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    建立适应经济新常态的现代税收制度


    2015-07-14 13:29:00 | 来源:经济参考报 | 作者:高培勇

        ●结构调整的方向可以相应确定为:逐步降低来自于间接税的税收收入比重,同时相应增加来自于直接税的税收收入比重,从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容。逐步降低来自于企业缴纳的税收收入比重,同时相应提升来自于自然人缴纳的税收收入比重,从而变基本上由企业“独挑”税负为由企业和自然人“分担”税负。
        ●若能将逐步减少间接税比重与“营改增”结合起来,无疑可收事半功倍之效。作为现行税制体系中的第一大、第三大税种,增值税和营业税收入合计在全部税收收入中占55%,在全部间接税收入中占78.6%。若能将逐步减少间接税比重落实到增值税和营业税这两个税种上,无异于牵住了这一举措的牛鼻子。
        ●在“营改增”全面完成之后,将进一步推进以优化税率为主要内容的增值税改革。通过优化税率,将现行的四档税率兼并为三档或两档,一方面看收税率级次减少之效,另一方面,肯定伴随着增值税税率总体水平的相应下调,从而进一步降低间接税在全部税收收入中的比重。
        一直以来,税收制度在国民经济生活中都发挥着重要作用,以往的税收制度改革,多是作为经济体制改革的一项重要内容。随着时间的推移和国内外经济社会环境的变化,税收制度领域面临的问题和矛盾也在蓄积和派生。许多问题和矛盾难以在现行税收制度框架内破解,必须启动新的规模更大、影响更为深远的税制改革。近日,记者就新一轮税制改革话题采访了中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇。
        现代税收制度的全新功能和作用 
        中共十八届三中全会站在国家治理的总体角度,对于财税体制的功能与作用作出了全新的界定,作为现代国家应有的税收制度形态,应当是什么样子的?
        高培勇:中共十八届三中全会决定指出:“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。认识到税收制度包括在财税体制之中,这实际上就是对于现代税收制度功能和作用的全新界定。对照以往关于财税体制功能和作用的表述——优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定,可以看到,在新的历史起点上,特别是在将其纳入现代化的国家治理体系视野、第一次从根本上摆正了财政和财税体制的位置之后,税收制度的功能和作用得到了极大的提升和拓展:它不仅要在经济领域,而且要在包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设在内的所有领域履行功能和发挥作用。它不仅要作为政府的宏观经济调控手段,而且要作为国家治理的重要要素履行功能和发挥作用。相对于以往,其功能潜力更大了,其作为空间更广了。
        这是一个非常重要的转折点。它意味着,作为完善税收制度的全新取向,现代税收制度 已经从抽象的概念层面走向了具体的实践环节。从此以后,作为现代税收制度的建设标准也好,作为现行税收制度的评估标准也好,均可以也应当从如下四个方面入手:是否有利于“优 化资源配置”?是否有利于“维护市场统一”?是否有利于“促进社会公平”?是否有利于“实现国家长治久安”?
        现行税制格局存在基本问题 
        如果按照现代税收制度的标准来衡量,现行税制格局存在哪些问题?
        高培勇:我们不妨用新标准对中国现行税制格局做一番病理分析。可从两个角度着手:税收收入结构和税收来源结构。
        先看税收收入结构。2013年,在全部税收收入中,来自国内增值税、国内消费税、营业税、进口货物增值税和消费税、车辆购置税等间接税收入的占比达到64.2%。若再加上间接税特征浓重的地方其他税种,那么,整个间接税收入在全部税收收入中的占比,超过70%。除此之外,来自企业所得税、个人所得税等直接税收入的占比,仅为26.2%,间接税收入与直接税收入之比,大致为70:30。
        再看税收来源结构。2013年,在全部税收收入中,由国有企业、集体企业、股份合作企业、股份公司、私营企业等企业所缴纳的税收收入的占比达到90%。除此之外,来自非企业来源即自然人缴纳的税收收入占比,不足10%.企业来源收入与自然人来源收入之比,大致为90:10。倘若剔除包含在自然人来源收入中的个体经济所缴纳的税收收入份额,则属于纯粹自然人来源的收入占比仅为6%左右。企业来源收入与自然人来源收入之比,则大致为94:6。
        上述的两个结构,从总体上揭示了中国现行税制格局的三个基本特征:
        其一,价格“通道”税。70%以上的税收收入来源于间接税,也即是说,中国税收收入的绝大部分是通过价格渠道实现的。其二,企业“出口”税。90%以上的税收收入来源于企业的缴纳,意味着几乎所有的中国税收负担首先是落在企业身上的,也可以说,中国的税收负担基本上是由企业纳税人独自挑起的。其三,难触“个人”税。只有大约6%的税收收入来源于自然人的缴纳,除了极少的场合和在间接税的转嫁过程中充当负税人之外,广大的自然人基本上不直接负有纳税义务。
        这种向间接税一边倒、由企业“独挑”税收负担以及难以触碰自然人的状态,既同当今世界的通行税制结构格局迥然相异,也与现代税收制度的功能和作用定位不相匹配。
        税制结构失衡不利于经济发展 
        那么,这种严重失衡的现行税制结构都会带来哪些问题?
