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    为制造业发展营造适宜的财税环境


    2015-11-05 09:13:00 | 来源:经济参考报 | 作者:闫坤 于树一

        今年是2008年国际金融危机爆发后的第七年,经济增长乏力的状态已经从发达国家蔓延至新兴和发展中国家,在全球范围内,经济政策的效果越来越小,甚至在某些国家已经接近失效。从目前的情况看,全球的经济增长动力不可能来自外部的经济政策,而只能来自内部,即经济结构调整和战略布局的驱动,运用排除法发现,制造业是目前各国可选取的唯一引擎。
        全球经济增长动力缺失
        2015年第三季度,世界经济又被美国加息预期、中国经济增长速度下降、国际大宗商品价格走低的阴霾所笼罩,面临着愈发明显的下行风险,体现出复苏脆弱且不稳定、不均衡的特征。更令人沮丧的是,各国政府的积极作为并没有产生预期效果,面对着经济发展的不利形势已几乎无策可施,追根究底是经济增长动力缺失使然。
        世界经济增长呈现非均衡和脆弱性特征
        2015年第三季度,世界各国的经济发展仍然处于步调不一致的状态,但经济发展形势已然在悄悄发生变化。从表面上看,新兴和发展中国家的经济增速虽仍远高于发达国家,却因面临着较为严峻的经济下行压力,增长速度进一步放缓;美国经济出现超预期的增长,欧元区经济仍然保持着低速缓慢复苏,日本经济又重新陷入停滞且季度环比负增长。而从更深的层面上看,目前美欧等发达国家经济的温和复苏也是脆弱、不稳定的。
        1、美国宏观经济形势喜忧参半
        美国经济自2010年起开始复苏,呈现出温和复苏的态势,美国商业部数据显示,今年4—7月美国GDP实现3.9%的超预期增长。但其宏观经济表现喜忧参半:虽产业稳健扩张,尤其是建筑业增长强劲,但产业扩张势头有所减弱;虽消费和投资支出均有一定程度增长,但消费者信心不稳定;虽失业率持续走低,但劳动力市场疲软;虽贸易逆差大幅上升,但价格指数仍然维持低位。
        2、欧元区经济复苏脆弱
        欧洲统计局数据显示,欧元区第二季度GDP环比增长0.3%,同比增长1.2%,呈现缓慢增长趋势。支持其经济复苏脆弱的依据还有:通缩压力加大、就业形势恶化、经济景气指数回落。但也存在有利因素:对外贸易形势向好,进、出口贸易额均实现增长;尽管处于低速增长区间,但扩张态势得以保持,Markit综合PMI、服务业PMI、制造业PMI均高于临界值50,并呈上升趋势;财政状况好转,为“容克投资计划”的实施做了较好的支撑。
        3、日本经济萎缩
        日本内阁府的数据显示,第二季度剔除物价变动因素后,日本实际GDP下降0.3%,换算成年率为下降1.2%,GDP又一次出现负增长。8月-10月日本制造业PMI均高于50,说明制造业活动有回暖迹象,但工业生产已经连续两个月下滑,作为支柱产业的汽车和电子零部件生产尤其低迷,而且市场对服务业前景的信心也不足。支撑日本经济萎缩判断的依据还有:内需不稳,外需不振,工业生产下滑,物价指数显示其摆脱通缩仍异常困难。在国际油价走低的背景下,日本能源进口非但没有增加,反而大幅减少,说明其经济增长的前景很不乐观。
        4、新兴和发展中国家经济普遍下行
        一是俄罗斯经济恶性循环风险加大。其前9个月GDP同比下滑3.8%,大宗商品价格的持续低迷使得该国经济面临很大的困境,还面临着较大的通货膨胀压力,居民实际收入和消费下降。二是巴西经济陷入衰退。二季度巴西GDP同比下滑2.6%,工业、农业、服务业、家庭消费、投资、商品进出口等领域全面衰退,加之通货膨胀居高不下、债务负担严重、政局不稳,遭遇了标普评级的下调。此外,韩国经济面临来自外部的巨大压力,印度尼西亚贸易活动减弱,墨西哥因油价下跌、汇率疲软、资金外流等因素导致经济增长缓慢。尽管印度经济逆势上扬,但也存在若干不利因素,在本币贬值的前提下出口下滑,商品批发价格指数持续下降等等。
        世界经济的出路:
        重振制造业找回动力

