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    《税收征管法》修订的基本取向


    2015-08-06 10:50:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:李万甫

        内容提要:本文概述了此次修订《税收征管法》的意义,并从适应税制改革、建立现代化税收征管体系、纳税人权利保障、法律衔接等方面对未来的《税收征管法》进行了基本框定,在此基础上,针对性地提出了具体法律条文的修订建议。
        关键词:《税收征管法》 修订 纳税人权利 草案
        2015年1月5日,国务院法制办公布了《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),向全社会公开征求意见,这标志着《税收征管法》的修订已经进入实质性阶段。在我国全面深化改革的大背景下,如何确定《税收征管法》的发展方向,是关乎修法成功与否之关键。
        一、修订《税收征管法》的基本取向

       (一)适应深化税制改革要求

        按照党的十八届三中全会确定的税制改革任务,深化税制改革已经进入攻坚阶段。推进税制改革,急需税收征管措施的配套。否则,税制改革的进程将会受到很大的影响,甚至难以实施。因此,《税收征管法》的修订,应当前瞻税制改革的内在要求和发展趋势,构建一个能够适应税制改革的新型税收征管体制。此次《税收征管法》修订的重中之重,是解决深化税制改革的征管保障问题,这也是当前加快推动《税收征管法》修订的直接动因。
        全面推进深化税制改革的各项任务,都不同程度地迫切需要加快税收征管措施的配套,特别是个人所得税综合申报制度改革、房地产税的立法与实施等,对现行税收征管制度和措施都提出了新的挑战。《征求意见稿》中反映出了一定层面的税制改革诉求,如纳税识别号制度的建立、金融信息的提供和披露、税收强制措施扩大到自然人范围等。
        但是,与深化税制改革的要求相比,部分相关条款的规定显得针对性不强、可行性较差,未能充分体现税制改革在征管层面的诉求,还不能够为实施税制改革提供有效的征管保障。如对金融机构信息提供义务的规定,仍难以满足税务机关全面、及时掌握纳税人涉税资金信息的需要,对房地产税征收所需要的征管措施体现得还不够充分。
        (二)切实体现税收治理现代化的内在要求

        党的十八届三中全会明确提出,改革发展的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,并提出到2020 年形成完备的制度体系。顺应国家改革发展战略的需要,结合税收工作实际,国家税务总局提出了税收现代化的战略构想,并成为指导未来税收工作的总纲领。《税收征管法》作为税务机关执行法律、履行职责的基本法律规范,其修订也应当体现出新时期税收工作的基本要求,并切实落实到《税收征管法》的修订当中。
        《征求意见稿》第一条增设了“推进税收治理现代化”,作为立法宗旨和目的。但随后的具体条款对这一立法宗旨的体现显得不够充分,揭示税收治理现代化的内在要求明显不足,使这一表述的加入显得可有可无,对整个《税收征管法》修订的指导作用显得苍白。
        尽管当前对税收治理现代化的研究成果和实践经验有待进一步探索和挖掘,但其已有共识的做法应当予以吸收。如治理现代化所强调的治理主体多元化问题、现实税收征收的行政协助问题,都是推进税收治理现代化面临的重要课题。《征求意见稿》第五条规定的政府、有关部门和单位的税收协助义务,显得过于原则、可操作性不强。比如,需要公安部门的协助以及金融机构的协助规定,尚需要明确和强化。长期以来困扰税收执法的地方政府干预问题,体现得也还不够充分。应当在《税收征管法》相关条款中明确不得强制分派税收任务,以实现税务机关的经费独立,强化税收行政协助,加强部门间的协作和协调等。
        (三)实现与其他法律之间的衔接配套

        只有正确处理《税收征管法》与其他相关法律的衔接配套问题,避免法律之间出现抵触、脱节、歧义等现象,才能保障税收征管制度的顺利运行。
        《征求意见稿》第三条确立了税收法定原则,加强了与《立法法》的衔接;第七章加强了与《行政强制法》的衔接,增加了对民商法规定的衔接和运用,部分解决了现行《税收征管法》与《行政强制法》相冲突的问题。但是,《征求意见稿》在与其他相关法律衔接配套方面仍然存在不足。比如:第三条对税收法定原则落实仍不到位;仍然使用“税收保全措施”、“强制执行措施”等与《行政强制法》不一致的概念;税款追征规则有背离《公司法》、《物权法》、《民法通则》等所确立的基本民事责任制度问题;欠缺与其他部门行政法之间衔接配套的必要规定。
        (四)加强纳税人权利保护、体现纳税服务的理念和要求

