中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    专家视点

    税收法定旨在“有权不得任性”


    2015-07-14 10:45:00 | 来源:财新网 | 作者:刘剑文

        2007年“半夜鸡叫”调整的印花税;2011年重庆、上海房产税的试点,以及近年成品油消费税的屡次提高,这些事件全部指向同一个问题,即税收法定原则尚未真正完全确立。
        所谓税收法定原则,简而言之就是政府收什么税、怎么收税都通过全国人大的立法来决定。而中国现行18种税中,有15种是通过位阶较低的行政法规规定的,这在世界范围内并不多见。
        正在召开的十二届全国人大三次会议将第三次审议《立法法》修正案草案,其中最受关注的一点即是税收法定相关条款的修订。
        3月8日下午,全国人大常委会副委员长李建国作了《立法法》修正案三审稿说明。根据三审稿,“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。而在二审稿中,相关表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。
        两相比较不难发现,对税收法定原则的表述在三审稿中被简化,尤其是“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个重要元素被删除。
        这一删改在学者、业界和全国人大代表、政协委员中引起热议,担心这一改动将导致政府滥权,对公民财产权产生影响。
        对此,北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文认为,《立法法》应对税收法定原则作出详细而明确的规定。三审稿将“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等内容删除,对税收法定原则的规定变得抽象、模糊,不利于有效规范政府的征税权力,对全面落实税收法定原则不利。
        刘剑文在接受财新记者采访时说,现行《立法法》第八条规定,“财政、税收等基本制度只能制定法律”,可以说,已经包含税收法定的意思了。但是这个规定很笼统,导致大家对税收基本制度的理解很不一样。
        刘剑文指出,中国现行18种税中,只有个人所得税、企业所得税和车船税等三种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的,这种情况在国际上是不多见的。说明中国现在缺乏上位法对税收法律作出规定。《立法法》作为管法的法,很有必要对税收法定做出明确规定。
        近年来,“税收法定”原则已成为社会共识。“税收法定”第一次走进全国人大的会议,应该是在2006年10月31日,当时刘剑文应邀给时任全国人大常委会委员长吴邦国和全国人大常委讲课,在税法课里面提到税收法定原则。
        到2013年全国“两会”时,赵冬苓等全国人大代表提出税收立法权要回归。2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,在第八章“加强社会主义民主政治制度建设”的第27条,专门提出“落实税收法定原则”,这是第一次在执政党的纲领文件里面提出税收法定原则。
        对此刘剑文指出,这个原则的提出意义重大。首先是契合了现在社会经济政治发展的需要。随着财富的增加、利益的多元,老百姓对财产利益、权益保护比任何时候更加重视。
        第二,税收法定对推进中国民主法治的发展有重要意义。民主包括财税民主,就是让老百姓知道钱是怎么“取用管”的,提高纳税人对国家重大社会活动的参与权和关注度。中国建立市场经济发展的过程中,税收领域的法律是非常缺位的。
        第三,税收法定原则也能解决社会的民生问题。这包含两方面的意思,第一,政府要通过税收的方式把老百姓手上的财产变成公共财产。第二,税收上来以后怎么使用,是不是用于教育、医疗、环保、治安等民生领域的问题。所以税收法定也是关乎民生的重要原则。
        通过对中国提出税收法定原则背景的分析,刘剑文指出,如果不能让老百姓看到税收法定,中国的民主法治就很难建立起来。这种情况下,全国人大修改《立法法》,特别是修改税收法定这一条款就显得很重要。
        据刘剑文介绍,税收法定自英国产生之后,世界各国都在宪法里面做出明确规定。简言之,税收法定就是解决要不要征税、对谁征税、征多少税的问题,这就涉及税种、征税对象、税率、计税依据这些税收的基本要素。
