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    专家视点

    深刻认知财政新常态


    2015-06-05 11:22:00 | 来源:经济日报 | 作者:高培勇

        ○我国始终没有建立起随财政收入下降而自动削减财政支出的机制。实际上,与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是,财政支出的增速均未有实质性削减。
        ○高于经济增速的财政收入增长,都系某一发展阶段的特殊现象。只有与经济增速相适应的财政收入增长,才是生活中的常态。
        ○当前所说的过紧日子也好,过苦日子也罢,实际上要过的都是财政的正常日子,紧日子和苦日子则是我国财政的新常态。
        对于当前经济形势的分析判断,当然离不开财政形势。作为最具综合性的经济指标之一,财政形势还是一个重要的观察点。
        按照一般公共预算收入口径计算,2014年全国财政收入140349.74亿元,比2013年增长8.6%。相对于同期7.4%的GDP增速而言,似乎还说得过去。然而,透过这一表面现象深入到其背后的实质内容,则不免令人警觉起来。
        8.6%的财政收入增速,是在采取了包括部分金融机构增加上交利润等一系列特殊措施的背景下实现的。倘若坐视财政收入增势下滑而不主动出手采取特殊措施,则不仅达不到这样的增速水平,而且,极可能完不成2014年全国财政收入增长8%的预算指标。此其一。
        回望“十一五”时期,全国财政收入年均增长21.3%,比同期GDP增速高出近10个百分点。即便进入“十二五”之后,2011年,全国财政收入增速也曾经一度达到25%。从25%下滑至2014年的8.6%,只有3年时间。下滑的势头如此之快,在世界财政发展史上绝对是罕见的事例。此其二。
        今年以来,下滑速度进一步加快。1月份,全国财政收入增速只有3.4%.不仅低于同期GDP增速,而且,如果注意到以往年间财政收入运行的常态是“前高后低”,今年还要力争全面完成将减税4000亿元左右规模的“营改增”,并且要对小微企业实施进一步减税。在此条件下,完成今年全国财政收入增长7.3%的预算目标的难度可想而知。此其三。
        长期以来,在一系列体制因素的制约下,我国始终没有建立起如欧美国家那样的随财政收入下降而自动削减财政支出的机制。实际上,与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是,无论去年还是今年以来,财政支出的增速均未有实质性削减。由财政收支增速反差而带来的巨大压力,绝不可小觑。此其四。
        放眼全局而不计局部得失,必要时宁肯以财政收支的不平衡来换取经济社会的稳定发展,一直是改革以来我国在财政政策选择问题上始终遵循的基本原则。基于实现保增长的需要,在过去的一年中,财政通过减收增支的一系列扩张性行动做出了努力。今年,面对经济下行压力持续加大和通货紧缩威胁步步紧逼的严峻形势,积极财政政策加力增效势在必行。无疑,这又将进一步加大减收增支的压力,使得今年的财政运行陷入更紧状态。此其五。
        上述种种,均系当前财政形势趋于严峻的表现。对此,我们既不可掉以轻心,更需以新的理念和新的视角做出新的判断。跳出财政收支的视野局限而将其放在经济发展新常态的背景下加以审视,如下的认识或结论可能是适当的:
        第一,经济决定财政,这是一个早已为人们熟知的基本规律。经过30多年的改革开放,中国经济已经步入发展的新常态。人口红利减少、劳动力成本上升,大力发展服务业的调整又不可避免地导致社会劳动生产率增速以及经济整体增速的放缓。换言之,随着中国经济由高速增长转为中高速增长并进入个位数增长的阶段,财政收入的增速自然会相应减低。
        第二,持续多年的中国财政收入高速甚至超高速增长现象,是从1994年开始的。在此之前,我们也曾经历过持续多年的财政收入增速下降。一减一增、先减后增,30多年间所走出的这一“V”状财政收入运行轨迹,告诉我们两个基本事实:其一,1994年之后的财政收入持续高速增长,在很大程度上是对以往财政收入增速持续下降的矫正,具有相当的补偿性质。既然是补偿,那么,这种高速便不会是无止境的。在补偿到达某一节点之后,增速必然要回归正常轨道。其二,1994年之后的财政收入持续高速增长,在很大程度上可以归结为1994年财税改革的产物,具有相当的改革红利性质。既然是改革红利,那么,这种红利效应的释放便不会是持续放大的。在红利效应释放一段时间之后,它肯定要步入递减状态。这即是说,财政收入的持续高速增长,特别是高于甚至远高于经济增速的财政收入增长,都系某一发展阶段的特殊现象。只有与经济增速相适应的财政收入增长,才是生活中的常态。
        第三,当前中国财政收入的主体是税收收入。在中国的现行税制体系下,70%以上的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这样一种“向间接税一边倒”的税收收入格局,意味着我国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一附着于价格之中。它既与商品和服务的价格绑在一起,随价格的涨跌而升降,随价格的轻微变化而剧烈动荡,那么,当经济高速增长时,税收收入的增速便可能高于经济增速。当经济增速放缓或低于以往增速时,税收收入的增速便可能低于经济增速。故而,只要我国的现行税制体系以及由此决定的我国现实税收收入格局不改变,中国经济增速下滑带来税收收入和财政收入增速的更大幅度的下滑,当属意料之中的事情。
        第四,算宏观经济社会发展的大账,以财政的加力增效求得整体利益实现,当然是财政值得且必须付出的代价。但这并不意味着我们可以为实现宏观目标而对可能遭遇的压力和可能面临的困难心中无数。相反,尽可能全面而详细地分析影响财政收支形势的各种因素,以此为基础,对可能面临的各种风险早做预案并采取积极主动的行动加以防范,则有助于相关的决策和措施更趋稳妥、更加可靠。也即是说,鉴于本轮积极财政政策是在经济发展进入新常态和财政形势发生转折性变化的背景下启动的旨在拉动经济的扩张性行动,本轮积极财政政策理应走出一条与以往大不相同的新路子。
        可以认为,当前财政收入增速下滑以及由此形成的财政收支严峻形势,并非仅仅是我们不得不被迫接受的现实,而且是经济发展规律的作用使然。当前所说的过紧日子也好,过苦日子也罢,实际上要过的都是财政的正常日子。或者说,相对于以往相对宽松日子的“旧常态”而言,紧日子和苦日子则是我国财政的新常态。
        面对这一切变化,我们必须全面调整理念、心态、战略和政策,学会在新常态下生活,学会与新常态共处,以不同于以往的、主动适应并引领新常态的一系列行动,把当前财政日常工作和财政政策操作的着力点落实到步入财政新常态的轨道上来。
        (作者系中国社会科学院学部委员、中国社会科学院财经战略研究院院长)