政制度,主要包括三个方面:政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。总体上说,建立现代财政制度,就是要通过一系列的改革,使预算管理体制更加科学,税制更加公平,中央与地方事权与支出确定更加合理。
        规范、调整中央与地方的财政关系
        《决定》提出,要建立事权和支出责任相适应的制度,发挥中央和地方两个积极性。在总体上大量减少中央专项转移支付和对地方的干预,促进市场统一和公共服务均等化。同时《决定》也提出,要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。首先,要合理调整中央与地方之间的收支分配原则,遵循合理、稳定、协调的方向。调整的核心在于法律与政策之间的协调,在现有层面上突出两者关系的制度设计,再逐步过渡到法律调整的层面上。目前可以先加强地方政府的政策制定参与度,一方面避免逆向选择情况的发生,政策执行中加强中央的监督,另一方面避免道德风险。其次,要对中央和地方政府的财权利益进行重新分配,处理好集权与分权的关系。中央适当下放财权和事权,保持适度控制,使地方与中央在相互制约的条件下实现双赢。事权与支出责任相适应,实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中,要明确哪些是中央事权、哪些是地方事权、哪些是中央委托地方事权、哪些是中央与地方共同事权并相应明确各自支出责任。要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求,合理划分中央和地方事权与支出责任,减少委托事务。再次,在这一基础上,使一般转移支付和专项转移支付更加规范,从总体上减少中央专项转移支付和对地方政府的干预,促进市场统一和公共服务均等化。《决定》还提出,要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。挂钩机制不可避免地会造成财政支出结构固化、专项转移支付过多、资金投入效率过低等,清理挂钩也不意味着缩减重点类民生支出,只是不再采取挂钩方式。具体到税收划分层面,可以采取税率分享制,分享增值税、所得税等税种的课税权,改变现有收入分成制。
        完善税制结构性调整  使之趋于公平、规范
        按照十八届三中全会的要求,我国未来一段时期内税制改革的方向是:保持宏观税负总体稳定;充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用;加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系;更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。
        如何处理好渐进性改革和相关配套改革是此次调整的重点。具体来说,主要包括以下几个方面:第一,全面推进增值税改革,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,消除重复征税问题。这项改革带来的规模最大、对社会的影响最深,如何进行下去对社会起着举足轻重的作用,是否顺利进行也关乎政府与非政府之间收入分配的格局问题。第二,提高直接税所占比重。一方面对自然资源要素征收,进一步促进资源节约和环境保护。另一方面,加快完善个人所得税征管配套措施,逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制,更好的体现公平。调节结构的过程中要注重财政收入功能与经济调节功能的关系,加大对后者的重视程度,发挥所得税与财产税的收入调节作用。第三,加快房产税立法和改革步伐,减少房产建设和交易环节税费,清费立税,增加房产保有环节的税收。第四,推进消费税的改革,调整消费税征收范围、环节和税率,将一些资源类产品和高档消费品纳入征收范围,进一步发挥消费税的调节功能。第五,清理规范税收优惠政策,要按照三中全会要求的“统一税制、公平税负、促进公平竞争”的原则,加强对税收优惠政策的规范管理。对于已存在的优惠政策要确定期限、专门立法、禁止各种越权的税收减免。第六,完善税收负担的结构性调整。在有增有减的基础上尽量减轻税收负担,而不是全面减税。
        改革现有预算管理体制
        《决定》明确提出,审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在预算审批以支出为重点后,税收指标就不能硬性确定,而是作为预期来体现,财政收入依法征收,该收多少就收多少,这是一项重大的机制变化。与之相适应,这要求改进年度预算控制方式,不再单纯以收支平衡为目标。如果仍按照原有的以平衡为重点,那么每年的财政收入就必须完成预算安排,收入的实现与经济发展的速度和质量相脱离。为确保财政的可持续性,就要建立跨年度预算平衡机制、建立中长期重大事项科学论证机制,对重大项目通过实行中期财政规划管理来增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。同时全面规范预算公开制度。使之除了“报账”以外,更多强调公开预算的支出政策,增强预算的透明度、建立更加有效的公民参与机制,《决定》对此在人大工作机制中也有所强调:“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”总而言之,预算改革的过程是漫长的,建立一个有效的预算机制离不开法律的保障,因而,早日出台修订后的《预算法》是公共财政发展的必然要求。