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    税制改革

    高培勇:税收征管改革事关央地财政关系调整的“定心丸”


    2016-03-28 09:14:00 | 来源:证券时报 | 作者:高培勇

      习近平主席在论及中央和地方关系改革的问题时曾经指出,要统筹谋划、协调推进中央和地方改革。需要中央先定调子、划底线的,要按照统一部署及时给地方交底;需要地方先探路子、创造经验的,中央要及时给予授权,有效调动中央和地方两个积极性。在笔者看来,前不久正式向社会公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》(以下简称《方案》),就是这样的一种具有向地方交底作用的“定心丸”。

      “合作”非“合并”:国地税分设格局不会变

      中国实行国税、地税机构分设始自于1994年的财税体制改革。从那时起直至《方案》正式发布,在20余年的时间里,尽管这一体制格局所具有的各方面优势随着时间的推移在逐步显现,但无论在税收领域之内还是在其领域之外,围绕着国税和地税两套税务机构分设格局的异议之声始终不绝于耳。不少人以两套税务机构同时并存提升税收运行成本、给纳税人添增不必要负担为由,主张国税和地税两套税务机构合并为一套机构。也有人从简政放权的立场出发,质疑国税和地税两套税务机构分设的必要性。更有相当多的人鉴于营改增以来地方税务机构税收征管业务量大幅减少的事实,力主将地方税务机构并入国家税务机构系统,对全国税收实行统一征收管理。

      可以观察到的一个基本事实是,这些年来,稍有风吹草动或每遇重大税制调整,都会催生一股有关国地税机构合并的声浪。由于如此体制变动不仅牵涉到地方税务机构的去留,而且关系到地方税务机构干部的去向,甚至同包括国地税两套机构在内的所有干部的前途命运均有关联,故而,在相关议论一直持续且未有真正澄清的背景下,便会引发种种疑惑,事实上存在于税务机构中的人心浮动或军心不稳现象也就在所难免。

      然而,这次发布的《方案》,在发挥国税、地税各自优势以及推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合的旗帜下,明确提出税收征管体制改革是对现行征管体制的完善,而非合并两套税务机构。换言之,合作而非合并,着力于解决现行税收征管体制中存在的突出和深层次问题,推进税收征管体制和征管能力现代化,是这一轮税收征管体制改革的灵魂所在。

      我们注意到,这一轮税收征管体制改革是作为深化财税体制改革的一个重要组成部分而推出的,财税体制改革系全面深化改革的基础工程和重点工程,同时注意到这一轮税收征管体制改革的目标锁定于建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制,国家治理体系和治理能力的现代化又是全面深化改革的总目标,再注意到中央和地方税务机构分设亦系当今世界绝大多数国家的共同选择,这实际上告诉我们,国税、地税机构分设匹配深化财税体制改革的方向,同全面深化改革的总目标是相容的、一致的,更是契合人类税收历史发展共同规律的。故而,保持国地税分设的基本格局不变,并且,以此为基础,通过理顺征管职责划分,不断推进税收征管体制和征管能力现代化进程,发挥税收在现代国家治理中的基础性、支撑性作用,将成为今后一个时期中国税收改革与发展的大逻辑。

      显然,《方案》为国税和地税两套机构及其广大税务干部服下了一颗定心丸。自此,心无旁骛地在埋头于深化国地税之间征管合作的基础上,走出一条富有国情特点的税收征管体制和征管能力现代化建设道路,也将成为今后一个时期中国税收征管领域的新常态。

      “分税”非“分钱”:分税制管理基础不会变

      从历史上看,国税、地税机构分设是作为分税制财政管理体制的一个重要内容而实行的。重温一下1993年颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》便可发现,改革之初所设定的分税制财政管理体制至少具有如下四层含义:其一,按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;其二,根据事权与财权相结合原则,将各种税统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;其三,科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;其四,建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。