        高培勇:这种严重失衡的现行税制格局,不仅暴露了现行税收制度功能和作用的诸多“漏项”,而且导致与当前的国内外经济社会形势冲突迭起。
        从有利于“优化资源配置”看,让市场在资源配置中发挥决定性作用的基础,无疑是作为引导资源配置方向的价格信号能够充分反映商品市场和要素市场的供求状况。70%以上的税收收入要作为价格的构成要素嵌入各种商品和要素的价格之中,意味着中国税收同商品和要素价格之间高度关联。如此高比例的税收要通过价格“通道”加以实现,一方面使得价格的升降同税收制度的变化和税负水平的高低捆绑在一起,在确有推高价格水平之嫌的同时,难免扭曲价格的正常形成机制。另一方面,也使得政府控制物价水平的努力和取得税收收入的需要搅在一起,难免发生两者之间的碰撞。在国际贸易领域,由于中外税制结构的巨大差异,还会因嵌入价格之中的间接税“分量”的不同而带来境内外商品和要素价格之间的“反差”或“倒挂”。几相叠加,资源配置格局由此而受到一定程度的误导,是不言而喻的。
        从有利于“维护市场统一”看,尽可能保持税收“中性”,不因税负水平差异而干扰企业的经济决策,无疑是维护市场统一的重要基础。90%以上的税收收入来源于企业缴纳,意味着中国的税收负担几乎全部压在企业纳税人一方身上。如此高比例的税收依赖于企业“出口”,一方面说明中国企业经营状况与税收之间密切相关,企业对于政府特别是地方政府给予的税收优惠格外计较,甚至相当多的企业将发展机会寄托于税收优惠。这不仅造成区域间非正常的税收竞争高潮迭起,而且导致区域性的税收优惠泛滥成灾。另一方面也说明中国的企业税负水平与中国的宏观税负水平之间高度近似,即便中国的宏观税负并非处于当今世界的偏高状态,即便税收在经过一系列的转嫁过程后最终要落在负税人身上,中国企业所承担的税负也往往高于国际一般水平。由此而带来的国内、国际税负水平的差异,在置税收于“非中性”的同时,自然会成为障碍市场统一的因素。
        从有利于“促进社会公平”看,让税收在调节居民收入分配、促进社会公平方面发挥作用,无疑要建立在税收与自然人之间拥有可直接对接的渠道上。这也正是中国现行税收制度格局的“软肋”所在。一方面,只有大约6%的税收收入直接来源于自然人、又几乎没有任何向自然人直接征收的财产税,意味着中国税收与自然人之间既缺乏对接渠道,又基本只能触及收入流量。既找不准下手的地方或可操用的工具,政府运用税收手段调节居民收入分配差距,特别是调节包括收入流量和财产存量在内的贫富差距,便会在很大程度上陷于空谈状态。或者,即便勉强为之,也绝对属于小马拉大车,心有余而力不足。另一方面,70%以上的税收收入来源于间接税,意味着中国的税收归宿在整体上是难以把握的。无论增税还是减税,基本上是“一锅煮”或“一勺烩”。锁定特定的收入群体实行“定向调节”,让税收的归宿能够有所把握,对于我们,目前还是一个难以企及的事情。
        从有利于“实现国家长治久安”看,回应人民群众公平意识、民主意识和权利意识不断增强的趋势,将公平和公正作为一个重要考量融入税制设计棋盘,让税收负担分配建立在公平和公正的基础上,无疑是保证社会和谐稳定的重要前提。这也恰是中国现行税收制度格局的另一个“软肋”所在。一方面,向间接税一边倒的现行税制结构,意味着中国税收负担分配的主要依据,事实上驻足于消费因素而未延伸至收入和财产。以消费作为税收负担的主要分配依据,说明中国税收具有浓重的“累退税”色彩。逐步降低税收的累退性而相应提升税收的累进性,将税收负担的分配与社会成员的负担能力和公共服务的受益情形相对接、全面联系社会成员的消费、收入和财产状况讨论税收的公平和公正问题,我们还有着不短的距离。另一方面,难以触碰自然人的现行税制结构,意味着中国税收负担分配的主要着眼点,事实上停留于企业层面而未深入到自然人。以企业作为税收负担分配的主要着眼点,说明中国税收围绕公平和公正的考量还是相对粗犷的。将税收负担的分配进一步落实到自然人、在企业和自然人两个层面全面讨论税收的公平和公正问题,我们还有相当长的一段路要走。
