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    税制改革

    “十三五”时期税制改革取向


    2015-11-11 08:30:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:刘 蓉 罗 帅

        内容提要:本文简要回顾了“十二五”时期(2011-2015年)我国税制历程,探讨了“十二五”时期税制改革遗留的主要问题,围绕经济发展“新常态”和税收收入增长新趋势,展望了“十三五”时期(2016-2020年)的税制改革取向。
        关键词:“十二五”规划 “十三五”规划 税制改革
        “十二五”时期是我国全面深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期。按照科学发展观的要求,围绕建立现代财政制度,遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,我国进行了一系列的税制改革,初步建立起有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要“完善税收制度。深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。”以此为指导,“十三五”税制改革将以优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税作为基本方向,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
        一、“十二五”时期税制改革的简要回顾
        (一)“十二五”时期我国经济发展呈现“新常态”经过30多年的改革开放、高速增长和规模扩张,我国释放了经济社会发展的据他活力,取得了令人瞩目的成就。与此同时,粗放式的发展方式也带来了经济发展不平衡、不可持续等问题。“新常态”是对“十二五”时期以及未来相当长的一段时期我国经济发展新形势的重要判断。我国经济增速放缓、经济发展的活力不足,社会公平问题突出,已进入了中速增长、结构调整、产业升级、创新驱动和公平分配的新发展阶段。根据国家统计局《中国统计年鉴》2011-2014年数据,2011-2014年GDP增速分别为9.5%、7.7%、7.7%、7.4%,经济增速明显放缓,拉动经济增长的出口、投资、消费动力不足。进入2015年,经济下行的压力加大,主要经济总量指标疲软,根据国家统计局上半年宏观经济数据,GDP同比增长7.0%;进出口总量同比下降6.9%;固定资产投资增长11.4%,低于上年同期增长17.3%;消费品零售总额同比增长10.4%,低于上年同期增长12.1%。通货紧缩压力增大,工业生产持续低迷,失业率维持较高水平。CPI指数环比持平,同比上涨1.4%,低于上年同期2.0%;PPI指数环比下降0.4%,同比下降4.8%,连续出现负增长;PMI指数长期在50%荣枯线上下波动,制造业萎缩;失业率5.1%,与上年持平。“新常态”下中国经济发展迫切需要结构调整、转型升级、提升信心,寻找新的经济增长点。未来较长时期内,我国需要通过实施新型工业化和新型城镇化战略继续优化社会分工,向资本密集型和技术密集型产业转型;通过深化创新驱动引导产业升级,提高经济增长的资源配置效力;通过转型制度模式创造公平的竞争环境,减少体制、制度对市场经济的扭曲,进一步释放经济增长的活力。
        (二)“十二五”时期我国税收发展的主要特点
        “十二五”时期,面对经济发展的“新常态”,我国实施了一系列税制改革措施,确立了稳定宏观税负、优化税制结构的税制改革目标。2011年以来,我国税收收入增速持续下滑,税收发展呈现新的特点:一是税收收入增幅大幅下滑,我国2011-2014年税收收入分别增长22.6%、12.1%、9.8%、7.8%,2015年上半年同比增长6.3%,增速下滑呈加速态势,由高增长转向中低速增长。二是税收收入结构发生重大变化,2015年上半年增值税增长2.4%,消费税增长16.5%,营业税增长6%,企业所得税增长4.9%,个人所得税增长16.8%,进口货物增值税、消费税、关税大幅减少,来源于第三产业税收收入比重快速上升,传统资源行业和制造业税收比重下降。三是宏观税负水平保持稳定,以小口径的税收收入占GDP的比重计算,2011-2014年宏观税负分别为18.53%、18.83%、18.79%、18.72%,以中口径的财政收入占GDP的比重计算,2011-2014年年税负分别为21.43%、21.95%、21.96%、22.05%。分析导致我国税收发展出现巨大变化的原因:一是受到经济增速放缓、结构性减税政策持续推进、传统税收贡献率高的行业不景气等因素影响,税收收入增速大幅下滑。二是税制改革不断深化,加快发展现代服务业等第三产业,抑制传统高污染、高耗能产业发展等因素导致税收收入结构发生重大变化,是对经济发展由传统模式向新模式转变的结构性反映。三是税收收入占财政收入的比重下降,虽然税收收入增幅大幅下滑,宏观税负依然能够保持稳定。可以说,“十二五”时期以及未来相当长的一段时期,我国税收收入会呈现新的发展趋势,即告别过去高速增长的发展阶段,税收收入结构集中反映经济发展方式转变,传统税收高贡献率行业税收贡献率下降和结构性减税给稳定宏观税负带来巨大压力。
