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    税制改革

    苏州国税推进税收管理现代化的创新实践


    2016-12-19 08:50:00 | 来源:中国税务学会 | 作者:苏州市税务学会课题组

        「内容提要」税收管理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。本文针对税收管理面临的问题,以苏州国税着力提升纳税服务能力、风险管理能力,依法行政能力、信息技术支撑能力和倾情带队能力的具体实践,回答了基层税务机关如何提高税收治理能力,推进税收管理现代化的问题。
        「关键词」税收管理   治理能力
        党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。2013年,总局也系统提出了推进税收现代化的六大战略目标。作为事关国家改革、发展、稳定大局,事关社会各阶层利益的税收管理现代化已成为国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。
        基层国税机关,面对快速发展的经济和越来越庞大的税收规模,面对着纳税人数量的高位增长、结构的日益复杂、经营方式的日趋多元,国家简政放权、转变政府职能的进程不断深入,纳税人公正、文明、法治意识的不断觉醒等新常态,倍感压力。主要表现在以下几个方面:一是纳税服务不够优化,服务体制机制不够健全,工作缺乏战略规划。纳税服务制度和组织保障体系有待健全,专业化服务水平较低,服务措施针对性不强。二是传统的属地管理和"人盯户"征管模式已日显疲态,无法适应税源新变化,导致税收管理资源达不到最优配置,造成有限的税收征管力量顾此失彼、主次不分、穷于应付、难以为继。三是税务信息化建设内部各个业务系统的数据口径不一,数据分析思路狭窄,模式单一,亮点不够;数据应用缺乏规划,思想不够重视,效果不明显。四是队伍活力不够,人员素质良莠不齐,开拓创新意识不强,违法违纪现象发生,制约了依法行政能力的提高。
        苏州国税以落实国家税务总局和江苏省局税收现代化战略部署,全面推进税收管理改革为契机,从业务促进技术应用,向技术引领业务变革转变。通过制度创新,基于信息化全面推进重组业务、调整职能和转变方式,初步建立起以“前台办理、后台支撑、风险指引、分类应对、过程控制”为特征的现代税收管理新格局。通过着力提升纳税服务能力、风险管理能力,依法行政能力、信息技术支撑能力和倾情带队能力,对外提供便捷服务、提高纳税服务水平,对内严格规范执法、提升税收执法效能,努力实现“两提高、两降低”的目标,用创造性的实践回答了基层税务机关如何提高税收治理能力,推进税收管理现代化的问题。
        一、构建便捷的“一体化”纳税服务体系,着力提升纳税服务能力
        1.构建“办税服务厅+延伸点”线下实体办税布局。建立了市、县两级“一厅多点”的线下实体办税场所物理布局,纳税服务实施一体化事项运作和任务管理。一是“一体化”的纳税服务机构。按照“办税服务厅+延伸点”模式布局实体办税场所,市区城区设一个办税服务厅,纳税人相对集中、服务需求相对聚集的农村设置办税服务延伸点,实行同城(域)通办。全市办税服务厅由改革前43个,整合为9个,较改革前减少34个。二是“一体化”的服务事项运作。纳税人的全部纳税服务事项,由专设的纳税服务部门扎口管理,实行一体化运作,实现“一个模式一个部门一个声音”对外,纳税服务集约化程度大大提高。全市原有办税服务窗口880个,改革后为559个,窗口数量减少37%。三是“一体化”的服务任务管理。推行《全国县级税务机关纳税服务规范》,严格落实省局《纳税服务工作任务管理办法》,服务事项均由纳税服务部门整合下发。2014年,全市整合下发服务任务25批次,比改革前下户服务次数下降90%。 
