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    建构现代审计大格局 助推法治财税大发展


    2015-06-30 15:15:00 | 来源:中国经济网 | 作者:刘剑文

        近日,国务院法制办全文公布了《环境保护税法(征求意见稿)》及说明,公开向社会各界征求意见,这是在落实中央《深化财税体制改革总体方案》背景下,自新《立法法》进一步强调“税收法定原则”后第一部出台的实体税法征求意见稿,也是继《预算法》修改、《税收征收管理法》公开征求意见以来我国在财税体制改革上又一次“重拳出击”,法治财税正在有条不紊的铺开,对与之配套的体制、机制提出了新的要求。去年年底,国家审计署进行了2008年以来审计系统的最大一次结构调整,重新定位、着力加强了财税领域的审计工作,新设立税收征管审计司的重大举措,就是顺应时代发展的典型代表。
        国家审计是国家治理的重要组成部分。长期以来,我国审计部门创新审计工作模式,严格履行自身职责,提出了大量高质量的审计报告,刮起了一次次以纠偏为目的、以问责为核心的“审计风暴”,在保障政策落实、监督权力运行、促进国家发展方面起到了重要作用。审计更是法治政府中不可或缺的机构之一,是宪法明文规定和授权的国务院独立收支监督机关。早在1982年,我国宪法便将审计的职能和性质规定于宪法文本之中,历经三十余年,得到了历史的检验,并通过人大审议等实践,在促进政府权力规范化的舞台上发挥着越来越重要的制度引领和推动作用。党的十八届三中、四中全会“决定”都在“权力制约和监督”章节强调了加强审计制度。以“依法治国”为核心的四中全会“决定”中以专门章节规定了“保障依法独立行使审计监督权”的具体内容,包括审计全覆盖、强化审计领导、审计机关人财物统一管理、审计职业化建设等,并明确审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分,与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等共同形成科学有效的权力运行制约和监督体系。
        审计活动天然与财税制度密切相关。按照《宪法》第91条规定,审计活动的对象主要包括国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支。四中全会“决定”进一步将其细化为公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等四方面的组成内容。其中,对国有资产、国有资源的审计一般为了维护国家经济安全、保障重点政策落实、促进经济社会发展,相对而言较为独立,并且随着简政放权以及国有企业一定程度的市场化改革,相应的职能定会有所调整。而对公共资金、领导干部履行经济责任情况的审计,直接关系到纳税人税款的收入、支出、监管的整个过程,是对由纳税人合法让渡私人财产形成的公共财产的捍卫与坚守,关系到财税制度是否能够落实优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的目标,贯穿税收收入、预算执行以及民生支出的各个环节。
        因此,强化财税审计,是对审计宪法职能的回归,是建立现代审计制度的基石之举。虽然,就目前的财税体制改革来看,财政监督的重心在加强人大作用、促进公民参与等外部监督的完善上,但审计监督在信息获取、沟通成本以及专业能力上有着较大的优势,因而宪法要求审计监督在较高层面上发挥作用。
        税收征管审计除了具有普通财税审计的监督作用之外,还具有助推税制改革的重要意义。当前,我国财税体制改革分三步走,预算改革奠定基础和框架,税制改革以税收法定为导向稳中求进,政府间财政体制改革在前两者基础上更上一层楼。在这之中,税制改革是影响范围最为广泛、与纳税人关系最密切的深刻变革,不仅涉及到税制结构的变化,还包括了税收征管制度的转型。例如税收征管法、环保税法征求意见稿中关于纳税人识别号制度、环保税的开征等内容都将对我国纳税人税痛感、纳税文化建设产生重要影响。如何保障税制改革平稳、健康进行,在保障税款征收到位的同时杜绝过头税、税收减免泛滥等现象的发生,必须特别强化税收征管过程的监督,而具有先天优势、负有监督义务的审计部门对此义不容辞。
        事实上,加强税收征管审计的时代需求,是现代财政制度呼唤建立现代审计的一个缩影。现代财政制度下,所有的政府收支活动都要纳入预算的框架,每一笔公共资金的流动过程都需要受到监督;宪法授权下的审计部门“依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,与现代财政制度的要求不谋而合。现代财政制度是法治财税的重要依托,服务于现代财政制度的审计也应当是法治审计。因此,法治审计理应覆盖现代财政制度的各个环节,对关系公共资金流向,特别是涉及民生的公共资金流向给予特别的关注。只有保障了财政资金运转的合法性,才能真正维持资金背后权力运行的廉洁性、尽责性,以及民生、生态文明建设和各项改革措施的系统性、完善性。
        建立现代审计制度,不仅要“广撒网”,还要“深挖洞”。法治财税的大发展始终要求税收审计以税收法定原则为核心。税收征管审计不能仅仅停留在预算执行、税收政策的数字层面,还要通过更加深入的调查,细化不同税种的类型和结构,有条件的情况下可以附带审查其他财政收入的内容;税收征管审计也不能与财政支出监管等其他领域的审计割裂开来,要打通公共资金运行的全过程,为预算公开、跨年度预算平衡机制、政府间财政关系等更进一步的财税体制改革措施奠定基石。
        “打铁还需自身硬”。在法治财税框架下,优化审计体制机制、强化审计人员素质、提升审计工作能力是时代的必然走向。财税体制改革涉及权力运行的纯洁性,关乎民生福祉实现的物质基础,以现代审计制度助力现代财政制度的发展是审计事业的使命所在,也是法治中国的应有之义。审计部门以强化税收审计为出发点,逐步完善对整个财政审计的专业、全面覆盖,将会对法治财税的形成和国家治理现代化进程作出贡献。