        (三)税收增长成为经济发展的“晴雨表”
        “十二五”时期我国税收增长还有一大趋势就是税收增速逐渐与GDP增速趋同,根据财政部国库司2010-2014年《财政收支状况》数据和国家统计局2010-2014年《中国统计年鉴》数据,我国2011-2014年财政收入分别增长24.8%、12.8%、10.1%、8.6%,其中税收收入分别增长22.6%、12.1%、9.8%、7.8%。与GDP增速比较,2011-2014年GDP增速分别为9.5%、7.7%、7.7%、7.4%,财政收入和税收收入的增速虽然快于GDP的增速,但是其增速放缓的趋势也较GDP更为明显,税收增速与GDP增速逐步趋同。与此同时,从税收收入结构上看,传统产业特别是过剩、落后产能税收贡献明显下降,新兴产业特别是现代服务业的税收贡献明显增强,税收增长能够集中反映我国经济发展方式的转变,成为经济发展的“晴雨表”。《决定》提出“稳定宏观税负”的税制改革目标,保障财政的宏观调控能力。经济下行压力以及一系列改革的短期阵痛影响对“稳定宏观税负”提出了较高的要求,迫切要求寻找新的税收收入增长点。“十三五”时期税收增长取决于我国经济发展的态势,取决于经济发展方式转变带来的产业转型升级。围绕新型工业化和新型城镇化的国家发展战略实施的“一带一路”、京津冀一体化、长江经济带等区域协同发展战略将带动经济企稳回升,这是未来我国经济改革的一大趋势。
        早在2010年,我国就制定了加快培育和发展战略性新兴产业的目标,包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料等,这些产业对税收的贡献在“十二五”时期不断加大。“营改增”实施以来,现代服务业等行业的税收贡献也持续增大,成为税收增长的新亮点。从培育新的经济增长点的角度来看,“互联网+”、先进装备制造业和现代服务业等将成为未来我国经济发展核心竞争力的来源,也将成为新的税收增长点。税制改革需要服务于经济转型、产业升级,经济转型、产业升级也将会带来新的、贡献率高的税收收入来源。
        二、“十二五”时期税制改革遗留的主要问题
        (一)税制结构尚不能适应长期转变经济发展方式的需要
        过去依靠资源、低劳动力成本的经济增长已经难以为继,高耗能、高投入的粗放式的经济发展方式不可持续,中国经济需要长期、结构性的转型升级。在这样的背景下,我国的税制结构面临如下问题:一是我国的税制结构以间接税作为主体税种,对商品价格造成扭曲,不利于鼓励企业革新技术、增加生产环节、细化产业分工,阻碍了经济结构的进一步转型升级。二是税制结构特征导致附加在商品中的税费成本较高,对消费刺激、调节的能力不足。三是资源环境类税制不健全,环境保护税制尚未建立,资源税征收范围较窄,消费税对高耗能、高污染产品的调节能力不足。四是税制设计对新兴产业发展的促进尚显不足,税收优惠政策尚不统一,财政税收政策的政策针对性力度不足。
        (二)税制结构不利于政府宏观调控意图的进一步实现
        税收是政府参与国民收入分配的方式,是重要的宏观调控工具。税制改革在宏观调控中的功能,主要体现在对经济领域和社会领域的调节。现行税制结构在实现政府宏观调控意图上的能力尚显不足:一是对经济领域的调节功能有限。以间接税为主体的税制结构决定了税收收入增长的“顺周期”特征,在经济下行压力下,政府收入捉襟见肘,不能有效利用财政手段直接刺激经济,也不敢实施大规模深远的减税政策刺激经济转型升级,再加上费改税的进程缓慢,政府调控宏观经济的领域和功能都受到限制。二是对社会领域的调节功能有限。税制结构对社会领域调节最重要的是对收入分配的调节,增值税和消费税调节收入分配的能力有限,个人所得税基本沦为工资薪金税,尚未建立完整的财产税制度,这些限制与不足共同导致我国的税收制度对收入分配调节的功能较弱。
        (三)地方税体系构建缓慢,政府间财政关系亟待梳理