        2.搭建“网上办税厅+办税终端”线上服务平台。构建“网上办税厅(税务局)+自助办税+移动办税”新格局,纳税服务实现“4A”模式(Anytime、Anywhere、Anyway、Anything)。一是网上办税拓展优化。2010年11月,网上办税服务厅在苏州市国税系统上线运行,目前,纳税人从开业到注销,日常业务的90%以上都能在网上办。同时,能对3600多个法规、90多种报表进行智能搜索和快速定位查询,为不同类型的纳税人提供个性化、套餐式的政策分类推送。二是自助办税推广到位。纳税人报税认证、发票领用、发票代开全部实现可自助办理。全市共配置各类自助办税设备356台,还在市、县城区推广设置24小时自助办税服务区。2015年1-5月,线上(网上+自助)报税、认证占比达62.19%、88.23%,切实缓解了窗口办税压力。自行开发部署基于互联网的自助办税终端,并实施代开增值税专用发票自助办税终端的开发和推广工作。三是建设移动办税平台。依托移动互联网技术,把部分网上办税事项进一步移植到移动办税平台,为纳税人提供一个集纳税申报、发票认证、涉税信息查询、大厅预约服务等多功能集成的移动办税平台。 

        3.依托12366运行“特服号+微信公众号+短信平台”咨询宣传体系。以江苏国税12366呼叫中心为基础,构建了“12366+特服号+微信公众号+短信平台”咨询宣传体系。一是办税服务特服号成为服务纳税人的“专门代表”。建立通信虚拟网,开通特服电话,成为纳税人“联系我们”的主渠道,纳税人找主管国税机关不用找人、不用找部门,直接拨打特服电话就行,实现了“拨打特服号,办税全知道”。二是微信公众号成为服务纳税人的“贴身助手”。为适应现代社会人员流动性大、获取资讯时间要求高的特点,开通面向纳税人的微信公众号,同时,开发全市统一的微信服务后台管理系统,为纳税人提供及时的、有针对性的通知公告、提示提醒、税法宣传、办税辅导等服务。三是短信平台成为服务纳税人的“提醒精灵”。将短信平台与流程管理系统对接,根据事项办理进度自动发送相应短信,实现7大类50项涉税业务涉税提醒短信发送的自动化、集群化。对纳税人事项办理不及时、资料报送不齐全、基础信息不准确等轻微不遵从行为运用短信进行提醒。
        二、构建高效的“一条龙”风险管理体系,着力提升风险管理能力
        1.构建扁平化、实体化为特征的专业化管理体制机制。全面进行机构职能调整,设置风险管理专业部门、专业机构、专业岗位,实现风险管理体制机制的深度转型。一是建立“1491”扁平化体制架构。即“1个统筹部门”:市局在税收风险管理中起主导作用,明确由市局征管处为全市税收风险管理的统筹管理部门。“4个分类应对机构”:大企业国际税收管理处、稽查局、市区直属税务分局、市区第二税务分局为分类专业应对机构。“9个属地应对机构”:市区姑苏区局、高新区局,7个县市(区)局为属地应对机构。“1个技术支撑部门”:市局信息中心为全市税收风险管理提供数据、技术支持。同时,设置了统一、规范的风险管理专业岗位,共计9大类、32个专业岗位。二是明确风险管理统筹职责。充实市、县两级征管部门力量,市局层面,重点确立征管处负责目标计划、事后防控、任务管理、过程监控、绩效评价等工作的统筹;县局层面,重点确立征管科的风险管理统筹职责,配合市局开展风险管理工作。为基层提供全方位的法律支持、数据支持以及其他综合支持。三是建立健全风险管理运行机制。制定下发了《苏州市国家税务局税收风险管理工作规范》、《数据情报管理工作制度》、《风险快速防控工作制度》、《移送税务稽查衔接制度》等一系列工作制度,对风险管理重点领域、重点环节进行了全面细化和规范。
        2.风险管理平台成为“一条龙”风险管理运行有效支撑。随着一体化的税收风险管理信息化平台上线运行,确保了我市“一条龙”风险管理规范、顺畅运转。一是风险分析识别库统一生成年度任务。省、市两级风险识别中心依托省局风险管理平台,建设了覆盖全行业、归集全项目、整合全指标、聚焦高风险的风险分析识别库,由省局按年统一扫描生成年度风险任务,实现风险分析识别工作的规范化、集约化和科学化。二是风险管理实现痕迹化管理。风险管理平台覆盖风险分析、等级排序和任务管理、风险应对、过程控制和绩效评价等风险管理主要环节,实现了全过程痕迹化管理。2014年7月1日起,通过风险分析识别库生成我局年度风险任务8618户(2014年7月-2015年6月);市局在10个工作日内完成任务结构分析,保证任务下发有序均衡;风险应对专业机构组织开展深度应对分析、风险应对实施和绩效评价,截止今年6月底,我局完成年度风险应对任务8486户,应对总成效26.5亿元,名列全省第一。三是按统一模板实施风险应对。风险管理平台按照《税收风险应对工作模板》要求,全面支撑风险应对人员开展深度应对分析、预案编制、风险应对实施、绩效评价、制作文书和案件归档,并将《税收风险应对法律指引》嵌入到风险应对各个环节,在规范实施风险应对的同时,有效防范税务干部的执法风险。
