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    税收征管规范化:税收管理事业的里程碑事件


    2015-10-16 13:44:00 | 来源:《中国税务》 | 作者:施正文

        为了深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神,进一步规范税收征管行为,全面推进依法治税,推进税收治理现代化和法治化,国家税务总局制定了《全国税收征管规范(1.0)》(以下简称《征管规范(1.0)》),于2015年5月1日在全国试行。《征管规范(1.0)》以新形势下的税收征管理念和税收征管环境为背景,以国家法律法规和税务总局制定的税收规范性文件为依据,对税收征管的业务范围、工作流程、操作要求、表证单书等制定具体的标准和规范,是税务人员从事税收征管的工作指南,具有规范性、标准性、统一性和实用性。税收征管规范化,无疑是税收管理工作的里程碑事件,对做好新时期税收征管工作,落实依法行政要求具有重要意义。
        一、推进税收征管规范化具有重要意义
        1.税收征管规范化是落实全面深化改革的要求。在新常态下,为了更好地发挥税收的职能作用,必须按照简政放权、放管结合、优化服务的改革原则,推进税收征管基础业务工作的规范化和标准化,推进征管体制机制创新,从而全面提升征管规范化水平和行政效率。《征管规范(1.0)》充满改革精神和创新理念,通过限制征管权力、强化内部控制、落实主体责任、优化纳税服务等举措,来具体践行全面深化改革的要求。
        2.税收征管规范化是推进税收治理现代化的要求。我国税收征管改革的根本目标是推进税收征管现代化,以适应推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求。《征管规范(1.0)》以新公共管理理论、风险管理理论、流程再造理论等为基础,将世界税收征管发展趋势与我国税收征管的具体实践相结合,整合了税收业务、减少了环节交叉、明晰了岗位职责、规范了征管行为、提高了工作质效、筑牢了税收征管业务基础,是提升税收治理科学化、规范化、信息化和现代化的重要举措。
        3.税收征管规范化是推进税收治理法治化的要求。全面推进依法治税是推进税收治理现代化的制度保障。依法治税不仅需要完备的法律制度体系,更需要严格高效的法律实施体系。我国税收立法尚不够完善,税收法规政策的碎片化和政策执行的选择化尤为突出,影响了统一执法和公平税负。《征管规范(1.0)》依据法律的精神和原则,将法规政策的条文细化为可操作的规范、流程、环节和文书,实现了从抽象的法律制度到具体的操作规范的转变,解决了税收法规政策与征收管理实践的脱节问题,为税务人员正确适用法规政策、高效办理征管业务,提供了明确而具体的规范、标准和指南,为严格依法行政、促进税法遵从提供了可靠的载体和手段。
        二、《征管规范(1.0)》的基本精神
        《征管规范(1.0)》的制定集中了全国税务系统的力量和智慧,体现了法治精神、改革理念和实践智慧,对于新形势下深化征管改革,全面依法治税,夯实业务基础,具有里程碑意义,其基本精神和主要特征表现为:
        1.科学性。《征管规范(1.0)》充分总结我国征管实践经验,借鉴国际税收征管发展趋势,吸收规范管理、分类管理、质量管理、科学管理、目标管理、流程再造等理论,反映和尊重税收征管客观规律,为各类征管规范和操作方法有效发挥作用奠定了科学基础。
        2.规范性。《征管规范(1.0)》以国家法律法规和税务总局税收规范性文件为依据,其事项设立、资料要求、办理规范和表证单书等实体要素和程序要素,都有相应法规政策的具体依据;将条款型的法律制度通过可操作的规范和标准表现出来;以国家税务总局内部文件的形式在税务系统发布等。上述特征,使《征管规范(1.0)》具有“准制度”的内部规范的性质,在税务系统内部对税务人员具有严肃性、指导性和约束力。不仅如此,《征管规范(1.0)》严格限制税务机关的行政裁量权,通过具体的流程和标准,确保严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,使涉税事项的处理更加具有确定性,有效保护纳税人权益。