        地方税体系不健全,省以下分税制迟迟未能完善,中央与地方间财权与事权关系矛盾突出,不利于发挥税收在调节地方资源配置中的作用。具体来说:一是税种划分极不合理。税源相对稳定、征收较为容易、收入能力强的税种大多列为中央税或中央与地方共享税;税源相对分散、征收难度大、收入不稳定的税种列为地方税。二是地方税主体税种尚未建立。地方税制改革的核心在于培育良好的地方税主体税种,现行房产税没有包括个人非经营性住房,与个人非经营性住房大量增加的情况不能协调;资源税改革处在起步阶段,覆盖面窄;没有建立遗产与赠与税制度。这些优良的地方税种在地方体系中缺位,没能发挥足够的作用,地方税体系建设滞后。三是地方缺乏足够的税收管理权限。我国的税权主要集中在中央,地方政府没有足够的税权。这一缺陷阻碍了地方政府有效利用财政资源提供公共产品和公共服务。
        (四)税收法制化建设滞后,与制度改革进程不相协调
        “十二五”时期我国基本确定了税收法治的观念,但是税收法制化建设依然滞后。税收法治观念在我国发展较晚,在经济社会转轨过程中,为适应发展变化和管理的需要,税收政策多以行政法规、部门规章、政策性文件进行管理,立法层次偏低。目前的税收体系中,只有个人所得税、企业所得税和车船税以及《税收征管法》由全国人大立法,增值税、消费税等主要税种都是以行政法规的形式规定。这导致了税收制度的统一性和稳定性不足,税收执法缺乏刚性,给税收征管和税收职能作用的发挥造成了困难,与国家治理能力和治理体系现代化的要求不相适应,直接影响到各项改革的推进。
        三、“十三五”时期税制改革的取向
        (一)税制改革要以稳定宏观税负为前提
        《决定》将“稳定税负”作为我国建立现代财政制度、发挥中央和地方两个积极性的改革重点。稳定税负是指保持政府收入在国民经济收入分配中的比例稳定,不允许税负水平上升过快,也不允许税收收入出现大幅度减少。虽然全面减税是促进未来中国经济企稳向好的有力手段,世界范围内的减税浪潮也开始蔓延,但是面对经济下行压力,政府在稳定经济增长、促进充分就业、发挥宏观调控职能中的作用愈发重要,财政支出压力持续增大。因此,减税政策必须与减支相结合,这又与政府职能转变、缩减编制等问题紧密相关。
        (二)税制改革要服务于现代财政制度的构建
        现代财政制度是未来深化改革的重要环节。税收是财政的一部分,税制改革必须服务于现代财政制度的构建。《决定》明确提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。”因此,建立完善的地方税体系是“十三五”时期税制改革的重点。一是进一步深化分税制改革,依据实际支出责任和税种特征,合理安排税收分享比例,做好省以下分税制改革。二是界定地方税权,建立地方税主体税种,完善地方税体系。三是保证与中央税法精神一致,不影响中央税收和中央、地方共享税收,与周边省份利益共通前提下,赋予省级政府一定的税收管理权限。
        (三)税制改革要与转变经济发展方式、建设创新型国家相适应
        “十三五”时期,税制改革应当以适应促进经济结构转型、鼓励大众创新创业、转变经济发展方式的需要为目标:一是适当降低间接税比重,提高直接税比重,使税制结构由投资激励向消费激励转型。二是有针对性地对技术创新的不同环节进行税收激励,创新税收激励方法,鼓励事前研发、基础研究、合作创新,重视技术转让和转化,激励高科技创业风险投资企业。三是理顺环境税费制度,扩大资源税征收范围,使税收制度向集约型、环境友好型转变。同时,从培育税源的角度来讲,新兴产业将成为未来税收新的增长点。在加强税源监管的基础上,制定有利于新兴产业发展的税制改革措施。特别是对技术要求较强、研发成本较高、技术转化风险较大的产业在研发环节和生产运营环节实施一系列的税收优惠措施,做大做强产业,培育优良税源。
        (四)税制改革要有利于优化分配格局、调整分配关系
        “十三五”时期税制改革必须朝着有利于优化分配格局、调整分配关系的方向发展。推出完整的个人所得税改革调整方案,按照分类与综合相结合的个人所得税改革思路扩大个人所得税的征收范围,综合家庭负担、赡养情况等合理确定费用扣除;建立起完整稳定的房地产税制,对不动产保有环节进行税收调节,综合不动产面积、所属地区价格水平确立房地产税合理征收范围,给予地方政府在限定范围内调节房地产税税率的税收管理权,增强房地产税的适用性。
        (五)税制改革要遵循依法治国精神
        依法治国已上升为我国未来经济社会发展的国家战略,税制改革必须遵循依法治国精神,确保税收政策的法律效力,使其具有严肃性、权威性和可持续性。尽快制定出台税收基本法,划分中央和地方的税收权限,包括立法权、解释权、税收减免权等,确立税制改革的总体思路和原则,使税收法律成为有章可循的法律体系。根据税收基本法的要求完善既定税收单行法,将过去一直采用的行政法规等上升为法律,规范税收政策;加快《税收征管法》修订,使其适应新的税收征纳环境,保护纳税人权益。
      

      作者单位:西南财经大学财税学院