        说到这里,可以发现,一旦启用新标准,以现代税收制度的功能和作用去评估中国现行税制格局,其诸多方面的功能和作用“漏项”便会一下子暴露在我们面前。在现行税制格局结构失衡表象的背后,实际是现代税收功能和作用的失衡。
        从四方面改革入手健全现代税制体系 
        既然已经认识到现行税制格局存在着功能和作用“漏项”,那么就有必要按照现代税收制度的要求去深化改革,补足“漏项”,您认为应该从哪些方面入手,采取哪些措施?
        高培勇:所谓补足“漏项”,实质上就是在现行税制体系中补足履行和发挥这些功能和作用的税种或税类。
        首先,以“稳定税负”为约束条件。
        这一政策的核心要义是,当前中国的宏观税负水平既不能增加,也不宜减少。建立现代税收制度只能从结构优化着手,建立在稳定税负水平的基础上。
        宏观税负水平之所以不能增加,是因为,在经历了长达20年的税收收入规模魔幻般的增长之后,即便仅以一般公共预算收入口径计算,2013年,其占GDP的比重已经达到22.7%.倘若以包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、社会保险基金预算收入和国有资本经营预算收入在内的全部政府收入为口径计算并剔除其中的重复计算部分,2013年,其占GDP的比重数字便进一步提升为36.73%。注意到2010年按OECD成员国非加权平均值计算的宏观税负水平(包含社会保障税)为33.8%,并且注意到这一水平较之2007年的35.1%下降了1.3个百分点,可以认为,中国当前的宏观税负水平没有多少调增的余地。
        宏观税负水平之所以不宜减少,是因为,宏观税负水平的削减须以财政支出规模的压缩为前提。以2014年纳入一般公共预算的全国财政支出总量154030亿元而论,只要这个规模数字减不下来,或者,只要不打算以增加赤字为代价去实施减税,那么,中国当前的宏观税负水平没有多少调减的可能。
        其次,以增加自然人直接税为主线索。
        鉴于现行税收收入结构的失衡主要表现在向间接税一边倒,现行税收来源结构的失衡主要表现在由企业“独挑”税收负担,并且,由此构成了价格“通道”税、企业“出口”税和难触“个人”税等三个基本特征,这种结构调整的方向可以相应确定为:逐步降低来自于间接税的税收收入比重,同时相应增加来自于直接税的税收收入比重,从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容。逐步降低来自于企业缴纳的税收收入比重,同时相应提升来自于自然人缴纳的税收收入比重,从而变基本上由企业“独挑”税负为由企业和自然人“分担”税负。
        进一步说,鉴于增加直接税即是增加自然人缴纳的税,增加自然人缴纳的税也就是增加直接税,两者又可以统一于增加自然人直接税。正是基于这种认识,中共十八届三中全会《决定》开宗明义地将新一轮税制改革操作的主线索明确界定为“逐步提高直接税比重”。应当说,这是中国税收制度发展史上的一个十分重要的里程碑。
        再次,逐步减少间接税比重:以“营改增”为主要渠道。
        面对稳定税负的约束条件,直接税比重的逐步提高显然应当也必须以间接税比重的逐步减少为前提。而且,两者宜同步操作,彼此呼应。
