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    如何逐步提高直接税比重


    2015-06-29 15:36:00 | 来源:上海证券报 | 作者:贾康

        直接税对利益分配结构和人们行为的影响更明显,它的调节作用是不可回避的重要问题。现代市场经济所要求的税制体系,总体来说是一种“多种税、多环节、多次征”的复合税制,不可能简单地依靠一两种税就解决征税问题,必须设计一套不同税种的组合。在这个组合中,直接税的作用更多体现为在筹集政府收入的同时,调节收入分配、调节经济和社会生活。
        总体上,如果宏观税负不变而直接税比重提升,带来的效果是降低整个社会的税收痛苦程度,促进社会和谐度的提高。
        当下我国有关税收的社会氛围比较浮躁,这也符合中等收入阶段的特征。这种情况下,需要我们更多地引导理性的讨论。实现够格的税制改革,特别是逐渐打造以直接税发挥重要作用的税制体系,这是我们走向现代国家治理、进入现代社会、构建现代税制必须经历的历史性考验。
        在全面深化改革的时代,具有顶层规划性质的中共中央十八届三中全会的《决定》,明确要求“逐步提高直接税比重”。这一改革在现实生活中,带有“攻坚克难”的性质和特点。
        税制改革大背景下的四个关键词
        在讲到税制改革特别是税制改革中与方方面面有密切关联的牵动人们利益与感情的直接税之前,需要先勾画一下我所理解的社会大背景。
        我们正处于实现现代化“中国梦”的新的历史起点上,进入“四个全面”(即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党)的新时期。从最高决策层面带有顶层规划性质的文件特别是十八届三中全会及四中全会的两个《决定》看,其精神实质首先体现在四个关键词的逻辑连接上。
        第一个关键词是“国家治理现代化”,或可简称“现代国家治理”。 中国现代化趋向的演变过程,是1840年鸦片战争后面临“三千年未有之变局”、一路探求如何实现民族伟大复兴的轨迹,现在终于在改革开放之后,“大踏步地跟上时代”,走到新的历史起点上迎接“中国梦”。我们继续向前的努力、进取,落在“治理”这样一个体现制度安排和机制连接的表述上,它和过去习惯所说的调控中的“管理”,虽一字之差,语义却大不相同。管理是一种政府作为主体居高临下的架构,是强调管控;治理则是强调政府和其他的多元主体充分互动,更多“平面展开”地把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合在一起释放潜力和活力,寻求进一步解放生产力实现“包容性发展”。这样的制度安排迫切需要创新,现代国家治理一定要以改革实现制度创新,带来管理创新、技术创新和整个生产力的进一步解放。可以说,新一代中央领导集体在全面深化改革时代的理念就是现代国家治理。
        这个关键词后面,是跟着文件中多次出现的“现代市场体系”,这是第二个关键词。以现代化为趋向的市场体系建设,邓小平很早就有非常清晰的认识。1979年邓小平会见英国客人的时候已非常明确地指出,为什么社会主义不能搞市场经济,我们也要搞市场经济。但是这个意见在当时对内不做传达,秘而不宣。我的解读是,因为邓小平意识到,当时他的这一认识如果往下传达,会吵作一团,于事无补。他最关心的是在矛盾重重、各种各样的问题堆积如山的情况下,少争论,最好“不争论”(他说“不争论是我的一大发明”),怎么把实事做起来。改革开放作出一系列的努力包括农村改革、深圳特区等等基层、局部的试验之后,在宏观层面是从财政实行分权改革,再打开其他的改革空间,获得种种进展,之后才有1984年表述的“有计划商品经济”。