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    税制改革

    高培勇:财税体制改革进入倒计时 央地关系调整相对滞后


    2017-02-07 08:55:00 | 来源:经济参考报 | 作者:

        ●自2013年11月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来,本轮财税体制改革已经进行三年多。
        ●根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《深化财税体制改革总体方案》,系统评估2013年11月至2016年10月的本轮财税体制改革进展状况,可以看到:预算管理制度改革已经初见成效,但在各种主客观因素的制约下,总体上系尚在起步阶段的“在建”工程;以间接税为代表的税收制度改革取得积极进展,但另一翼的直接税改革相对缓慢,总体上系两翼不平衡的“瓶颈”工程;财政体制改革虽有所突破,但相对滞后的状态未有根本改变,总体上属于具体方向尚待明晰的工程。
        ●作为一个整体的财税体制改革尚不够均衡,亟待协调推进。对全面深化改革的支撑性和基础性作用逐步显现,但需加力增效。
        本轮财税体制改革事实上已经进入倒计时,按照2013年11月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)的要求,2016年基本完成改革重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。总结、梳理过去3年来本轮财税体制改革轨迹,对取得的阶段性成果做出恰当的评估,从而调整、规划好下一阶段改革的后续安排,确保改革目标的最终实现,有着重要意义。
        鉴于改革尚在持续,能够且应当进入本文评估视野的,仅在于其“阶段性成果”——已推出的改革举措及其实际效应与设定的改革目标之间的关系。
        进行评估,有两个参照系。其一,中共十八届三中全会《决定》关于深化财税体制改革的总体部署。其二,中共中央政治局审议通过的《总体方案》。前者界定了推进现代财政制度建设的基本目标,后者明确了实施财税体制改革的具体任务。
        根据《决定》和《总体方案》明确界定现代财政制度应具备的基本特征,深入到财税体制的各个子领域,评估本轮财税体制改革所涵盖的三方面内容——预算管理制度改革、税收制度改革和财政体制改革;综合三个方面的改革内容,对作为一个整体的财税体制改革及其同其他领域改革的关系作综合评估;以此为基础,提出进一步推进财税体制改革的针对性建议。
        评估标准的界定:现代财政制度的基本特征
        本轮财税体制改革所设定的目标究竟是什么?
        理念、思想和战略大不相同于以往
        《决定》有关财税体制改革目标的阐述是:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”这揭示了本轮财税体制改革大不相同于以往财税体制改革的三个重要方面和突出特点:
        一是从国家治理全局高度布局的财税体制改革。二是从发挥基础性和支撑性作用高度布局的财税体制改革。三是从全面认知现代财政文明高度布局的财税体制改革。
        本轮财税体制改革,破天荒地以“建立现代财政制度”作为改革的目标标识,这一十分重要而深刻的变化意味着,财税体制改革已经第一次被放在了同现代财政文明无缝对接的平台上。
        扭住现代财政制度建设这个牛鼻子
        本轮财税体制改革大不相同于以往的理念、思想和战略,都可凝结并落脚于“建立现代财政制度”这一大不相同于以往的改革目标,标志着中国财税体制改革进入了一个新的历史阶段。
        紧紧扭住现代财政制度建设这个牛鼻子,清晰归纳现代财政制度的基本特征并由此深入到现代财政制度的各个组成部分——在财税体制各子领域的具体表现,可能是界定本轮财税体制改革评估标准的不二选择。
        现代财政制度的基本特征
        该如何理解并把握现代财政制度的基本特征?
        现代财政制度的主要立足点是落在财税体制的时代特征上的。它意在强调,只有跟上人类文明发展进程的现代财税体制而非具有其他别的什么方面特点的财税体制,才可以与国家治理现代化相匹配。
        《总体方案》对现代财政制度作出了如下描述:“建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。”以此为基础,应当从如下四个方面入手:是否有利于“优化资源配置”?是否有利于“维护市场统一”?是否有利于“促进社会公平”?是否有利于“实现国家长治久安”?
