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    税制改革

    姚轩鸽:国地税征管体制改革误区


    2016-11-04 14:19:00 | 来源:搜狐财经 | 作者:

        国地税征管体制合作改革成为今年财税改革的热点话题,自有其历史与现实等诸多原因。但中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》正式公布,无疑是显见的推手。问题是,从目前各地推进国地税征管体制合作改革的实践看,有“三大误区”亟待管理层关注和重视。
        “形式主义”误区
        或是因为迫于上级要求“合作”的强力督导,或是由于层层加码的绩效考核压力,或是因为个别领导建功立业的热情与冲动,或是因为来自纳税人权利意识日渐强烈的外部诉求等原因。毋庸讳言,个别税务机关的领导干部和税务人员,不得不通过形式主义的方式应付“合作”改革。就是说,面对头绪繁多的征管改革任务,深化国地税征管体制合作改革仅作为各项改革任务之一,应付或是一种理性的选择。上级千头线,基层一根针。
        而“形式主义”误区主要表现在:一是深化国地税征管体制合作改革,个别税务机关只是满足于报刊、电视、互联网、微信等媒体上有“合作”的声音,“合作”的图像,缺乏实质性“合作”的举措与作为。二是深化国地税征管体制合作改革,仅仅满足于建立联席会议制度,以及国地税业务相近部门之间的沟通与交流等浅表层次的“合作”,尚未瞄准深化国地税征管体制合作改革,旨在降低“征管与纳税成本偏高”的直接目标。固然,国地税机关之间建立一定的联席会议制度,以及业务相近部门之间加强沟通与交流也十分重要和必要。三是深化国地税征管体制合作改革,缺乏明确有效的奖惩与考核体系,即目前已经将一些“合作”的项目列入了考核体系,但由于太过具体和琐细,不能紧扣“合作”的根本问题,比如忽视深化国地税征管体制合作改革的终极目的—增进全社会和每个国民的福祉总量,不得不敷衍了事。
        “权责主体模糊”误区
        深化国地税征管体制合作改革要取得显见的失效,清晰明确的权责主体是关键。如果权责主体不明确,深化国地税征管体制合作的改革,便不可能落到实处,取得实效。
        “权责主体模糊”误区主要表现在:一方面,个别税务各级领导机关以为,深化国地税征管体制合作改革的主要责任在于各基层国地税机关及其领导和税务人员。因此,习惯于将“合作”的高压向基层传导,并成为推进国地税征管体制合作改革的基本手段和方法。岂不知,深化国地税征管体制合作改革,首责在于上级税务机关和领导。因为上级税务机关和领导,会从总体上主导和决定国地税征管体制合作改革的方向和路径选择。然后,责任才在各基层国地税机关和领导,及其税务人员。根本说来,国地税征管体制合作改革,一定是上下、左右之间全面合作的改革,绝不仅仅是国地税基层税务机关和领导,及其税务人员之间的“合作”。
        另一方面,各基层国地税税务机关和领导,及其税务人员则认为,深化国地税征管体制合作改革的责任主要在于上级税务机关和领导。上级税务机关和领导在深化国地税征管“合作”改革中的主体责任是第一位的。因此,个别层国、地税税务机关和领导,及其税务人员,便在“合作”改革的实践中,容易产生依赖思想,比如等、靠、要的意识,存在参与“合作”的主动性、积极性与创造性不足的现象。
        “合作崇拜”误区
        极个别税务机关和领导,以及税务人员以为,只要大力推进国地税征管体制合作改革,便可解决国地税征管实践中存在的“一切问题”。
        毋庸讳言,基于“夹生饭”型的分税制改革,其本身就制造了一些需要通过进一步“合作”来解决的新问题,比如集中表现的“两个比重偏高”问题。换句话说,目前征管改革中存在的一些需要国地税征管体制合作来解决的问题,有相当一部分就是由于“分税制”改革不彻底所致。或者说,如果“分税制”改革不深化,仅仅在国地税机构体制“合作”改革具体要素方面用力,无异于舍本逐末,注定会事倍功半。
        由此可见,如果不走出这些“误区”,国地税征管体制合作改革旨在解决的问题——“两个比重偏高”,根本不可能通过具体要素方面的改革得以彻底化解。更何况,制约“两个比重偏高”问题的核心因素还有政体、税制、改革的直接目的与终极目的、合作的动力机制创新,等等。
        因此,从深化国地税征管体制合作改革面临的实践“误区”看,要实现“合作”改革的直接目标——降低“两个比重偏高”,逐步接近税制改革的终极目的——增进全社会和每个国民的福祉总量,首先必须自觉走出“形式主义”的误区。即“合作”改革不能仅仅满足于报刊、电视、互联网、微信等媒体上有“合作”的声音,“合作”的图像,应在实质性“合作”改革方面有所作为。也不能仅仅满足于建立联席会议制度,国地税务机关各自业务相近部门之间的沟通与交流等浅表层次的“合作”,必须瞄准深化国地税征管体制合作改革的直接目标“降低征管与纳税成本”发力。同时应尽快建立科学有效的奖惩和考核体系,并力戒合作考核项目的太过具体和琐细。
        其次,必须自觉走出“权责主体模糊”的误区。具体说,必须树立国地税征管体制合作改革首责在于上级税务机关和领导及其“合作”的意识。各级基层国地税税务机关和领导之间,以及各级基层税务人员之间的“合作”,在国地税征管体制合作改革系统中的责任,只能是第二位的。事实上,如果国地税征管体制合作改革的权责体系模糊,“合作”改革实践中便会滋生等、靠、要的依赖思想,从而消减参与和投身“合作”改革者的主动性、积极性与创造性。
        同时也必须自觉走出“合作崇拜”的误区。因为国地税征管体制合作改革不可能彻底解决征管实践中存在的“一切问题”,特别是因为政治体制改革、财税体制改革滞后所导致的那些问题。因此,“合作”改革既要有所为,也应有所不为,应该理性推进国地税征管体制合作改革,既不能超越现实国情,也不能无视当下税情,且必须学会等待或选择有利时机。
        必须强调的是,1994年分税制改革与当下启动的全面财税改革,其历史背景与面临的使命是有根本区别的。尽管都是风险与机遇同在,但前后风险与机遇的权重显然发生了变化。而且,两次财税改革一以贯之的——都是聚财式价值导向,至今尚未真正回归增进全社会和每个国民福祉总量终极价值导向轨道。