      这即是说,国地税机构分设与分税制财政管理体制实为一对“连体婴儿”,两者是在如影随形、亦步亦趋的状态下一并进入人们视野的。有分税制就必然有国地税机构分设,无分税制就无需实行国地税机构分设。从这个意义讲,保持国地税机构分设的基本格局不变,当然意味着坚守分税制财政管理体制的基本方向不变。

      应当指出,始自1994年的分税制财政管理体制,是作为在此之前分钱制色彩浓重的财政管理体制的对立物而实施的。在1994年之前,我国的财政管理体制尽管几经变化,十分复杂,但总体上都是以“分钱制”为基础的。无论是计划经济年代的“总额分成”、“收入分类分成”,还是改革开放初期的“大包干”,在中央财政和地方财政之间所“分”或所“包”的,实质都是“钱”——财政收入。只是在1994年之后,方才有了根本性的改变——由“分钱”转向“分税”——将各种税统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,分别划定中央财政和地方财政的收入来源,从而初步打下了中央财政和地方财政各过各的日子的财政管理体制基础,地方政府的积极性亦由此得以调动。

      打个比方,这就如同农村改革的思维,在改革之前的农村并非没有分配,只不过那时依据“工分”所分的主要是劳动的成果——以粮食为代表的农副产品或货币。在改革之后所发生的最大变化,无非是变分劳动成果为分劳动对象——土地。正是由于“分田到户”了,个人和家庭的劳动投入状况与劳动成果状况可以直接挂钩了,多劳可以多得了,广大农民的劳动积极性才得以空前高涨,从而才有了农村改革的巨大成功。由此可以看出,1994年,我国之所以痛下决心以“分税制”取代“分钱制”,固然有借鉴以欧美国家为代表的财政管理体制经验的考虑,但除此之外,就其思想基础而言,来自我国农村改革的成功实践亦是一个重要的支撑要素。所以,我国的分税制改革与农村改革虽是相对独立进行且发生于不同的领域,但有着共同的思想来源和近似的行动路线。

      曾几何时,与国地税机构要不要继续分设的拷问相伴随,围绕中国要不要继续坚守分税制的疑虑之声也不绝于耳。有人以现行财政管理体制所存在的种种问题和矛盾为由头质疑分税制的方向是否适合中国国情,还有人从现行财政管理体制运行中所遭遇的种种难题和障碍出发而提出分税制搞早了,更有人干脆抛开分税制的提法而用新的概念和表述定位财政管理体制的改革。

      但是,重要的问题在于,上述所列的这些问题和矛盾、难题和障碍,究竟是出自分税制本身还是出自分税制之外?

      回到《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》所圈定的有关分税制的四层基本含义并以其作为参照系,可以十分清楚地看到,在1994年以来的20多年中,由于种种主客观因素的制约,我国的分税制实践并未能将这一改革部署贯彻到底,比如,中央和地方之间的事权和支出责任划分始终未能明晰化、合理化;又如,财权迟迟未能落实,作为分税制灵魂的“财权与事权相结合”原则被替换成“财力与事权相匹配”;还如,税种划分范围频繁变化,部分地方税甚至地方主体税种被转入中央地方共享税,本就有欠健全的地方税体系进一步弱化;再如,转移支付制度的规划化进展迟缓,“跑部钱进”现象泛滥。地方财政收支管理权和收支平衡权长期“缺位”,分级财政管理在事实上带有了“打酱油财政”——给什么钱、办什么事,或给多少钱、办多少事——的性质,如此等等。也正是在发生如此变化的境况下,现实的财政管理体制运行格局日益呈现出偏离“分税制”而重归“分钱制”的势头。

      所有这些均表明,现行财政管理体制所存在的所有矛盾和问题、所遭遇的所有难题和障碍,其根子并非在于分税制本身,而在于对于分税制的贯彻不到位。或者说,问题出在分税制的“名”与“实”不相符上。所以,由走了样的分税制回归本来意义的分税制,继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善,而不是偏离这一方向甚至另辟新径,无疑是我们的当然选择。

