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    积极财政政策该如何落地?


    2015-09-28 14:15:00 | 来源:新华网 | 作者:刘尚希

        为了应对经济下行压力,中央提出实施积极的财政政策,而在财政收入增速下降、地方融资平台被清理、政府债务风险约束趋紧等背景下,积极财政政策如何更好落地,是一个现实的问题。对此,中央都采取了怎样的措施?还将有什么办法?财政部财政科学研究所所长刘尚希近日就以下问题解答:

        最近大家对积极财政政策很关注,认为在当前经济形势下可以发挥更大的作用。
        刘尚希:这是可以理解的,实际上,我们的财政政策也是这样在操作。总的来看主要是两个方面,一个是加力,一个是增效。
        加力方面,虽然今年中央没有调整财政预算,赤字不可能再增加,但加力的力度还是不小的。一是对地方债进行置换,在没有增加债务总体规模的情况下,化解地方债务的流动性风险。二是逐步扩大税收优惠,主要是针对中小企业,鼓励创业、鼓励创新,形成一个更好的环境,降低创业创新的门槛。三是积极推进PPP(政府与社会资本合作)模式。
        增效方面,就是在现有资金的基础上,把这些钱花得更有效率。一是清理财政沉淀的资金、沉睡的资金,把它们都尽量利用起来。二是改变财政资金的投入方式,如把对新兴产业或高新技术企业的支持,由过去的补贴变为更规范、更市场化的产业基金、种子基金等来进行投入。三是整合分散的资金,使其更好地发挥合力。
        地方债务置换,这是一项很重要的举措,它对地方政府意味着什么?今年估计会有多大的规模?
        刘尚希:地方政府的债务,总体来看风险不大,完全可控。它的问题,一个是增加太快,一个是流动性不匹配,即以前的投资是形成了大量的优质资产,但回报是长期的,而债务很快到期,现在让地方政府去还,确实面临困难,尤其现在许多地方的财政压力较大。只能另辟蹊径,所以就采取债务置换的办法。现在已经下达了3.2万亿规模的置换额度,跟今年到期地方债务的总体规模已经差不多了。这种置换的方法,不增加新的债务,只是一个债务结构的变化,从而化解地方财政的流动性风险,并且降低了债务成本,地方政府就可以腾出更多的钱进行经济建设或改善民生。
        PPP模式也是现在力推的,但一些地方在实践过程中遇到了障碍,您怎么看待这一模式的前景?
        刘尚希:PPP是一个非常复杂的事情,它看似简单,其实涉及很多利益相关者。这里面利益如何共享、风险怎么分担等,都是全新的问题。一个PPP项目的落实,不只是政府与社会资本谈一场恋爱,而是要结婚,要有一个长期过日子的打算。他们要结成伙伴关系,共同管理这个项目,为老百姓提供更好的公共服务。而目前这方面的规章制度、法制环境都还不够健全完善,双方还需要一个加深认识、不断调适的过程。
        从更深层次讲,PPP不仅是解决融资的问题,它还会促进政府职能的转变。以前公共服务都是由政府来提供,传统理论都是这么认为的,而现在政府要和社会资本合作、和社会组织合作,让它们发挥更大的作用,使公共服务的提供更有效率,质量更高,老百姓更满意。这必然要求政府转变职能、转变工作方式,还有相关的法律法规要跟上。所以,PPP模式的前景值得期待,但现在还处于起步阶段,需要一个过程才能看到更多的成效。
        清理财政沉淀资金。那么什么是沉淀资金?这项措施的作用会有多大?
        刘尚希:财政上所谓的沉淀资金,主要有这么几种情况:一是上一年度结余转存下来的资金。二是库底资金。现在全国都实行国库集中支付,这就像一个资金的蓄水池,各个单位、部门的项目资金都搁在里面,项目有进度,从这里划出资金,项目没进度,资金就搁在国库里,这就形成了很大部分的沉淀。实际上只要保证国库里资金在一定的安全线内,其他资金是可以盘活使用的。三是一些本来进入财政预算的资金,已经安排出去了,但由于各种原因,这个项目发生了变化,资金不能及时花掉。这几个方面是沉淀资金的主要来源。
        关于沉淀资金的规模,现在从全国来说,大账很难算,各个部门的情况也不一样,没有形成一个完整的、统一的口径,有的估算有上万亿,但因为口径不一样,也不好评判对不对。但不管怎么样,规模不算小,这些钱以前没发挥什么作用,现在把它们盘活再利用,一分钱当成两分钱来花,效果肯定是会出来的。下半年,这方面的工作还要继续推进。
        财政资金整合使用的呼声一直很高,这方面会不会有新的进展?
        刘尚希:财政资金整合涉及各个职能部门,大家都想手里有一把米,这就导致资金使用的碎片化,形不成合力,效率不高。比如支持新能源建设,现在环保部、发改委、科技部、工信部等都在做,需要进行有效的整合,这个从根本上来讲需要进行体制改革。
        我认为,积极财政政策加力增效离不开改革,同时改革也需要积极的财政政策来推进。政策更多的是注重解决眼前的问题,改革更多是解决长远的、根本性的、全局性的问题。所以说改革与政策要相互配合,才能发挥更大的作用。现在预算管理制度改革、税收制度改革、中央与地方财政体制改革,还有简政放权改革等都在推进,这里面有一些内容涉及财政资金整合使用的问题,一些地方也在进行探索,肯定有难度,但也会有新的进展。
        在落实积极财政政策的过程中,如何发挥好地方政府的作用?
        刘尚希:我们国家有个重要的特点,就是需要发挥中央和地方两个积极性。只有两个积极性发挥得好,形势才可能发展得好。现在,随着约束条件的变化,怎样发挥好地方的积极性,是一个重大课题。原来地方政府为了让经济增速更快,环境资源、债务风险等方面的问题没有考虑太多,而现在这些约束越来越严了。在这种情况下,地方的积极性又要发挥,怎么办?还是需要改革。这个改革,主要的就是中央与地方怎样进行职能的划分。现在从财政上来看,越到基层,支出所占的比重越高,这就意味着,基层干的事很多,而有的事可能超出了地方或是基层的能力。我认为,应把支出责任适当上移,减轻地方政府的压力,明确各级政府的职责,按照能力原则、效率原则、风险原则、受益性原则等,合理地分配事权并建立完善的考核机制,这样才能既发挥地方政府的积极性,又让它们的积极性不至于脱离各种新约束的轨道。
        似乎现在的积极财政政策与以前的有点不一样了,是这样吗?
        刘尚希:是的。以前谈到积极财政政策,主要是指一种经济政策、宏观调控政策,而现在积极财政政策不仅仅是经济政策、宏观调控政策,它同时也是社会政策,在改善民生、促进结构调整等方面要发挥更大的作用,因此内涵更加丰富了。同时,积极财政政策的实现形式也更多样化了,如上面提到的产业基金、PPP模式等。最后,现在的积极财政政策十分强调改革的作用,而不仅仅是看重支出的多少、预算的规模等指标。