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    税制改革

    有色金属资源税改革的设想


    2015-11-23 09:17:00 | 来源:中国税务报 | 作者:

        当前,我国对有色金属矿产品资源税的征收大多数采用的是从量定额的方式。有色金属资源税从价计征改革符合资源税改革的总体方向。借鉴煤炭、稀土、钨、钼资源税从价计征改革经验,通过合理的税制设计,税种效能的发挥比从量计征更具优越性,其征管实践在技术上具备可行性。
        有色金属资源现状不容乐观
        我国是资源大国,有色金属矿产资源总体上比较丰富,探明种类较为齐全,已探明储量的有54种金属矿产。目前,资源税有色金属税目中列举的有稀土矿、铜矿、铅锌矿、铝土矿、钨矿、锡矿、锑矿、钼矿、镍矿、黄金矿和钒矿11个矿种。
        目前我国有色金属资源利用的基本态势是:铜资源严重不足;铝资源保证程度不高,对国外依赖增加;铅、锌资源供给高但开采强度大,储采比低;钨、锡、锑由于过度开采,资源保证程度不乐观,优势地位在下降;钼、稀土资源丰富,可满足国内需要并可保持一定出口量。
        有色金属矿产属于不可再生的资源,在世界各国的国民经济发展中都具有十分重要的地位,属于我国产业政策大力扶持的战略性行业之一。我国有色金属行业总体发展目前还处于国际产业链分工的低端水平,大多数企业实际上仅是有色金属某一环节的生产者。在产能过剩、国际大宗商品价格下行的多重背景交织下,有色金属中长期价格下行的压力依然较大。
        有色金属资源税占比很小
        1984年9月18日,国务院发布《中华人民共和国资源税条例(草案)》,规定只对原油、天然气、煤炭开征资源税,对于金属矿产品和非金属矿产品则暂缓征收。
        1994年全国财税体制改革,开始对有色金属征收资源税,以“普遍征收,级差调节”为内容,体现国有资源有偿使用和调节资源开采企业因资源条件差异形成的级差收入。计征方式按照应税产品的课税数量和规定的单位税额计算征收。征收范围扩大到所有矿种的所有矿山。
        自2015年5月1日起,在全国范围内将稀土、钨、钼资源税征收方式由从量计征改为从价计征,为有色金属资源税全面改革走出了坚实的一步。
        从近5年我国资源税征收情况可以看出,有色金属资源税总量虽保持增长,但在全国地方税收收入中平均占比只有0.14%,在全国资源税收入中平均占比只有7.96%.资源税占地方税收收入比重较小,而有色金属资源税占比就更小,且呈现出年度间不均衡的状态,与地方税收收入增长关联度较差。
        现行有色金属资源税制问题多多
        随着政治经济社会和科学生产技术的发展进步,资源税费体系、税制要素安排以及征收管理方式等方面的问题日益显现。
        其一,资源税费体系缺乏系统性。
        与一般行业相比,矿业有其特殊性,需要用税费等各类工具加以调节,实现筹集财政收入、维护所有者权益、调节级差收益、促进矿业平稳发展等目标。
        除一般性的税费,我国现行的有色金属资源税费体系,主要有资源税、矿产资源补偿费、探采矿权价款、探采矿权使用费等。由于各项税费设立开征时间不同、征收部门不同,受制于各项税费开征设立时期的政治经济和生产技术条件,以及各管理部门业务的局限性,在整体税费体系设计上缺乏系统性,各项税费功能重叠且关系混杂,不能准确表达国家对资源的所有权和管理权,也在一定程度上造成了重复征收。税费部门各自征收,且各地在管理上不统一,缺乏规范性,导致各地资源企业的税费负担高低不同,无法在资源企业之间形成平等竞争的市场环境。
        其二,资源税制制约税种功能的发挥。
        现行资源税制不仅在调节级差收益上“力不从心”,在筹集财政收入、保护开采地权益、消除环境负外部性等方面也出现诸多不适应。
        原因主要有两方面:一是税率水平偏低。从可持续发展的角度来看,作为价格组成部分的资源税和环境税应等于使用者成本和环境外部成本,但由于资源税税率水平偏低,使得资源品的价格偏低,资源稀缺性和不可再生性也不能充分体现。二是从量计征方式缺乏弹性。表现为资源税收入与资源价格不具有关联性,即便是在资源价格高涨期间,国家也不能获得应有的收益;而资源价格低迷期间,企业又感到资源税负较重。