这一表述本身看不出市场二字,但是有经济学基本知识的人都知道,讲商品经济离不开市场。其后又有多轮探讨,一直在争议中走到南巡,邓小平在他有生之年奋力一推,把总体的指导意见推进到确立社会主义市场经济目标模式。但当时这一关于社会主义市场经济重要概念的重大突破确立之后,由于种种制约,文件里也只说到市场在资源配置中发挥“基础性作用”。到现在,20多年过去了,关于资源配置的基本表述终于说到,是使市场在资源配置中发挥“决定性作用”。这个突破在汉语语境里把市场作用与目标模式对应而说到位了,意义十分深远。
        第三个关键词是“现代财政制度”,财政是国家治理的基础和重要支柱,其直观形式是解决政府履行职能“钱从哪里来,用到哪里去”的问题,政府必须在市场发挥资源配置决定性作用的时候更好发挥自身作用,而政府的任何一项职能都必须首先解决财力分配、财政后盾的问题。财政分配以规范的预算形式表现政府活动的范围、方向、重点、政策要领与各种意图。政府职能能不能很好履行,涉及的是公共资源的配置能不能优化,而公共资源配置的优化一定会拉动、影响整个社会资源配置的优化。
        十八届三中全会《决定》是把这三个关键词连在一起,部署制度改革推进问题。到了四中全会,再加上了第四个关键词,就是“全面依法治国”的“法治化”。我们在走向现代社会、建设现代化国家的过程中,必须认同人类社会文明的大潮流大趋势,推进政治文明、民主法治。在这样的一个逻辑连接下,我们便可以在“胸怀全局”之后理解十八大所提出的“五位一体”总体布局的实施框架和税制改革及其中的直接税问题了。
        税制改革的六大任务与直接税的比重问题
        在2014年(被称为全面深化改革元年、开局之年),财税配套改革方案已由中央政治局审议通过,其中对建立现代财政制度、服务全局的税制改革六大任务已经十分明确地做出部署。我们讨论税制改革和直接税改革,就要在这样一个大的历史背景下,掌握好“跳出财税看财税”,讨论税制改革中的种种问题。
        税制改革的六大任务,首先是营业税改增值税即“营改增”。另外,2014年12月已经启动煤炭资源税从价改革,再还有消费税,要通过改革把其中很大一部分转为销售税,由中央之手转到地方之手,成为地方财政来源。这些涉及的都是间接税。另外,在六大税制改革任务中还有房地产税和个人所得税,就是直接税了。十八届三中全会非常明确地提出,逐步提高直接税的比重。
        直接税的基本概念是税负难以转嫁、由纳税人直接承担的税。现在如果把中国整个税收收入作为100%,其中多少是直接税,多少是间接税,不同学者有一些争议,但是大同小异,基本认识是现在整个税收收入中,接近70%的部分来自间接税,直接税部分不超过1/3.中国目前实际开征的十八种税里,个人所得税和税改中要推出的在消费住房保有环节开征的房地产税,都属于直接税概念。
        也有人明确地把企业所得税归为直接税。但是企业所得税不是我们讨论的提高直接税比重的重点。我理解,按照现在的税制发展潮流,企业所得税的方向还是要使税负尽可能低一些,让企业更好发挥市场主体作用。以后如推出环境税,还很可能产生一个所谓的“双重红利”的组合,即环境税把一些排放主体造成的外部成本内部化,进而减少整个社会里的污染因素,这是一重红利;另外一方面,因为由此多增加了一块税收收入,可以把企业所得税负担相应减少,使企业更好发挥投资主体、市场主体作用,这是又一重红利。