        近些年来,税收实践中推出了许多保护纳税人合法权益、优化纳税服务的举措,就构建现代税收征管体制进行了有益探索。
        《征求意见稿》第十一条增加了纳税人参与税收立法活动权利的规定,第三十二条强化了对纳税人金融信息的保密要求,第三十九条及相关条款关于修正申报的规定,增强了纳税人纳税申报的自主性。这些新增的规定都有利于纳税人合法权利的实现。但是,《征求意见稿》中强化纳税人合法权利保护的条款仍然偏弱,应当明显增加强化纳税人基本权利保护的规定;应当注重将纳税人权利保护与税收执法权力行使有机结合,相互衔接;需要更充分地反映税务机关纳税服务的理念和要求。
        (五)注重权力、义务和责任相一致

        法律法规的严肃性依靠其“罚则”的刚性执行来维护,如果不设定违法行为的法律责任,违法行为得不到纠正和惩处,相关权利义务关系就难以有效维护。应当注重法律责任的设定是否系统、严密,是否与权利义务规定相配合。
        《征求意见稿》第九章增加、修订了部分法律责任条款,特别是对于过失行为的法律责任规定、逃税、抗税、骗税等部分法律责任标准的调整,吸取了长期税收实践的经验教训,对于完善税收法律责任体系很有意义。
        但是,第九章构建的税收法律责任体系仍有较多需要改进的地方。比较突出的问题有:部分新规定的制度没有设定相应的法律责任;法律责任条款之间存在重叠、脱节等不够协调现象;有的法律责任规定未能更好地落实过罚相当原则;部分条文表述方式上存在不够协调现象。
        (六)合理借鉴国外先进的税收征管理念和制度

        将国外较为先进的税收征管理念和制度吸收到《税收征管法》中,有利于加快我国税收征管现代化步伐。但是,学习借鉴不等于照搬照抄,需要结合我国国情批判地吸收。
        《征求意见稿》在建立统一纳税人识别号、信息披露制度、税额确认制度、修正申报制度等方面,均较好借鉴了国外经验,并针对我国国情作了必要的调整。但是,在借鉴国外经验方面,有一些问题存在争议,需要进一步探讨。如修正申报是否免除法律责任问题,《征求意见稿》中规定应予处罚,而德国、日本等国家通常实行免责。税额确认制度中,如何建立有效的监控机制,防止税额确认中的随意性,也需要进一步讨论。此外,税收征管的国际合作机制在《征求意见稿》中体现得还不够充分。
        二、对《征求意见稿》具体条款的修订建议

       (一)第三条

        原文:

        国家税收的基本制度由法律规定。
        税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;全国人民代表大会及其常务委员会决定授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。
        任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定;除法律、行政法规和国务院规定外,任何单位不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。
        建议改为:国家税收的基本制度由法律规定。
        尚未正式立法的,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会授权制定的行政法规继续执行。
        任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定,不得改变国家统一的税收征收管理制度,不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。
        理由在于《征求意见稿》第三条存在以下问题:

        1.不合逻辑。三款之间没有遵循同一逻辑,没有把税收基本制度的立法权交待清楚。第一款规定立法权,第二款规定执法要求,第三款规定禁止性事项。根据第一款,税收基本制度由法律规定;根据第二款,执法时承认行政法规的创设权;根据第三款,不禁止“国务院规定”的创设权。三款之间出现逻辑矛盾,产生第二款否定第一款、第三款否定第二款的结果。
        2.背离税收法定原则。税收基本制度属于法律保留事项,虽然存在授权立法,但国务院不宜制定新的税收暂行条例。第二款没有反映出立法上这一趋势和要求。而第三款中似乎有“国务院规定”可突破统一的税收法律、行政法规之意,更加背离了税收法定原则。
        3. 背离《立法法》的修订趋势。根据《立法法修正案草案》,税收征收管理也属于税收基本制度,其立法也应受到严格控制,但《征求意见稿》没有反映这方面的要求。长期以来,税收征收管理制度上的多变性、随意性,对纳税人构成重大影响。
        (二)第二十四条第二款

        原文:

        纳税人、扣缴义务人使用征纳双方认可的电子凭证,可以作为记账核算、计算应纳税额的依据。
        建议改为:

        纳税人、扣缴义务人可以使用电子发票作为记账核算、计算应纳税额的依据。
        不符合规定的凭证,不能用于税前列支、抵扣税款、出口退税。
        理由:

        这里突破了发票使用管理的统一要求,将电子凭证使用普遍化。但这里的电子凭证包含哪些东西,有何要求?是从严管理,还是放开使用?如果从严管理,则需另行立法界定可以作为记账凭证的电子凭证的范围和要求,可能演化出新的行政许可或审批事项。如果放开使用,而在具体工作中由“征纳双方认可”,则随意性过大,易产生重大的国家税收风险和税务人员执法风险。
        发票的使用和管理,当前及今后一段时期仍然是我国税收管理的一块基石。《刑法》修正案(八)和新的《发票管理办法》仍然强化了发票的使用和管理要求。但还应注意,随着电子信息技术的发展应用,传统的纸质发票确实已不能完全适应科技和社会发展要求,应当加以改进,建立电子发票制度。
        (三)第三十一条第二款

        原文:

        单次给付现金达到五万元以上的,应当于五日内向税务机关提供给付的数额以及收入方的名称、纳税人识别号。
        建议改为:

        单次给付现金达到五万元以上的,应当于次月纳税申报时向税务机关提供给付的数额以及收入方的名称、纳税人识别号。
        理由:

        无论是从保障税款征收的角度还是方便纳税人的角度考虑,没有必要规定五日的期限。在目前现金流较大的交易习惯下,在信息披露程序(技术支撑)、途径还不够便捷和完善的现实情形下,五日的期限增加了纳税人的负担和法律风险,在实践中操作起来也比较困难。
        (四)第六章
        本章是关于“税额确认”的内容,绝大部分条款是新增设的,有以下问题需要认真对待:一是“税额确认”的名称。在税收征管实践中与之相关的内容是作为“纳税评估”去执行的。因此,有必要区别“税额确认”与“纳税评估”的关系,是否意味着今后不再采用“纳税评估”的概念?二是“税额确认”的范围。单从本章第四十七条、第五十七条的表述看,税额确认的范围似乎仅限于纳税申报,而从本章第五十条、第五十一条的表述来看,税额确认的范围又包含有税额核定和特别纳税调整。
        建议:

        一是增加一个条款,专门明确“税额确认”的范围、含义。
        二是将“税额确认”改为“税额评定”,与现行的纳税评估制度相衔接。
        三是明确“税额确认”的证明责任如何合理有效地在税务机关和纳税人之间分配。
        (五)第五十七条

        原文:

        对税务机关进行的税额确认,纳税人应当证明其纳税申报的真实性、合法性。
        纳税人对其提供的发票等会计凭证、账簿、报表、完税凭证以及其他有关涉税资料中所记载数据、记录及其他相关事实的真实性、完整性和准确性负责。
        税务机关在税额确认中对纳税人应纳税额作出调整且纳税人已经履行本法规定的协助义务的,税务机关应当对使用的纳税人账簿、文件、记录、其他资料的数据信息的来源及计算方法、确认方法、依据负责,对其所使用的其他方面数据信息来源的合法性负责;有关提供方对其提供信息的真实性、准确性负责。纳税人对税务机关来源于第三方信息的真实性、完整性有异议的,应当告知相关第三方修订提交信息。
        纳税人对税务机关按照第五十条规定核定应纳税额有异议的应当提供相关证据。
        建议改为:

        纳税人对纳税申报的合法性以及向税务机关提供信息和材料的真实性承担证明责任。
        纳税人申报应纳税额后主张申报有误,提供信息和材料后主张提供有误的,应当就其主张承担证明责任;税务机关根据纳税人提供的信息和材料调整其应纳税额的,应当对调整的合法性承担证明责任;税务机关根据另行收集的信息和材料调整纳税人应纳税额的,应当对另行收集的信息和材料的真实性和调整的合法性承担证明责任。
        纳税人对税务机关按照第五十条规定核定应纳税额有异议的应当提供相关证据。
        税务机关可以要求纳税人就取得的财产是否已经履行税收义务提供证明,纳税人不能证明的视为未履行税收义务。
        理由:

        第五十七条实质上是在界定税务机关、纳税人的证明责任。该条试图针对税收的特殊性,突破行政机关承担证明责任的一般原则,将部分证明责任交给纳税人。但第五十七条的表述并不通俗易懂,甚至可称晦涩,难以理解。而其中的证明责任的分配,有合理之处,也有不合理之处。
        税收以纳税人自行申报为基础。纳税人有义务如实、依法申报纳税,向税务机关提供涉税信息和材料。纳税人应当担保其申报的税额是正确的,担保其向税务机关报告的信息和材料的真实性。因此,如果税务机关接受、认可纳税人的申报,则税务机关不需要对自己的征税行为承担证明责任。纳税人一旦向税务机关申报了税额,事后又反悔的,应当对其反悔事项承担证明责任;纳税人一旦向税务机关提供了涉税信息和资料,事后又否定其真实性的,应当对其否定事项承担证明责任。
        如果税务机关接受、认可纳税人提供的信息和材料,只是根据这些信息和材料调整纳税人申报的应纳税额,则税务机关不需要对纳税人提供的信息和材料承担证明责任,而只需要对调整事项,即在纳税人提供的信息和材料基础上,如何正确适用税法计算应纳税额承担证明责任。
        《征求意见稿》第五十七条第三款的含义似乎是:税务机关另行收集信息和材料调整纳税人应纳税额,只需要就收集的信息来源作出说明并就税额计算的正确性承担证明责任,如果税务机关取得的信息和材料本身有误,税务机关不承担查证的责任,而由纳税人自己找信息提供方更正向税务机关提供的信息。这样做是有失公允,纳税人、法院无法接受,现实中也无法操作。税务机关否定或部分否定纳税人提供的信息和材料,即提出了与纳税人申报情况不一致的事实主张,税务机关如何能够不承担其所主张事实的证明责任,而只需要告诉纳税人信息和材料的来源即可?要求纳税人去找第三方更正信息在实际中如何操作?这样的规定,显得有些无理。
        纳税人应当妥善取得和保管其财产的涉税资料,当税务机关发现纳税人取得某项财产后,如果纳税人拒绝说明财产来源,不提供有关资料,税务机关通常无法查明该财产来源及其是否已经履行税收义务,这在个人所得税征管中尤其突出。需要将纳税人取得和保管其财产涉税资料的义务,落实为其证明责任,才能公正维护国家税收利益。
        (六)第七十三条第一款

        原文:

        税务机关征收税款,税收优先于无担保债权,企业破产法另有规定的除外;纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。
        建议改为:

        税务机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外;纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。
        理由:

        《征求意见稿》规定与其他法律的规定相抵触。
        一是除《企业破产法》外其他法律也有例外规定。
        实践中某些民事债权,虽然没有物的担保,但为了保障当事人的最低生活需求或为了社会稳定,在法律作出明确规定的情况下,可以优先于税收债权受偿,但是这些权利并不仅仅在《企业破产法》中明确, 如我国《商业银行法》第七十一条规定:商业银行破产清算时,在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后,应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。二是国家将来很可能制定其他涉及职工工资、劳务费用、劳动保险费用、人身伤亡赔偿费用、个人储蓄、证券投资资金和清算费用方面的法律限制税款优先权,仅限于《企业破产法》的表述显得过于僵化,也无法全部概括。
        (七)第八十六条

        原文:

        因纳税人、扣缴义务人过失造成少报、少缴税款的,税务机关在五年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款。
        对未办理纳税申报以及逃避缴纳税款、抗税、骗税的,税务机关在十五年内可以追征其未缴或者少缴的税款或者所骗取的税款。
        纳税人欠税超过二十年,税务机关执行不能的,不再追征。
        建议增加第四款:本条规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算;纳税人超过期限自行缴纳税款的,所缴税款不予退还。
        理由:

       税收违法行为的处罚时效一般为5年,违法行为处于连续、继续状态的,从行为终了之日起计算。因而有时税务机关可以对超过5 年但处于连续、继续状态的违法行为实施行政处罚。但过去对于税款追征时效没有连续、继续状态的规定,超过一般追征时效的税款是否追征成为一个有争议的问题。如果税款追征不考虑连续、继续状态,则会出现一些超过时效的行为,可以处罚但不能追征税款,这样的现象极不合理。此外,现实中还常常出现超过追征时效,纳税人自行缴纳税款的现象。超过追征时效后纳税人自行缴纳税款是否有效问题,也需要明确。这在不动产转让领域尤为突出,不动产转让行为产生的应纳税款,因未办理产权过户手续而未发现,待办理产权过户时已过追征时效,纳税人为取得产权过户登记而自行缴纳税款,这样的缴税行为是否有效,或者是否需要缴纳税款后才能获得产权登记权利,争议不少。
        (八)第一百零四条第一款