        重点关注三个内容
        有鉴于此,对本轮财税体制改革进展状况的评估,将重点关注如下三个方面内容:1、改革框架是否立起来了。2、具体改革方案的设计是否符合建设现代财政制度的方向。3、财税体制改革对整体改革的支撑作用发挥得如何。
        预算管理制度改革的进展与问题
        改革目标:全面规范、公开透明的现代预算管理制度
        以现代预算制度为镜鉴,可以发现,现行预算管理制度所存在的主要问题,就是“不公开、不透明,不适应国家治理现代化的要求”。《决定》和《总体方案》为预算管理制度改革设定的目标是:建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。
        这一目标至少包括如下四层含义:其一,将政府收支行为及其机制纳入法治轨道,从财政上将权力关进制度笼子,建设法治国家。其二,将政府的所有经济活动全面纳入到人大、社会监督的视野之中,实现对行政权力的授权问责功能。其三,注重提升财政资金绩效,包括财政资金的配置效率和管理效率。其四,控制国家财政风险,避免财政风险延伸出金融风险、社会治理风险,实现国家长治久安。
        改革进展:初步搭建了现代预算管理制度基本框架
        围绕现代预算管理制度建设,纳入本轮改革的内容共有七项:改进年度预算控制方式、完善政府预算体系、建立透明预算制度、加强预算执行管理、完善转移支付制度、规范地方债务管理和规范税收优惠政策。
        预算管理制度改革动手最早、力度最大,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中,最重要的进展是2015年正式实施了新修订的《预算法》,国务院相继公布了一批文件,等等。具体说来,可归结为如下几个方面的进展:
        一是现代预算管理制度的若干基本理念得以确立。二是以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明取得一定成效。三是多项具体制度改革有序推进。四是地方政府债务管理体系及风险预警制度得以建立。五是推出税收优惠政策规范方案,但中途搁浅。
        问题分析:尚在起步阶段的“在建”工程
        以现代预算制度的原则反观迄今的改革进程,可以发现,在此领域,尚有若干“老大难”问题需要解决,也面临财政管理基础薄弱的硬约束,更有沿袭已久的既得利益格局亟待攻破。对照《决定》和《总体方案》提出的各项改革任务,应当承认,迄今的预算管理制度改革尚在起步阶段,在很大程度上尚属“在建”工程。
        一是四本预算的统筹综合尚不到位,新《预算法》未能彻底攻破“土围子”。全面性、一致性,是现代政府预算应遵循的基本原则,要求将所有政府收支按照“统一”的标准纳入预算管理。按照这一原则,新《预算法》明确了四本预算各自的编制要求,提出加大统筹力度,建立有机衔接的预算管理体系。但一旦从原则层面深入到操作环节,则会发现,四本预算之间的有机衔接远未实现;四本预算未能综合成一本预算,且管理标准各异。
        二是公开透明还需强化顶层设计。从当前现状来看,预算公开尚不充分,公开的部分离透明预算尚有距离。虽然新《预算法》明确了公开的标准,但部分政府收支并未达到这一要求,或者遵守的标准并不一致。更为重要的是,地方政府缺乏主动公开的意识,往往是仅仅满足于法律的最低要求。
        三是表外信息有待丰富。预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中,均有若干附录以表外信息的方式,披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告,除若干预算表格之外,仅有部分对表格进行解释的说明,缺乏表外信息。从我国的现状看,至少亟须发展两类表外信息:其一,债务与资本性支出预算。其二,税式支出预算。
