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    税制改革

    现代税制改革的主要推动力是什么


    2017-07-12 09:04:00 | 来源:中国财经报 | 作者:

        随着经济全球化的发展,生产要素的国际流动日趋便捷和频繁,税源日趋国际化。由于税率的高低会直接影响生产要素的流动,因此,在经济全球化背景下争相降低税率以吸引生产要求的税收竞争就成为影响国内税制决策的重要因素。
        这可以从一些国家的税改背景中得到印证。如,2013年爱尔兰公司所得税税率从16%降至12.5%,成为世界上公司所得税税率最低的国家之一,给欧盟国家带来很大的竞争压力,特别是邻国英国,其公司所得税税率也被迫作出逐步下调:2008年度(4月1日开始)从30%下调至28%,此后多次下调,2017年度降至19%.根据已通过的2017年度财政法案,2020年度公司所得税税率将降至17%.再如,澳大利亚公司所得税一般税率为30%,2017年3月31日,澳大利亚参议院通过立法降低小企业所得税税率并逐步扩大优惠范围:追溯从2016年7月1日起,小企业适用的所得税优惠税率从28.5%降至27.5%,对此,作为邻国的新西兰,其国内企业纷纷呼吁政府借鉴澳大利亚的做法,降低中小企业所得税税率,以保持竞争力。新西兰现行公司所得税税率为28%,比澳大利亚下调前小企业适用的优惠税率28.5%还低0.5个百分点,但澳大利亚小企业所得税税率调至27.5%以后,反而比新西兰的低0.5个百分点,使新西兰小企业处于不利的竞争地位。
        国际税收竞争推动国内税制改革的最直接反应,体现在主体税种三个方面的趋势性变化。
        流动性税源税率呈下降趋势
        主要体现在世界公司所得税税率和个人所得税最高边际税率的持续下降。
        公司所得税是影响资本流动最重要的税收因素。因此,公司所得税税率就成为税收竞争的首选武器,其下降趋势也成为税收竞争的必然结果。以欧盟为例,欧盟28个成员国公司所得税税率的平均值,2000年为32%,2005年降至25.3%,2010年降至23.8%,2015年降至22.8%,税率下降趋势非常明显。另据笔者对220个国家和地区所得税税率变化的跟踪比较,世界公司所得税综合税率(含地方税税率和对企业征收的其他所得税税率)的平均值也呈逐年下降趋势。
        如果说公司所得税降税的竞争对吸引投资具有重要意义,那么,个人所得税的减税竞争则在吸引劳动力,特别是争夺高级人才方面举足轻重。纵观世界各国个人所得税制的变化,降低最高边际税率是一个重要特征。仍以欧盟为例:欧盟28国个人所得税最高边际税率平均值,1995年为47.2%,2000年降至45.3%,2005年降至40.4%,2010年降至38.6%.需要指出的是,受2008年国际金融危机的影响,个人所得税最高边际税率的变化出现分化,有的国家下调,有的国家则出于增加财政收入的考虑,提高了最高边际税率,以加大对高收入阶层的征税力度。这在欧盟变化比较明显:个人所得税最高边际税率平均值,2008年38.5%,2009年降至38%,但2010年上升至38.6%,2011年降至38.2%,2012年上升至38.7%,2013年上升至39.4%,2014年仍为39.4%,2015年略有下降,为39.3%.不过笔者认为,这并不意味着个人所得税在全世界范围内减税步伐的结束,而只是受金融危机的一种临时影响。因为促使个人所得税减税的原动力——经济全球化发展背景下争夺高素质劳动力的税收竞争因素并没有消失,相反存在强化的趋势。因此,可以预见,当金融危机的负面影响消退,财政状况得到改善以后,个人所得税最高边际税率的下降趋势仍将延续。
        增值税制的世界性普及以及日益规范
        增值税自1954年在法国最先开征以来,仅短短半个世纪就成为普及世界的一个重要税种。据笔者对220个国家和地区的统计,2017年已开征增值税(包括具有增值税性质的货物劳务税和其他名称的税种)的国家和地区达175个,此外,海湾合作委员会6个成员国(阿联酋、阿曼、巴林、卡塔尔、科威特和沙特阿拉伯)已决定将在2018年1月1日同时开征税率为5%的增值税。而已经实行增值税的一些国家,则通过税制改革使增值税更加规范,如2016年埃及的增值税改革。
        增值税在世界的迅速普及固然有多种原因,但增值税的中性和利于彻底出口退税的特点无疑是关键。它对进口商品征税、出口商品退税和环环相扣的抵扣链条,在保障财政收入的同时,有利于促进本国产品的出口,体现了很强的竞争力。可以说是增值税的这种优点吸引了众多国家选择增值税,反过来,增值税的普及又给非增值税国家造成很大的竞争压力,不实行增值税就会在国际竞争中处于不利地位。
        间接税和非流动性税源面临增税压力
        受财政支出的刚性约束,税收竞争导致公司所得税、个人所得税等流动性税源的减税压力,需要新的替代税源,以保障财政收入。以增值税、消费税为代表的间接税,虽然其征税对象———货物和劳务具有很强的流动性,但由于间接税实行国际通行的消费地征税原则,即出口退税、进口征税,这使各国间接税制的差异原则上不会影响货物和劳务的国际流动,因此在国际税收竞争的背景下,所得税面临减税压力,而增值税和消费税成为增税的重要替代手段,现实中,增值税标准税率的逐步提高和消费税税率的总体上扬态势比较明显:增值税标准税率,从欧盟国家看,其平均水平已从2006年的19.47%逐步提高至2015年的21.61%;从经合组织(OECD)实行增值税的33个成员国(美国没有实行增值税)看,其平均水平从2006年的17.7%逐步提高至2015年的19.15%.至于消费税,诸如对烟、酒、能源产品等消费税税率上调的例子很多。如2017年4月28日吉尔吉斯斯坦总统签署65号法律,从2018年起至2022年,每年提高烟草制品消费税税率;我国台湾地区2017年4月也已通过立法提高烟消费税税率(从每千支香烟590台币提高至1590台币)。而非流动性税源的增税压力以房地产税最为典型。近些年来,国际货币基金组织、OECD、欧盟都普遍认为,不动产流动性差,在国际税收竞争背景下,房地产税(不动产税)相比其他税种,对经济扭曲最小,因此,这几个国际组织经常建议加强和适度提高房地产税的改革措施,实践中,一些国家也开始考虑采取扩大房地产税征收范围、提高房地产税税率的改革措施,如,摩尔多瓦2016年底通过修订税法规定,从2017年1月1日起,对企业按不动产账面价值征收的不动产税税率从现行的0.1%提高至0.3%.动性差,在国际税收竞争背景下,房地产税(不动产税)相比其他税种,对经济扭曲最小,因此,这几个国际组织经常建议加强和适度提高房地产税的改革措施,实践中,一些国家也开始考虑采取扩大房地产税征收范围、提高房地产税税率的改革措施,如,摩尔多瓦2016年底通过修订税法规定,从2017年1月1日起,对企业按不动产账面价值征收的不动产税税率从现行的0.1%提高至0.3%。