      毫无疑问,《方案》为所有关心、关注中国财政管理体制改革走向的人们服下了一颗定心丸。

      “两个积极性”:央地财政关系调整的基调不会变

      进一步看,国地税机构分设也好,分税制财政管理体制也罢,其根本的目的,从来都是锁定于发挥中央和地方两个积极性的。因而,由保持国地税机构分设的基本格局不变到坚守分税制财政管理体制的基本方向不变,实际上又意味着延续央地财政关系调整的基本调子不会变。

      事实上,从中共十八届三中全会到中共十八届五中全会,作为现代国家治理体系所面对的若干基本关系之一,举凡涉及到中央和地方之间财政关系调整的方案,均是根据“有利于发挥中央和地方两个积极性”的原则而做出的。这一方面是延续1994年以来的央地财政关系调整方向的当然选择,另一方面,也是出自于地方积极性尚不够充分、亟待调动的现实判断。

      令人不无遗憾的是,在时下的中国,尽管在公开的场合和可见诸字端的各类表述中,并未出现过否定两个积极性或仅要一个积极性的言论,但是,将迄今所能收集到的有关中央和地方财政关系调整的各类主张和建议加以梳理,去伪存真,由表及里,我们还是不能不承认,其中的有些主张和建议,确有屁股坐在了中央一个积极性的立场之嫌,确实存在着相对重视中央积极性而相对忽略地方积极性的倾向。特别是在涉及中央和地方财政关系调整的具体举措上,确有不少方面是以伤及地方的积极性为代价的。倘若这种势头不加以扭转,不仅中央和地方之间的财政关系难以理顺或难免跑偏,而且,更为严峻的事实是,在地方积极性迟迟未能得以调动甚至可能被伤及的条件下,当前亟待充分发力的各类稳增长政策措施也难以落到实处。

      这是因为,历史的经验告诉我们,中国经济之所以能在过去30多年中走出一条持续高速增长的轨迹,在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。在经济发展步入新常态的现实背景下,保持经济的中高速增长,仍然离不开地方的积极性。甚至可以说,在今天的中国,我们比以往任何时候都更需要地方的积极性。无需赘言,地方积极性的调动和发挥须以能够全面反映地方实情、充分考虑地方利益的央地财政关系格局为前提。将地方积极性和央地财政关系格局两个方面的变化轨迹联系起来,我们可以清楚地看到,以往地方发展经济的积极性,在很大程度上源于央地财政关系格局的合理调整和相对稳定。倘若没有旨在调动地方积极性的央地财政关系合理调整的推动,倘若离开了有利于发挥地方积极性的相对稳定央地财政关系格局,且不说地方积极性的有效调动难以想象,中国经济的规模和质量也绝对达不到今天这样的程度。

      站在关乎当前中国发展和改革的全局立场上,还可以进一步断定,不仅稳增长,而且调结构,不仅促改革,而且防风险,以及包括保就业、惠民生等在内的其他一系列发展和改革目标的实现,都要依赖于中央和地方两个积极性,都要建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上。

      问题的关键点是,如何才能调动两个积极性?怎样的体制格局才有利于发挥两个积极性?这当然需要从多方面、多角度扎实论证,但是,可以立刻提出的一个起码的基本评判标准,就是围绕央地财政关系调整的具体操作方案,理应取得地方政府的广泛认同和积极配合,在中央和地方的有效互动中最终形成和实施。

      毫无疑问,《方案》所提供的,正是这样的一幅合乎上述标准的、能够调动且有利于发挥两个积极性的税收征管体制改革“路线图”。完全可以确信,在这幅“路线图”上,不仅保持国地税机构分设是可以取得地方政府广泛认同的,坚守分税制财政管理体制是可以取得地方政府积极配合的,而且,在几乎所有的涉及国地税分工合作的各种具体举措和安排上,都是有望在中央政府和地方政府的有效互动中最终形成和实施的。

      这无异于让地方政府服下了围绕央地财政关系调整的又一颗定心丸。