        原文:

        纳税人、扣缴义务人办理了纳税申报或者税务机关向纳税人、扣缴义务人送达了税额确认通知书,但在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款,经税务机关责令限期缴纳,逾期仍未缴纳的,税务机关除依照本法第六十四条的规定采取强制执行措施追缴其不缴或者少缴的税款外,可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上三倍以下的罚款。
        建议删除。
        理由:

       一是违背《行政强制法》。纳税人、扣缴义务人欠缴税款,应当依法强制执行,而不能通过行政处罚来代替强制执行,或通过行政处罚来威逼当事人。对应当强制执行的行为实施行政处罚,《行政强制法》没有这样的规定。行政强制和行政处罚原则上不并用,也是行政法的基本原理。
        二是与《征求意见稿》第一百条不协调。第一百条规定对欠缴税款而发生转移、隐匿财产行为的,给予罚款;这里又规定欠缴税款,没有转移、隐匿财产行为的,也给予同样的罚款。两条规定放在一起时,明显不公正,不合逻辑。
        三是不具有现实可行性。《征求意见稿》第一百零四条是对现行《税收征管法》第六十八条的修订。现行《税收征管法》第六十八条是一个不具有现实可行性的条款,在长期的税收实际工作中,几乎没有税务机关根据第六十八条处罚过纳税人。一个重要原因在于这种情况下,税务机关能够将欠缴的税款执行到位已然困难,另行罚款没有意义,也执行不了。
        (九)第一百零七条第一款和第一百零八条第一款

        原文:

        第一百零七条第一款:伪造、变造发票的,由税务机关没收违法所得和作案工具,处五十万元以下的罚款;非法买卖、非法代开发票的,由税务机关没收违法所得,处五十万元以下的罚款;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
        第一百零八条第一款:虚构、虚增交易,开具或者接受与经营交易事实不符的发票或者抵扣列支凭证的,构成虚开发票。
        建议删除第一百零七条第一款“非法代开发票”的表述,将其纳入第一百零八条第一款虚开发票的范畴。
        建议将第一百零八条第一款修订为:虚构、虚增交易,开具或者接受与经营交易事实不符的发票或者抵扣列支凭证的;进行了经营交易,将发票或者抵扣列支凭证开具给非交易对象的第三方的;进行了经营交易,让他人为自己代开或者接受代开发票或者抵扣列支凭证的,构成虚开发票。
        理由:

        一是将非法代开发票区别于虚开发票,使得行政执法与刑事司法上对虚开的认定不一致。《最高人民法院关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定〉的若干问题的解释》(法发[1996]30 号)第一条规定“进行了实际经营活动,但让他人为自己代开增值税专用发票”属于虚开增值税专用发票,而《征求意见稿》将两者分开,不利于行政执法与刑事司法在认定上的衔接。二是虚开发票是当前涉税违法犯罪的毒瘤和顽疾,一方面由于逃税的需要,形成了大量的“买方市场”;另一方面形成了骗取出口退税的重要来源,直接造成大量的骗税行为。税收实践中,在对发票进行先比对后抵扣的严格管理下,非法代开发票则成为所有虚开发票的源头,如果没有非法代开发票而形成的进项抵扣来源,就很难产生后续的虚构虚增业务的虚开发票行为。因此,非法代开发票是虚开发票的一个重要表现形式和总源头,应当列入重点打击对象范畴。税收实践中,确实大量存在“进行了实际经营交易,让他人为自己代开发票或者接受代开发票,或者将发票开具给非交易对象的第三人”的情形。若不把非法代开发票所有利益方纳入虚开发票范畴给予打击震慑,将给“以票控税”的税收秩序造成更大冲击。
        (十)第一百三十二条

        原文:

        当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的,作出处罚决定的税务机关可以采取本法第六十四条规定的强制执行措施,或者申请人民法院强制执行。
        建议改为:

        当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的税务机关可以采取下列措施:

       (一)另行作出加处罚款决定书,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;

       (二)采取本法第六十四条规定的强制执行措施;

       (三)逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的,申请人民法院强制执行。
        理由:

        把“逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行”作为行政强制执行的条件是不妥当的,《行政处罚法》和《行政强制法》都没有这样的条件。这样的条件出自于《行政诉讼法》,是《行政诉讼法》规定的人民法院受理行政机关强制执行申请的条件。但当事人的自动履行或行政机关的行政强制执行条件,并不需要与人民法院受理条件相一致。《税收征管法》如果赋予税务机关对罚款的强制执行权,就应当遵循《行政处罚法》和《行政强制法》的规定,而不是参照《行政诉讼法》规定。
        从实际效果上看,如果税款遵循《行政强制法》实施强制执行,而罚款要等到行政诉讼起诉期限届满后(根据修订后的《行政诉讼法》,行政诉讼的起诉期限由3 个月延长到6 个月,且还有一些法院批准延期的情形)才能强制执行,与税款的强制执行时间明显不一致,势必引起执行混乱。
        另外,在行政处罚决定书中直接规定加处罚款,而实际上绝大多数情况下该罚款没有执行,也会产生执法风险。可在这里一并明确这个问题,将加处罚款作为事后根据原因和过错另行决定加处的事项。
        (十一)其他立法技术和部分语言表达的建议

        1. 第六条第二款。
        原文:税务机关不得擅自改变已经生效的行政决定。
        建议改为:非因法定事由并经法定程序,税务机关不得改变已经生效的行政决定。
        2. 第三十五条。
        建议:将该条款中的“财政”二字删除。
        理由:

       财政部门并不是实际的征税部门,向其提供有关征税信息似乎没有必要,况且财政部门也难以管理这些涉税信息。如确有必要,可在其他法律规范中予以规定明确为宜。
        3. 第六十二条至第七十条。
        建议:将“税收保全措施”和“强制执行措施”修订为“行政强制措施”和“强制执行方式”。
        理由:“税收保全措施”和“强制执行措施”都是《行政强制法》颁布实施前使用的概念,有税收的特点,但也产生了一些混淆。如实施强制执行时查封、扣押纳税人的财产,把这种措施叫着“税收保全措施”似有不当。《行政强制法》实施后,税收上也没有必要特立独行,应当尊重《行政强制法》的统一要求,使用《行政强制法》中的统一概念。
        并且,使用《行政强制法》中的统一概念,对于《税收征管法》相关条款的表述毫无影响。
        4. 第七十六条。
        原文:税务机关扣押商品、货物或者其他财产时,必须开付收据;查封商品、货物或者其他财产时,必须开付清单。
        建议改为:税务机关扣押商品、货物或者其他财产时,应当开付收据;查封商品、货物或者其他财产时,应当开付清单。
        即将《征求意见稿》中的“必须”改为“应当”,因为法律在表述义务性规范时,一般用“应当”,不用“必须”。
        5. 第八十二条。
        原文:公司解散未清缴税款的,原有限责任公司的股东、股份有限公司的控股股东,以及公司的实际控制人以出资额为限,对欠缴税款承担清偿责任。
        建议改为:
        公司解散未清缴税款的,原有限责任公司的股东、股份有限公司的控股股东,以及公司的实际控制人以认缴出资为限,对欠缴税款承担清偿责任。
        6. 第八十八条(五)项。
        原文:到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产。
        建议改为:到车站、码头、机场、邮政和其他物流企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产。
        理由:现代物流业的发展,除邮政外,涌现了大量的其他物流企业,也需要一并纳入检查范围。
        7. 第九十七条第三款。
        原文:第一款所称采取欺骗、隐瞒手段是指下列情形:(一)伪造、变造、转移、藏匿、毁灭账簿凭证或者其他相关资料;(二)编造虚假计税依据,虚列支出或者转移、隐匿收入;(三)骗取税收优惠资格;(四)法律、行政法规规定的其他情形。
        建议删除。
        理由:一是执法实践中,逃税手段花样众多,上述描述不可能穷尽所有手段。二是最高人民法院还未对此作出司法解释,税务机关据此作出的定性判断如果和司法机关不一致,会产生执法风险。三是可以考虑在实施细则中再进一步明确。
        8. 第一百零一条。
        关于骗税的具体规定过于细致,与相关条款结构上显得不协调。建议将部分规定在实施细则中予以明确。
        9. 第一百三十一条。
        该条属于税额确认的内容,建议列入第六章第五十七条之后。
        10.第二十二条、第三十一条、第三十三条、第七十七条、第七十八条。
        这些条款的行为应承担的法律责任应当在第九章法律责任中具体表述出来。