        因此,落到现实生活中,我国提高直接税比重,主要就是考虑对于社会成员,从个人所得税和财产税来看可以做什么优化调整的改革。关于直接税的功能,理论上也有种种解释,我认为需要把握好直接税调节功能,特别是再分配功能。税收首先会有筹集收入、满足政府履行职能需要的功能,但是不同的税在筹集收入的同时,多多少少都会对社会经济生活和人们的行为产生影响。一般而言,直接税对利益分配结构和人们行为的影响更明显,它的调节作用是和筹集收入伴随而生的不可回避的重要问题。所以,直接税的调节作用往往在特定角度被制度设计者所看中。现代市场经济所要求的税制体系,总体来说是一种“多种税、多环节、多次征”的复合税制,不可能简单地依靠一两种税就解决征税问题,必须设计一套不同税种的组合,这个组合中直接税的作用更多体现在为筹集政府收入的同时调节收入分配,调节经济和社会生活。直接税的这种调节作用,最集中的、首先要肯定的一点,是按照支付能力原则“抽肥补瘦”。这样的一种调节,显然有遏制两极分化的趋向和功效。从各个经济体的发展经验来看,这种功能不能说是万能的,但是没有它又是万万不能的。各个经济体在发展中不约而同选择的调节机制,是在整个社会形成初次分配、再分配,还有“第三次分配”(指公益慈善团体和公益组织介入的分配)的合理搭配。总体来说,在社会分配全流程中,直接税有它不可或缺的地位。
        我们国家许多低收入阶层人士可能连个人所得税的起征点都没达到,也与财产税无关,但人们的公民意识、纳税人意识却在随社会经济发展而上升,越来越关心“实际税负”概念。在有了改革开放几十年发展之后,宏观税负水平虽然客观上不是特别高,但是“税收痛苦”的问题却不可忽视,有必要形成一个非常明确的在税制改革中逐渐提高直接税比重的趋向,这在使整个税收收入与GDP之比维持相对稳定的同时,其伴生作用就是降低社会成员总体的税收痛苦程度。比如说,同样都是中国前两年33%左右的宏观税负(这是有关部门根据数据仔细计算和国际货币基金组织口径可比的情况下形成的概念),如果继续使其中的间接税占70%左右,在广大的低中收入阶层,一旦听说自己的基本消费品里面(如当主食吃的馒头里、过中秋节买的月饼里)也有税收,越来越多的人会愤愤不平。因为他们觉得感受到了极大的税收痛苦——这是他们在基本生活资料这个层面上让渡利益,可想而知,对他们而言必然是很痛苦的。在消费大众中的大多数是恩格尔系数较高的低中收入阶层的情况下,间接税为主的格局使他们“痛苦地”成为给国库作贡献的主体,对整体利益格局的影响是“累退性”的调节结果,即不利于遏制两极分化的机制状态。如果我们把间接税的税负调低,以直接税的方式对先富起来的社会成员形成更大的税负,同样是使一部分社会成员让渡了利益,但是这些富裕人士是在他们的享受资料的层面作利益让渡,痛苦程度比较低——这也是学术方面从不同需求层次原理可以论证的道理,也是社会生活中可以观察到的税收实践经验。
        总体上,如果使宏观税负不变而直接税比重提升,带来的效果是降低整个社会的税收痛苦程度,当然后面跟着而来的就是促进社会和谐度的提高。中国的低中收入阶层现仍是消费大众的主体,使这个主体减少实际税负、使先富阶层更多承担税收负担来更好形成社会和谐局面,其“化解矛盾凸显”的社会意义是显而易见的。其实,这还关系到我们是不是可以相对平顺地越过“中等收入陷阱”。中国已进入中等收入阶段,这时候政府提供的公共服务与民众诉求相比,往往是滞后的,而收入分配的差距又往往明显拉大,这些矛盾的凸显会与其他经济、社会矛盾交织在一起,成为整个国家发展的严重干扰与严峻挑战。中国要避免落入类似的境况之中,就一定要找到制度优化的改进之路和化解矛盾的有效机制。所以把这些考虑在一起,我们首先要肯定:中央文件所说的“逐步提高直接税比重”的意义其实是很宏大的,也是“问题导向”下化解社会矛盾的迫切需要。
        税收调节问题上的不当“三论”
        在税收调节方面,有必要提到三种有问题的认识,可以称为税收调节问题上有明显偏颇的“三论”。