        所以,作为税制结构优化调整的第一步,选好逐步减少间接税比重的契机和落脚点至关重要。契机的选择,当然最好同全面深化改革的总体进程相结合。落脚点的选择,当然以对现行税制格局影响较大的间接税类税种为宜。令人欣慰的是,这两条在“营改增”身上都实现了。作为中国经济发生转折性变化、步入新常态过程中率先启动的一项税收制度改革,“营改增”在全面深化改革的总体布局中可谓举足轻重。它不仅对于产业结构的调整、发展方式的转变,而且对于推动财税体制改革、经济体制改革以及其他相关领域的改革,都有不可替代的特殊功效。若能将逐步减少间接税比重与“营改增”结合起来,无疑可收事半功倍之效。作为现行税制体系中的第一大、第三大税种,增值税和营业税收入合计在全部税收收入中占55%,在全部间接税收入中占78.6%。若能将逐步减少间接税比重落实到增值税和营业税这两个税种上,无异于牵住了这一举措的牛鼻子。
        迄今为止的“营改增”进程恰好证实了上述论断。毋庸赘言,“营改增”不仅是一项税制改革举措,而且是一项旨在减少间接税的结构性减税举措。通过“营改增”所实现的减少间接税效应,至少可归结为如下三部曲:
        第一步,始自上海的所谓“1+6”(交通运输业+6个现代服务业)方案也好,此后实施的所谓“1+7”(交通运输业+6个现代服务业和广播影视服务)方案也好,在此基础上又扩展至铁路运输和邮政服务的方案也罢,都是具有极大间接税减税效应的改革。按照迄今为止的减税实际效果计,一年的减税额可达2000亿元左右。
        第二步,按照至迟于“十二五”结束之时将“营改增”推广至全国所有行业、相应废止营业税的方案,届时一年的减税规模可达到5000亿元左右。
        第三步,在“营改增”全面完成之后,将进一步推进以优化税率为主要内容的增值税改革。通过优化税率,将现行的四档税率兼并为三档或两档,一方面看收税率级次减少之效,另一方面,肯定伴随着增值税税率总体水平的相应下调,从而进一步降低间接税在全部税收收入中的比重。根据2012年的统计数字初步计算,增值税标准税率每下调一个百分点,将减税2000亿元。再加上寄生于增值税身上的城镇建设税、教育费附加和地方教育费附加,总的减税额度会达到2200亿元上下。
        以增值税标准税率最少下调2个百分点计,加上第一、二步的减税效应,三部曲合并计算,届时通过“营改增”渠道所实现的整个减税规模,可达9000亿元左右。按照2013年的数字计算,大约占到全部税收收入的8.1%和全部间接税收入的11.6%。
        最后,逐步提高直接税比重:以个人所得税和房地产税为主要载体。
        如此规模和比例的间接税收入及其比重减少,显然为直接税收入及其比重的增加腾挪了空间。这个空间,可为以开征房地产税和建立综合与分类相结合的个人所得税制为代表的旨在提高直接税比重的操作铺平道路。 
        先说开征房地产税。抛开房地产税系财产税类的一种、属于特种财产税之类的话题不论,单就对自然人征收的整个财产税类而言,在现行的税制体系中几乎是个空白。所以,开征房地产税事实上属于“平地起高楼”。在当前的中国,房地产税的开征绝对是一种增税而非减税措施。
        再看建立综合与分类相结合的个人所得税制。从现行对11个征税所得项目实行不同的计征办法并分别征税,逐步过渡到对大部分的征税所得项目实行统一的征税办法并综合计税,显然意味着适用超额累进税率的征税所得规模的相应扩大。因而,在超额累进税率的框架下,由分类转为综合与分类相结合的个人所得税制的这一过程,对于个人所得税收入规模绝对是一种增税效应,而非减税效应。
        除此之外,还可有第三种考虑,这就是择机开征遗产和赠予税。作为财产税类的一种,遗产和赠予税系针对纳税人的财产转让行为征收的。从长远看,在现代税制体系中,它绝非可有可无,迟早要纳入议事日程。注意到遗产和赠予税亦系从无到有的操作,它的开征,自然也可归入增税之列。