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    推动建设“取之于民、用之于民”税收制度


    2015-03-18 13:21:00 | 来源:中国证券报 | 作者:贾 康

        “取之于民”时会发生“税收痛苦”,如何降低这种痛苦,关系到税制的结构状态。
        税收体系里的具体成本,可分成征管成本和遵从成本,涉及“收”与“付”双方。如果从征管成本来说,实际上涉及到整个公权体系的综合成本,并不只是税收部门的运行成本。
        “取之于民、用之于民”的税收制度,其关键因素是十八大以后明确认可的“税收法定”原则。 
        税收总体来说,要解决政府履行职能“钱从哪里来”这样一个重要问题。“钱从哪里来”后边当然跟着的是“用到哪里去”。在现代文明语境里,现代社会任何经济体的官方,都会认可税收必须“取之于民、用之于民”。虽然任何主体都不否定“取之于民、用之于民”的理念,但并不等于现实中可以相对顺利地把理念和实际对接。进而在实际生活里面,可以举出以下几个值得讨论的具体问题。
        第一,“取之于民”时会发生“税收痛苦”,如何降低这种痛苦,关系到税制的结构状态。在税收和征收环节上,它一定表现为一种利益让渡。这种利益让渡带来的是在征缴环节上发生的“税收痛苦”感受,需要优化处理。比如说,直接税和间接税的总体结构,当前仍明显地跟不上时代发展。十八届三中全会要求逐渐提高直接税的比重,其内涵逻辑就是要总体优化税制结构,通过税制结构的可塑性推进改革,来降低总体社会的“税收痛苦”。学术分析可以证明,在宏观税负既定的假设条件下,社会成员总体的“税收痛苦”程度会与间接税的比重成正比,而与直接税的比重成反比。到了一定发展阶段,税制改革必须顺应这一原理,并回应公众诉求,以优化税制结构。
        第二,“用之于民”时的支出不是与“取之于民”时的收入一一对应的。因为税收除了有给政府筹集收入、履行服务公众和管理社会职能的作用之外,还必须伴随另外一种职能,那就是要合理地行使收入调节功能,发挥再分配的作用。这里面尤其是直接税会明显成为再分配的政策工具,所以税收制度必然要在其优化设计和运作里面考虑“抽肥补瘦”,其所对应的包括个人所得税,典型特征是超额累进征收,还有遗产和赠与税等。对这种“抽肥补瘦”功能绝不可能从根本上否定,剩下的问题就是怎么合理、动态地优化这种“抽肥补瘦”的机制设计。
        第三,“取之于民、用之于民”的税收也必然有其运行成本。税收的不可避免性质是由来已久的,早在古罗马的时期就流行“惟有死亡和税收两者无可回避”之说。现实生活中,人类社会是分成国家的,有国家必有税收,而税收又必然有成本,原理上不可能为零成本,但是要尽可能地降低成本,才能最好地体现“取之于民、用之于民”的宗旨和原则。税收体系里的具体成本,学术上可分成征管成本和遵从成本,涉及“收”与“付”双方。怎样使之最小化?如果从征管成本来说,实际上涉及到整个公权体系的综合成本,并不只是税收部门的运行成本。如果公权体系是高效率的,就不必多征税来维持后边庞大体系运行,反之则多征税必不可免,实在征不上来就会更多挤占民生净支出的部分。所以这个广义的税收征管成本联通行政成本。由此可知,要使税的征管成本、行政成本、综合成本最小化,政府的大部制改革、扁平化的机构改革是必须的命题。
        第四,“取之于民、用之于民”的制度建设必须全面法治化,这是一个非常重要的观察点。“取之于民、用之于民”总体来说应形成规范的公共选择,其关键的制度因素是什么?是十八大以后明确认可的“税收法定”原则。人民代表大会是我国最高权力机构和立法机构,但实事求是地说,人大立法的客观需要和实际作为方面,还是存在明显差距。现在国家治理现代化所推崇的制度建设,已经到了十八届四中全会表述为全面依法治国和法治化,理念和逻辑是清楚的,但做起来还是有难度。
        第五,“取之于民、用之于民”需要更高的透明度和绩效追求。近年来,已经非常明显地表现出人民大众纳税人意识上升,要求政府征税、用税公开透明,并提升绩效。政府近年来在税收透明度方面进行了一系列前所未有的积极努力,但其公开透明和绩效水平仍显滞后,这方面理念和现实的差距也是明显的。如果说政府牵头、全民参与的制度建设过程,不能在透明和绩效方面有让公众日趋认可的进步,而一味要求公众诚信纳税的话,那么这样一种诚信纳税文化的培育其实是缺乏对应因素的。上述两方面必然相辅相成,共同推进。
        总体来说,在税收问题上,不能简单用“少数服从多数”来处理。如那样就太简单了:碰到的所有税制问题来个全民公决,马上就有结果——那么很可能现在对个人所得税做个全民公决的结果,就是多数人认为取消这个税最好,房地产税更不用说。但走向现代国家、现代社会,建立有现代文明特征的现代税制,不可能以这种方式处理公共资源配置和利益调节的规则、制度问题。我们必须把制度文明、公民素质、专业理性、社会和谐、公权体系善治等要素综合在一起,通过规范的立法过程,形成“最大公约数”,把各种利益集团的诉求尽可能地、最大包容性地给予规则确认。这些道理都要融入“取之于民、用之于民”的税收改革范畴。