        第一是中国改革开放过程中我们可以观察到的“税收万能论”的倾向。税收应当积极发挥作用,但在这个正确的前提下,实际生活中也可能出现一种什么事情都要靠税收调节的不当认识,即重视税收发挥作用,碰到什么问题都要求税收调节一把。比如一个实际生活中失败的案例“筵席税”,就是试图以这个税来遏制大吃大喝之风。中国人开始富裕起来有点钱了,酒楼餐馆里讲排场一桌吃掉多少钱,感觉这个风气不好,就设想出一个筵席税,意在通过税收手段限制大吃大喝的行为。到了1994年,体制上规定筵席税这个税种由各个地方自己决定开征还是不开征,实际上,只有内蒙和辽宁的一个地级市开征,后来就没有了。为什么?因为如想遏制大吃大喝就要规定一个界限,比如一桌酒席800元钱以上算大吃大喝,超过800元的就要征税,但是又不可能有那么多税务机关人员盯在餐饮场所,就要委托具体经营单位的管理者代征收,而哪个管理者严格征收这个税,就等于把客户推到竞争对手那边了,所以餐饮场所的管理者自然落入与顾客“合谋”避税的状态,比如采用超过800元就开两张发票的方法。所以,筵席税用意是好的,却形成了“税收万能”式的认识误区。过去还有人提出过,既然计划生育是基本国策,就要开征计划生育税等等。应当理性地认识到,税收是有调节作用,但是它不是万能的。现在我观察,这种思想倾向越来越淡化了,关于这方面的认识比过去有进步、更理性了。
        第二种认识就属于另外一个方向上的偏差:越来越多的人在说税收作用是有限的,有的学者也在写文章强调税收作用的有限。但是后面跟着说什么呢?在很多税收应该发挥作用的场合,却说税收做不了什么事,实际上落入了“税收调节无用论”。比如,按照有些人的认识,所谓税收作用有限就推到在再分配的领域里税收也是无用的。这就走向了另外一个极端的认识误区。税收作用肯定是有限的,它只是经济生活中调节变量里的一个、政策工具中的一种,它的作用不可能是无限的。但是在认识到税收不是万能的同时,把税收作用有限的真实含义等同于税收无用,放弃积极发挥税收调节作用的努力,也是万万不能的。再分配领域中,有人说主要发挥调节作用的应该是公平竞争,是降低准入之后让市场起作用,我认为那就说得等于初次分配,很不到位了。在初次分配中应强调降低准入、机会均等和公平竞争,但到了再分配领域里,如果绕开“抽肥补瘦”的机制来发表意见,就没有形成一个关于再分配的正确认识框架,在这个误区里面,滑入了税收从有限到无用的错误方向。中国要走向现代国家治理,进入现代社会的状态,一定要有现代的税制,而这必然要求直接税起更大的调节作用。这是无论发达国家还是发展中国家都必须注重的制度建设问题。
        还有一种“自然演变过程论”。包括一些很有影响的人士说,不要对中国的直接税给予过高的期望,因为直接税比重的上升是一个自然演变的过程,中国的发展水平还很低,不可能指望它有多大的分量。听着似乎也是有道理的,但其实这种自然演变过程论又是落入了误区。税收的调节分量、税制的发展,确实需要一个水到渠成的过程,但是这个过程中无可回避地必须加入人的主观能动性:我们的立法机关、税制设计者、决策者的主观判断是不能避而不说的问题。换句话说,税制是有可塑性的。中国文革结束时,国营企业只要缴一种工商统一税,集体企业则再多缴一道集体企业所得税就可以了,后来在改革中逐步发展到40多种税,再归并、减少到现在的18种税,这个过程一定是政策设计者、改革决策者、社会公众的主观因素一直参与的一种税制演变的改革过程。否定了税制的可塑性,就否定了税制改革的必要性,也等于是在逃避税改的历史责任。
        在摆出三种有偏颇的不当认识之后,我们还应当看到,当下我国有关税收的社会氛围比较浮躁,这也符合中等收入阶段的特征,其他经济体进入中等收入之后也有这样的表现。这种情况下,需要我们更多地注意引导理性的讨论。实现够格的税制改革,特别是逐渐打造以直接税发挥重要作用的税制体系,这是我们走向现代国家治理、进入现代社会、构建现代税制必须经历的历史性考验。