        四是地方债管理制度设计尚需优化。按照新《预算法》规定,由全国人大确定地方债总额度,仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力,集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。首先是发债额度的合理确定与分配,如何平衡风险控制与满足地方实际需求。其次是发债权集中到省级政府,是由分散决策转向集中决策,固然有便于控制风险、加强规范管理的优点,但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。其三是地方债的长期发展前景未明确,社会预期混乱。其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。这些问题都亟须评估。
        五是预算和财政管理基础尚有待夯实。若干新推出的预算管理制度改革措施,需要良好的预算和财政管理基础与之配套,难以单兵推进,否则易出现改革理念先进而实质效果不佳问题。
        税收制度改革的进展与问题
        改革目标:建立公平统一、调节有力的现代税收制度
        以现代税收制度为镜鉴,立足于当前中国所处的发展阶段和面临的主要矛盾,可以确认,现行税收制度最需要、最迫切解决的核心问题,就是“不健全、不完善,不利于促进社会公平”。《决定》和《总体方案》为税收制度改革设定的目标是:建立“公平统一、调节有力”的现代税收制度。
        这一目标至少包括如下四层含义:其一,对接现代税收文明,在以往相对重视税收效率的基础上,注重公平与效率之间的平衡,将税收负担分配的公平、公正纳入税制建设视野。其二,对接现代税制结构,在以往相对重视税收总量的基础上,注重税制结构优化,将优化税收结构作为税制改革的主要目标。其三,对接现代税收治理,在以往相对重视税收中性的基础上,注重中性和非中性的统一,将加强税收的调节作用摆在税制建设的突出位置。其四,立足当前中国收入、财产分布不均问题的现实,税制改革亟待以促进社会公平正义的行动,实现国家良治。
        改革进展:间接税改革相对顺利,直接税改革相当缓慢
        围绕现代税收制度建设,纳入本轮改革的内容可归结为“六税一法”:即启动六个税种的改革,包括属于间接税的增值税、消费税、资源税、环境税,属于直接税的个人所得税、房地产税等。同时,配合相关改革,修订《税收征管法》。
        迄今为止,已经取得的进展有:一是营改增全面推开。标志着1994年税改遗留下来的增值税“扩围”和“转型”两大改革任务均已完成,与国际主流接轨且有中国特色的现代增值税制度已渐入定型阶段。二是资源税改革顺利推进。2014年,全国实现煤炭资源税从价计征改革,并调整了原油、天然气资源税适用税率。三是消费税征收范围逐步拓展。四是税收征管体制机制改革已经启动。
        总体来看,《决定》和《总体方案》部署的“六税一法”改革任务,营改增、资源税改革任务接近完成;消费税改革部分启动,但主要改革任务方案尚未出台;税收征管体制改革已启动,但法律修订工作尚未结束;环境税、个人所得税、房地产税三个税种尚处于改革方案制定阶段。
        问题分析:不平衡推进状态下的“瓶颈”工程
        本轮税制改革相对于以往历轮税制改革的最重要变化,是以“稳定税负”为前提“逐步增加直接税比重”,实现税制结构的优化。若将间接税和直接税分别视作本轮税制改革行动的两翼,可以非常清晰地发现,两翼的行动规模和频率颇不均衡。间接税一翼的营改增、资源税改革已陆续启动,但直接税一翼的个人所得税、房地产税改革则基本未有实质进展。
        两翼改革行动的不平衡状态,形成“瓶颈”工程,这种境况的形成,同中国的税情、国情特点密切相关。
        一是认识上的盲区。由于历史以及其他方面的原因,不少人往往只知有直接税、鲜知有间接税。作为迄今本轮税制改革中动作最大、涉及现实中国第一和第三大税种的“营改增”所引发的关注度,远远低于现实中的个人所得税所谓“起征点”,甚至远远低于尚在议论中的房地产税。
        二是理念上的误区。在很多人眼中,甚至包括部分官员和学者,常常把间接税比重高当作中国税收制度的优越性一味推崇。