        其三,征管上易产生税负不公。
        现行的资源税纳税环节的规定与有色金属业采选冶技术发展现状出现偏离。资源税的纳税环节一直是原矿销售或移送环节。随着应税产品范围的不断扩大,生产冶炼技术和环保要求的不断提高,当前我国矿产品销售中,销售原矿的少,销售精矿和金属产品的多。11种主要有色金属中,除铝土矿是销售原矿外,其他10种有色金属均以销售精矿为主,对大部分销售精矿的有色金属来说,在实际征管中,通常只能采取原矿与精矿的折算比办法,由销售的精矿数量反推出原矿的数量。由于折算比通常由资源所在地根据资源禀赋情况进行确定,因此存在因折算比不同造成区域间、企业间税负的不平衡。
        例如中重稀土,折算比最高的达到1∶1200,而最低仅为1∶175.折算比的悬殊,造成税负的较大差异,每吨稀土精矿税额差最高达到3万元以上。在有色金属采选冶行业利润较低的情况下,尤其是部分矿产品销售价格已经低于成本价的情况下,区域间较高的税额差,给非法开采、贸易和回收企业带来牟利空间。
        资源税费管理的国际经验借鉴
        矿产资源归国家所有是世界各国的普遍做法。自然资源较为丰裕、市场经济体制较健全的国家,在本国普遍适用的基本税费制度体系下,对矿产勘探、开发和使用还运用了特殊的税费体系。这种特殊的税费体系由租、税、费、金构成。主要有权利金、矿业权租金、矿业权申请费、红利、资源开采税、资源租金税等。我国的资源税与资源开采税类似。
        各类税费职能不同,各有定位,在不同环节征收,以调整资源所有者与开采者之间的利益关系,调整因资源禀赋不同而带来的利润差异,保证涨价归公。如权利金是调整矿产资源所有者与开发者之间的关系,资源租金税等类似税费是调整资源禀赋差异带来的级差利润,保证超额利润归公。矿业权申请费等收费反映政府部门提供特定服务收取的费用。资源使用税等性质的税费是因使用资源而缴纳的,且多为从价计征。资源使用税采取从价计征,可以较好地反映资源的稀缺性,从而对市场供需产生一定影响。
        从价计征的可行性研究
        有色金属资源税从价计征改革符合资源税改革的总体方向。借鉴煤炭、稀土、钨、钼资源税从价计征改革经验,通过合理的税制设计,税种效能的发挥比从量计征更具优越性,其征管实践在技术上具备可行性。
        有利于厘清税费关系,规范国家对资源的管理。
        借助此轮有色金属资源税改革,可对原有的税费作一个全面的厘清,强化资源税消除负外部性的功能,在不增加企业当前总体税费负担的基础上,合理确定从价计征税率,以筹集财政收入为主,兼顾调节级差;调整体现国家所有者权益的费、价款等,整合为充分反映禀赋情况、体现级差收益及所有者权益的权利金;保留合法设立的政府提供特定服务的收费基金,对不合法、不合规、不合理的各类收费基金坚决予以清理,确保税费各归其位。
        有利于资源节约利用,促进地方产业结构的调整。
        目前,受制于资金、技术、交通、环境等多种因素影响,我国大多数有色金属企业采、选、炼分离,这就使得资源属地从资源中获取的收入要远远低于资源利用地的收入,不利于资源富集地区的发展。通过有色金属资源税从价计征改革,适度提高深加工企业使用资源的成本,一方面可以促使企业节约资源,改进技术,提高生产效率;另一方面,配合必要的财税政策支持,鼓励资源企业对资源进行就地深加工,从而可以拉长产业链,优化产业结构,增强资源地经济社会可持续发展能力。同时,从价计征,将有效减少有色金属资源采选企业在采选过程中的采厚弃薄、采易弃难等现象,促进资源的合理规划和充分利用。
        有利于完善征管措施,充分体现税收的客观公正。
        在从量计征的情况下,税务机关难以准确掌握纳税人开采原矿的品位、数量和精矿的采选比,无法准确计算其应纳资源税额,只能通过“以电控税”、“以炸药控税”等间接手段加强征管,税企之间容易出现分歧。而从价计征,税务机关只需了解掌握纳税人的矿产品销售(或视同销售)数量和价格即可,直接根据经营收入计算资源税,而经营收入通过票据流、资金流、物资流等方面能轻易反映出来,更能够体现税务机关实际征管的需要,便于统一征管和简化征管,更能体现客观公正。