        刘剑文指出,税收法定是一个基本原则,它包括三个要求。
        一是“基本要素要法定”,即税种、纳税人、征税对象、税率这些要素要法定。
        二是“要素要明确”,就是要素要写得清楚。因为税种是一个很抽象的东西,不能包括纳税人、征税对象、税率这些基本内容。
        三是“征税程序要合法”。 
        他还特别之处,税收法定原则主要是为了限制政府的权力,就像李克强总理说的“有权不能任性”。因此,既然要在2020年前全面落实税收法定原则,《立法法》就应该对税收法定作出详细规定,这样政府才不能随意对纳税人、征税对象、税率做出规定。税收是老百姓非常关心的问题,只有规定清楚,社会矛盾和纠纷才能在事先的规则和共识中迎刃而解。
        关于立法法修正案三审稿中关于税收法定原则条款的变化,刘剑文指出,此次修正案草案三审稿,把原来《立法法》第八条的税收部分独立出来,且放在第六项,在民事基本制度、基本经济制度等之前,位置非常高,可见国家和社会对税收法定的重视,这是很大的进步。
        但是他同时指出,如果是在《宪法》里面,对税收法定作简明规定是可以理解的。《立法法》是各个法律立法的依据,对税收法定原则应规定得更详细一些。
        比如,在税收法定原则中,纳税人、征税对象、计税依据、税率等元素各有不同的意义。纳税人是解决对什么人征税的问题。如果不对此做出规定,可能导致在某一个税种法里面对纳税人的规定会不够清晰。
        征税对象是解决征税范围的问题,比如个人所得税的征税对象是个人所得,而个人所得分为11类,哪些要征税哪些不征税,这由征税对象来确定。
        至于征税依据,比如个人所得税的征税依据是个人所得额,增值税的征税依据是销售增值额。
        最后,税率是解决征多少税的问题,整个税收基本制度的核心,反映税负的轻重,也是现实中容易被调整的一个因素。如果《立法法》不能对税率作具体规定,以后一些税率的调整可能就比较频繁了。
        刘剑文认为,《立法法》相关条款的规定,应该回到税收法定原则的本源。税收法定的一个基本原则就是“要素要明确”,光有税种和税收征管制度,不能把税收法定的内容完全涵盖。三审稿对“税收法定”的规定比较模糊、抽象,容易引起立法中的歧义。
        他认为,缺乏具体规定,就会对全面落实税收法定原则不是很有利,也不利于更好地保证纳税人的合法权益,不利于更好地规范政府的征税权力。只有规定得详细一些,才能让人大更好地发挥立法的主导作用,更好地维护纳税人的合法权益,让行政机关依法行政。
        如果《立法法》三审稿通过,是否意味着全国人大默许国务院自行提高税率?针对社会公众的普遍担忧,刘剑文认为,三审稿已经规定税种的开征和停征要制定法律,尽管没有细化规定,但开征一个税种也是由一定内容构成的,这些内容就包括纳税人、征税对象、减免税等。
        其次,《立法法》修订后,对授权立法的规定将更加具体,授权范围、授权期限等将更加明确。授权期间过去后,有可能就是“一审一受理”。
        最后,还有合法性检查的问题,这在《立法法》和十八届四中全会决定里都有提及。
        针对中央明确的2020年前全面落实税收法定,刘剑文认为,全国人大的重要职能就是行使立法权。十八届四中全会专门提到,要发挥全国人大在立法中的主导作用。要在2020年前全面落实税收法定原则,任务是相当重的。从全国人大的立法力量看,至少有两种方式可以考虑。
        第一,由全国人大有关部门牵头,邀请财政部、税务总局等参与,也可以邀请专家参与。
        第二,有些法律完全可以委托社会立法。按照四中全会的精神,全国人大要建立法律咨询机构,要有专家库。
        据刘剑文介绍,在国外,立法有几种形式,一是议会立法,二是通过招标,委托社会、专家、学者立法,三是议会主导,邀请政府有关部门、专家参加。所以,全国人大的立法力量是不必要担心的。
        刘剑文主张,全面落实税收法定原则也有轻重缓急,部分税种应该先行。比如,十八届三中全会提到的房地产税、环境税立法应该先行,全国人大、财政部等都对此已经有时间表和路线图。此外,一些比较小的税种、争议不大的税种,也可以考虑先立法,比如说船舶吨税。
        立法过程中应该敢于啃硬骨头,不能以各种借口拖延,这就无法保证全面深化改革、全面推进依法治国的实施。刘剑文认为,在有关部门的领导下,在2020年以前是能够解决税收法定这个问题的。■