        三是税制安排上的惯性。中国现行的间接税“隐身”于价格背后,税与价混同在一起,人们对直接税的变动异常敏感而对间接税的增减麻木不仁。
        四是税收征管上的软肋。中国的税收征管格局一直可用“间接+截流”加以概括。所谓“间接”,是指它基本上只适于征收间接税,而不能适于征收直接税。所谓“截流”,是指它基本上只能征以现金流为前提的税,而不能征存量环节的税。税收征管格局存在如此软肋,显然难以适应征收建立在综合制基础上的个人所得税的需要。
        五是生不逢时的境遇。本轮税制改革的启动恰与经济的持续下行相遇,这也给本来不易的直接税改革徒增了困难。
        六是“减税至上”的舆论。关于税制改革的宣传基调过于强调减税的政策效果,相对忽视了通过完善税收结构、发挥调节功能以及促进结构性改革方面的效果。三次调增燃油消费税,虽有助于绿色发展,但社会批评意见很强烈。增值税本应尽可能保持单一主体税率,保持中性,但为了满足所有行业均减税的目标,营改增增加了两档主体税率,且为部分行业一再“打补丁”。个人所得税、房地产税改革一再“胎死腹中”,迟迟难以启动。
        财政体制改革的进展与问题
        改革目标:发挥中央和地方两个积极性
        针对现行财政体制所存在的中央和地方关系“不清晰、不合理”的突出问题和主要矛盾,《决定》和《总体方案》以有利于发挥中央和地方两个积极性为目标,勾画了财政体制改革的蓝图。
        这一目标至少包括如下几层含义:其一,从国家治理现代化的总目标出发,财政体制改革必须“坚持调动各方面积极性”,处理好条块之间的关系。其二,立足于发挥中央和地方两个积极性,在当前的中国,尤其要重视发挥地方的积极性。其三,处理好中央和地方之间关系的前提,在于厘清政府与市场之间的关系。为此,财政体制的改革和调整,应当注重形成地方政府与中央部门间的纵向制衡机制。通过两者间的纵向制衡,共同维护统一市场的正常运转。
        改革进展:推进相对滞后,成效尚待观察
        围绕中央和地方政府之间的财政关系,本轮改革所涉及的内容被归结为两个方面,一是进一步理顺中央和地方收入划分;另一是在逐步理顺各级政府事权关系的基础上,建立事权和支出责任相适应的制度。
        这是本轮财税体制改革中推进相对滞后且成效尚待观察的领域。迄今为止,可以提及的实际进展可归结为如下两项:一是公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。国发〔2016〕26号文明确规定,自2016年5月1日起,作为未来2-3年内的过渡方案,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这对弥补营改增后的地方财力亏空,在过渡意义上兼顾中央和地方利益,是比较有利的一项举措。二是发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。在将事权与支出责任聚焦于财政事权和支出责任的条件下,这项改革算是有了一些进展。
        问题分析:具体方向尚待明晰的工程
        在本轮财税体制改革中,至少相对而言,以央地财政关系调整为核心内容的财政体制改革相对滞后,是躲不开、绕不过的基本事实。对它的成因,是需要认真对待、深刻分析的。
        一是围绕此议题的改革内容设计尚不够详实、具体。仔细地体味一下《决定》和《总体方案》的相关表述,便可以看到,涉及财政体制领域的改革内容还不够详实。
        二是财政体制改革的具体方向尚未明晰。本轮财政体制改革的目标虽然定位于“有利于发挥中央和地方两个积极性”,但究竟怎样“发挥两个积极性”、以怎样的思路“发挥两个积极性”,迄今并未有明晰的说法。必须在坚持“发挥两个积极性”目标的基础上,尽快明晰财政体制改革的具体方向。
        三是围绕改革的具体操作方案尚未在中央和地方之间达成广泛共识。下一步以一个怎样的旗帜标识财政体制改革的方向并据此制定一个可以达成共识的方案,是难点,也是重点所在。这一判断的引申意义在于,围绕央地财政关系调整的具体操作方案,理应取得地方政府的广泛认同和积极配合,在中央和地方的有效互动中最终形成。