        值得关注的几个方面
        此轮资源税的改革,既不能囿于财税部门,也不能仅从技术上就改革而谈改革,而应该将资源税改革置于国家治理现代化背景下通盘考虑。在顶层设计时,要考虑资源利用、环境污染与地方财政、经济发展问题,要考虑资源税改革的财政体制背景,要考虑资源税调整对整体经济、物价水平的影响,对环境外部性的纠正等。具体来说,对有色金属资源税从价计征税制设计的思考主要包括以下几个方面。
        征税对象需调整。
        建议征税对象由单一的原矿调整为以有色金属矿精矿为主,原矿为辅。原矿经过洗选等初加工后的精矿仍然是矿,并未超出资源税条例规定的“矿产品”征税范围。在有色金属矿产品从量计征时,计税依据为原矿销售或移送数量,而从价计征,计税依据为市场销售价格。按精矿的销售收入计征资源税,将资源税与资源的稀缺性直接动态地挂钩,更有利于发挥资源税调节资源级差收入、保护资源、节约资源的作用。
        计税依据需改变。
        建议以原矿或精矿不含增值税的市场价格为依据。这一税制要素是本次改革的着力点和主要点,由按“数量”计征改为按“销售收入”计征。目前,我国有色金属精矿市场交易价格的确定都有严格行业标准。规定有色金属精矿交易价格按各精矿质量标准(金属含量)计算销售价格,符合目前行业计价规范,计征资源税直截了当,也便于操作。对销售额明显偏低并且无正当理由的、有视同销售应税产品行为而无销售额的应予以调整。
        税率设置需慎重。
        税率设置是否合理关系到税种功能实现和纳税人税收负担。特别是在当前有色金属行业面临复杂形势,下游行业复苏乏力,市场需求低迷的情况下,为了减少企业负担、实现改革平稳过渡,改革前后的资源税费负担应大体相等。税率的设定可以有两种思路:一个思路是按原矿和精矿分别设定差别税率,原矿税率要高于精矿税率。例如,澳大利亚权利金税率如此设定——铜、铅、锌等原矿石、精矿、金属分别按实际价值的7.5%、5%、2.5%征收。这样有利于促进有色金属行业深加工发展。但如何寻找原矿税率和精矿税率之间的平衡点,测算税率工作量相对较大。另一个思路是按精矿设定税率,原矿及连续加工的其他矿产品折算回精矿计征税款,个别没有精矿产品的按原矿设定税率,如铝等,按铝土矿设定税率。此方法税率单一简单,但要确定“折算率”的专业性强,难度大,且“折算率”容易成为各地调节资源税税负的手段,形成政策“洼地”。同时,为简化税制,对各矿种资源税税目税率可根据价格等因素予以归类合并,按优势、平衡和紧缺有色金属矿产资源设计不同的从价计征税率。
        征税环节需调整。
        原从量计征的纳税环节,纳税人销售应税矿产品时,在销售环节缴纳资源税;自产自用应税产品,移送使用环节缴纳资源税。从价计征后应调整为:纳税人将其开采的原矿对外销售的,在原矿销售环节缴纳资源税;纳税人将其开采的原矿加工为精矿销售的,在原矿移送使用环节不缴纳资源税,在精矿销售环节计算缴纳资源税。采选冶一体的纳税人将其开采的原矿连续生产非精矿产品的,视同销售精矿(根据生产流程无精矿产品的,视同销售原矿),在连续生产环节缴纳资源税;纳税人将应税产品自用或者进行投资、分配、抵债以及以物易物等情形的,视同销售,在移送环节缴纳资源税。
        纳税地点需明确。
        征税对象调整为精矿后,精矿生产地可能不是开采地,考虑到开采地承担了环境恢复治理任务,需要有税收收益分配权,建议纳税地点明确为开采地。扣缴地点需改变,资源税条例规定扣缴地为收购地,但如何界定收购地,相关规范性文件未明确,基层税务机关难以操作,征纳之间经常相互扯皮,且容易造成“引税”,而其他各个税种扣缴地为扣缴义务人机构所在地或者居住地,为了强化开采地税务机关资源税源头控管责任,建议收购未税矿产品的,统一向扣缴义务人机构所在地或者居住地税务机关扣缴申报。
        税收优惠应体现节约利用。
        有色金属资源税优惠政策除沿用衰竭期减征30%、充填开采减征50%资源税优惠政策外,应充分体现资源节约利用。可借鉴矿产资源补偿费的优惠政策,对从废石(矸石)、废水、尾矿中回收矿产品的给予免税或减征;对按照国家有关规定经批准开采已经关闭矿山的非保障残留矿体的,给予免税或减征。同时应注意资源税优惠政策对资源税消除开采资源负外部性的抵消作用。