        3.广泛获取数据情报基础上数据应用水平得到提升。广泛获取外部信息、开展情报交换和数据分析应用,在破解信息不对称问题上取得重要突破。一是运用“保障平台”稳定获取外部信息。2012年,成功上线以财政专网为依托的苏州市税收征管保障平台,覆盖全市四市(县)、六区所有成员单位。近三年来共获取第三方信息490余万条,取得直接风险管理成效20.23亿元。二是“多措并举”提升情报获取能力。通过“网络爬虫”页面提取程序,对互联网数据进行分析和过滤,2015年上半年,仅应用互联网苏州境内股权减持数据,即实现新增申报所得税3亿元。与此同时,广泛开展战略合作,依托外部公司大数据采集能力,应用大数据、云计算提取筛选出与税收征管相关的数据。三是运用“省局平台”加强数据整合应用。依托省局风险管理平台,实施和运行数据情报的统一管理、统一存储、日常运作、平台加工、规范下发、固化应用的规范化流程,提高了风险分析识别的精准度。目前,我局已将67.48万条外部数据成功导入省局平台,实现了内外部数据的有效整合。
        三、实施严格的“标准化”税收执法规范,着力提升依法行政能力
        1.依法组织收入原则得到有效贯彻。坚持组织收入原则,坚决防止违规预征、推迟抵扣、转引税款、虚收空转等行为的发生。2014年组织国税收入1572亿元,实现了自2010年突破千亿元大关基础上的又一次历史性跨越。一是探索建立新型税收收入管理体系。贯彻落实新预算法,牢固树立科学任务观,根据经济增长、行业发展、政策调整以及经济税源的变化情况科学合理地制定、分解和调整收入预期目标。同时,认真落实各项税收优惠政策, 2014年全年累计办理各项税收优惠690亿元,真正打通全面落实各项税收优惠政策的“最后一公里”。二是组织收入的统筹能力持续提升。在充分研究税收总收入、调库指标和出口退税联动对组织收入工作提出新挑战的同时,注重研究中央级收入、地方公共财政预算收入的内在关系和增长机制,统筹好各税种、各类税收资源、各板块之间中央级收入与地方收入的关系。三是组织收入的分析预测能力持续提升。密切关注国内外宏观经济发展态势、行业变动走势、企业经营变化趋势,从税收视角分析经济运行状况,提高组织收入工作的感知力、掌控力。同时,运用增值税ARMA模型、所得税温特季节模型开展收入预测,增强组织收入工作的前瞻性。
        2.信用体系为抓手促进纳税遵从。苏州国税长期重视信用体系建设,将纳税信用体系作为规范纳税人行为、促进纳税人自觉遵从的重要抓手。一是加强信用体系建设。先后出台了《纳税信用管理工作办法》、《纳税人失信程度分类规范》、《企业法人税收失信行为分类标准》等一系列规范性文件,支撑起省局项目试点工作。二是推行实名制办税。实名制办税就是把人像采集技术引入税收领域,对纳税人在税务登记、票种核定、纳税咨询等环节进行一次身份验证和影像抓取,依法掌握法人代表、财务负责人、办税员等“三类人员”的真实身份信息,建立纳税人“白名单”,并把“白名单”与纳税信用体系建设结合起来,推行“一经认证,处处受信”的服务理念,进一步提速业务办理,增进征纳互信,也在最短时间内有效地将不法者拒之门外。三是注重评定结果应用。按照守信激励,失信惩戒的原则,一方面,发挥“依法诚信纳税”的良好导向作用,通过宣传、公布A级纳税信用企业名单,为企业提供有针对性的纳税服务等鼓励措施。另一方面,发挥“失信纳税惩戒”的广泛警示作用,在行业评比、政府表彰、项目招投标、融资信贷等领域,实施联合评定。同时,将重大税收违法案件当事人建立黑名单,并及时向有关部门通报和传递,实施联合惩戒。
        3.税收执法权行使全面统一规范。坚持“法定职责必须为,法无授权不可为”,在正确履行职能的同时坚决纠正不作为、乱作为。一是权力行使“列清单”。首先是“减”去不该管的,将省以下国税机关自行制定的监管事项全部取消,共清理了329个税收管理事项,取消了157个实地调查事项和46个审批事项。其次是“还”回依法由纳税人承担的,正列举了依法应当由纳税人承担的税收义务,不再由税务机关代替包办。最后是从事前“转”向事后,在前台做“减法”的同时,后台做好“加法”,强化事中事后监管。二是税收检查“控下户”。全面实施《税收检查任务管理办法》,国税机关发起的各类税收检查,必须通过综合管理部门这个“总开关”,从根源上解决了任意下户、随意执法的问题。该办法实施后,我局下户检查减少了八成多,受到了纳税人的普遍欢迎。三是严控处罚“裁量权”。与地税局共同率先统一行政处罚裁量基准,并推行特定税务行政行为“首违不罚”。同时,进一步统一市区、不同县市(区)之间政处罚操作标准,有效防止“同违不同罚”现象。