        3.标准性。《征管规范(1.0)》的基本目标就是为所有征管事项在实体性和程序性两个方面设定标准和要求,用看得见可操作的标准来连接法律的原则性和实践的具体性,把涉税事项的处理落实到具体流程、环节、文书和节点上,保障税务机关征管行为的标准化,解决执法中的选择性和随意性问题,也使纳税人能够快捷和准确地了解办税要求。
        4.统一性。在确定征管业务事项时,《征管规范(1.0)》将相近事项归并整合为一类,制定完整、系统的规范和标准,有利于管理要求的统一性,减少了重复性和碎片化,提高了工作效率和执法的公平性。例如,《征管规范(1.0)》按照行政审批制度改革要求,对税收优惠类业务进行了适度归并,将具体的优惠事项业务处理要求归为附列资料,这种方式确保了优惠处理流程的规范稳定,且利于根据发展进行调整,有助于落实好各项税收优惠政策。
        5.效率性。《征管规范(1.0)》按照简政放权、转变职能的要求,以服务纳税人、服务基层税务人员为宗旨,合理设计工作流程、办理环节和工作职责,剔除多余的管理环节,简并优化涉税文书资料,并积极运用信息网络技术,能生成的不用报送、能共享的不用采集,达到检索简单、脉络清晰、示范直观、提示明确的效果,实现业务办理更加便捷、办税成本更加经济。
        6.创新性。为了鼓励征管创新,适应各地实际情况和形势发展,《征管规范(1.0)》在每个业务事项中设立“创新处理”条目,根据有关创新税收管理的规定,在法规政策允许的范围内,对业务办理作出灵活的特别处理,以鼓励和引领业务管理创新,增加征管规范的扩展性和前瞻性。
        三、税收征管规范化的进一步完善和创新
        由于税收法规政策的不断调整,税收征管实践的快速发展,税收征管规范需要及时修订和改进。应当建立《征管规范(1.0)》的动态更新机制,将最新法规政策、最新业务事项和最新实践做法补充到规范中。例如,随着《税收征管法》的修订,应当对税额确认(税款评定)的性质和功能、评定方式和方法、评定流程和程序、评定文书等进行修改。为了适应向自然人征收直接税的需要,应当大幅度扩充“信息披露(信息提供)”的征管规范,对信息提供主体、提供方式、提供内容,信息的采集、比对、审核、利用、保密等作出详细规定。《征管规范(1.0)》既要不断完善以逐步成熟定型,也要保持开放性,及时将创新规范吸纳进来,防止模式化和套路化。要将行之有效的内部规范和标准,上升为外部法律和政策,通过公开权威的法律制度来增强征管规范的权威性和约束力;同时,通过《征管规范(1.0)》实施效果的评估,将不具有合理性和可行性的法规政策及时修订或废止,推动税收法律的完善。《征管规范(1.0)》是对单一征管事项的规范,主要规范税收征管基础性和事务性工作,属于“打基础”。还应当推出其他版本的征管规范,例如,针对综合征管事项(如大企业管理),在不对组织机构进行大的调整前提下,按照风险管理的理念、流程和方法,把有限的征管资源优先配置到税收高风险和特定风险领域,对纳税人遵从状况进行分类分级并采取不同的分析、应对和评价方法,实现传统粗放式向现代集约化征管方式转变,制定以“转方式”为目标的《征管规范(2.0)》。针对税制改革、《税收征管法》修订、金税三期工程建设、人事制度改革等,制定以“变体制”为目标的《征管规范(3.0)》等。
        “法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。有了一部好的征管规范,能否发挥作用关键在于狠抓执行和实施。要使征管规范得到有效实施,必须要建立实施的保障机制、动力机制和问责机制,其中尤为重要的是要将征管规范化建设的成效,纳入干部绩效考核指标体系,才能切实推进征管规范化工作。要科学设置考核观测点和指标,以纳税人满意度作为根本目标,实现其规范征管行为,保护纳税人权益,促进税法遵从的目的。(作者单位:中国政法大学财税法研究中心、中国财税法学研究会)