        四、遵循信息化“跃进式”发展规律,着力提升信息技术支撑力度
        1.立足自主化发展道路开发应用实战产品。重点把握时代脉络,开展“互联网+税务”的“碎片化”探索和实践,赶前一步实施“智慧苏州国税”建设。一期应用重点:涉税事务的信息化、便捷化。产品有:国税办税场所和纳税人集聚场所移动互联网路建设;基于互联网的自助办税终端;基于内网的代开票自助终端;自助购票终端;各种微信公众号;不同条线的微信群;移动办税平台;风险应对数据包;风险应对主题产品;风险应对工具箱;办税服务厅可视化管理、视频会议系统;移动办公平台;基于互联网的视频交流系统;应用信息化手段改进企业数据的采集、传输方式;拓展外围数据应用;规范稽查程序和证据的固化。二期应用重点:涉税应用的集成化、智能化。产品有:涉税咨询个性化智能推送包;市区国税机关统一的智能办公系统;高风险涉税事项智能预警系统;基于大数据风险分析的多主题智能集成。
        2.立足强化科学化管理夯实信息技术基础。苏州国税立足强化对硬件资源和信息安全的科学化管理,在不断夯实信息技术基础的前提下,充分发挥信息技术对税收管理的支撑作用。一是做好硬件的有效整合。运用私有云和虚拟技术,将各基层单位的服务器资源集中部署在市局主机房,监控人员可根据运行需求情况,及时调配使用硬件资源,也可以对主机房服务器运行环境、运行情况等进行实时监控,防患于未然,最大限度挖掘现有硬件的使用效率。二是完成安全防护体系建设。首期建设采用防火墙技术阻止各种攻击威胁入侵税务网络,构建网络安全域,实施边界防护。二期建设采用桌面安全管理系统,实现对内部操作风险的管理和控制,对网络资产实施自动化管理。三期建设是外网交换系统,包括网上办税服务厅、网上认证等按照《江苏省国税业务专网与外部网络数据交换安全解决方案》规划部署,划分安全区域,保障内外网数据交换的安全。
        五、打造“价值认同”为核心的组织文化,着力提升倾情带队能力
        1.营造“价值认同”国税组织文化。加强国税文化建设,强化正向激励机制,把干部的价值取向、人生目标追求、精神文化需求统一到推进税收管理现代化建设上来。一是正向激励。深入挖掘并大力宣传系统内的典型人物和典型事迹,以道德讲堂、开设“我身边的好税官”专栏、开展“寻找最美税务人”主题活动、举办“我与国税共成长”先进事迹报告会等各类行之有效的活动为载体,弘扬先进,弘扬正气,践行社会主义核心价值观。二是提升素质。以“内强素质,外树形象,打造一流队伍”为目标,积极开展各项创先争优活动,涌现出“全国先进工作者”、“全国五一劳动奖章获得者”、首届“全国十佳税务工作者”等一大批先进典型。三是抓住“关键少数”。抓住领导干部这个“关键少数”,引领“最大多数”。通过抓作风、抓能力、抓落实,提高领导干部把握方向、工作落实、倾情带队能力,发挥领导干部的表率作用。
        2.构筑多层次立体化专业人才体系。人力资源是税收管理的第一资源,通过重点打造立体化专业化干部队伍,为实现税收管理现代化提供了智力支持和人才保证。一是注重高素质专业人才培养。在全省首开先河,举办高层次人才进修班,进行知识拓展、能力提升、使用提高三阶段的封闭培训,为风险管理、反避税、稽查等各个岗位培养输送高素质专业人才。目前拥有省级以上领军人才、高层次复合型人才118人,“三师”资格372人。二是注重青年骨干培养锻炼。对新录用公务员,尝试全新的“1+2”培养新模式。即强化一年多岗锻炼,制定并落实第二、第三年在纳服岗位定点强化的培养模式,提升综合业务熟练程度。对工作5-8年的青年同志,全面开展360度评价,拓展个性发展空间,为国税事业长远发展储备好人才梯队。三是注重团队运作提高综合能力。加强专业团队建设,在税收管理改革、提升信息化服务水平等各项工作中攻坚克难,发挥“突击队”作用。如:针对苏州开放型经济快速发展、外资企业避税问题日趋突出的现状,打造反避税团队,反避税工作实现从“零的开始”到全国领先的突破,被税务总局领导赞誉为“已接近国际先进水平”。
        参考资料:
        佚名   《推进税收治理能力现代化的思考》