        目前,世界各国都陷入了一个困境,即将扩张政策用到极致,也仍不能走出经济的低迷或者阻止经济的下滑。即便是中国,稳增长政策起到的作用,只是保障了经济增速稳步回落到合理区间,而并没有使其止降回升。因此,这个判断具有普遍性。原因是全球增长缺乏动力,当前的任务就是找到并发动引擎。我们用简单的排除法尝试回答这个问题:
        首先,这个引擎不可能是货币政策,也不可能是财政政策,不可能是外需,也不可能是内需,而是必须进一步落到实处,能够大规模调动资本、技术、劳动力。其次,这个引擎不可能是大力投资基础设施,也不可能是大力发展服务业,虽然这两项可以大规模调动上述三要素中的两个要素,但仍不是全部。最后,只剩下唯一的选择,即“重振制造业”。重振制造业必然带动生产性服务业,进而带动整个服务业发展,最终形成制造业与服务业良性互动,共同推动经济发展。
        有研究表明,我国制造业投资增加一个百分点,GDP将增加0.836个百分点,而装备制造业增加值每增加1个百分点,GDP将增加0.041-0.102个百分点。
        自国际金融危机以来,各国纷纷推出本国的制造业发展战略,加强对制造业的前瞻布局,力图抢占国际竞争的制高点。但是,发展到目前,这些战略大多“雷声大、雨点小”,并没有得到很好的贯彻执行。当前的国际经济形势表明,现在正是使那些还在“睡大觉”的制造业发展战略醒来的最佳时机,而我国有充足的空间和时间,在发展动力已成功向服务业转化的前提下,进一步振兴制造业,形成经济发展的双引擎驱动,更好地实现经济发展目标。
        中国经济发展质量优先增速稳步回落合理区间
        前三季度我国国民经济总体运行平稳,虽然一些数据表现不佳,但反映的问题并不严重。尤其是几乎所有宏观经济领域都明显体现出结构优化的特征,表明我国经济发展方式转变在有序地推进,经济发展质量在稳步提升。
        第一,经济增速小幅回落,供给结构合理。按可比价格计算,我国前三季度国内生产总值同比增长6.9%,增速小幅回落,但仍处于7%左右的合理区间。三次产业增加值对GDP的贡献分别为8%、40.6%、51.4%,增长速度分别为3.8%、6.0%、8.4%,无论在规模还是增长速度上,第三产业均处于领先地位,同时高技术产业增加值加速增长,体现了经济结构的优化。前三季度,全国规模以上工业增加值按可比价格计算同比增长6.2%,增速同比回落2.3个百分点,其中,国有企业和外资企业的增速回落拉低了整体增速。
        第二,国内需求结构向好,国外需求不振。前三季度,全国固定资产投资、社会消费品零售总额增速均比上年同期回落。但是,民间投资、第三产业投资的比重和增速均较高,说明投资结构有所改善。最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率进一步得到提高,说明国内消费出现了企稳向好的迹象;乡村消费品零售额增长速度继续超过城镇,说明我国乡村消费潜力正在逐渐释放;网上零售额加速增长,说明“互联网+”的新业态保持快速增长势头;居民收入继续以超GDP的增速快速增长,城乡收入差距进一步缩小,带动个人和家庭消费强劲。前三季度,我国外需压力较大,但出口额占GDP的比重从去年同期的25%降到20%,这说明我国对外部市场的依赖在逐渐减弱。同时,国际大宗商品价格下跌和进口替代因素使得进口额迅速减少,一定程度上改善了我国贸易形势。但受国际市场动荡、资本外流等影响,利用外资出现了大幅下滑,对我国产生了一定的负面影响。
        第三,货币信贷平稳增长,居民消费价格基本稳定。前三季度,我国新增人民币贷款、存款和社会融资规模均有不同程度的增加,说明在我国稳增长和低利率的政策环境下,实体经济融资需求有所增加,银行信贷对实体经济的支持力度有所加强,且在“一带一路”和大众创业、万众创新战略带动下,开发性、政策性金融作用突出。前三季度,居民消费价格同比上涨1.4%,涨幅比上半年扩大0.1个百分点。居民消费价格的变动受季节和政策的影响较大,例如卷烟批发环节的税收增加、开学季、季节交替、猪肉供求调整以及基数因素等等。工业生产者出厂价格同比下降5.0%,工业生产者购进价格同比下降5.9%。当前我国价格指数涨跌的影响因素共存。抑制价格进一步上涨的因素包括国家降低成品油价格、下调工商企业电价、夏粮丰收、工业生产增速回落、国际大宗商品价格下跌等等,而价格上涨因素包括降息降准、国家铁路货物统一运价提高、旅游相关价格上涨等等,两相权衡,未来价格上涨的压力较大。
        第四,制造业具有下行压力,非制造业活力增加。2015年9月份,中国制造业采购经理指数(PMI)为49.8%,处于临界点以下,并低于历史同期水平,表明制造业下行压力仍然较大,且大型制造业企业活动出现扩张迹象,中、小型制造业企业生产经营仍然较困难。但要看到,随着结构调整、转型升级的推进,制造业发展质量继续提高。相比之下,非制造业保持平稳增长,市场信心稳定。其中,服务业业务总量增速有所加快,位于较高景气区间。建筑业情况不容乐观,虽然业务总量总体保持增长,未来预期较好,但增速有所放缓,市场需求有所回落。与建筑业关系密切的房地产业,前三季度,房屋新开工面积同比下降,住宅新开工面积下降幅度尤大,房地产开发企业土地购置面积也同比大幅下降,而商品房销售面积快速增长,住宅销售面积增长尤快,说明房地产业去库存进度加快。
        此外,前三季度,我国节能降耗继续取得新进展,单位国内生产总值能耗同比下降5.7%,说明我国经济发展质量在稳步向好。
        为制造业发展创造有利财税环境的政策建议
        重振制造业,财税支持不可或缺,具体可从两个方面着手:一是做好前期准备,给制造业发展打造有利的财税环境;二是充分了解制造业发展现状,准确把握制造业需要怎样的财税支持,为其量身打造成系统的财税支持方案。由于第二个方面是一个内容庞大且有较高技术性要求,需要产业技术人员、财税专家和政府部门通力协作。受篇幅和能力所限,本文只对第一个方面,即为制造业发展创造有利的财税环境提出相应的建议。
        坚持“减税降费”致力于“以减法换乘法”
        “减税降费”是为制造业发展创造良好财税环境的重要举措,尤其是其主要惠及小微制造业企业,它们对我国经济发展有重要贡献,减税降费可以为其提供良好的财税环境,缓解其面临的发展困境,即以财政收入的减少换取其对制造业发展和经济增长的乘数效应。
        但是,目前对于小微企业的优惠政策重出台、轻宣传和落实,已有的优惠政策过多过杂,不易运用,也难达到预期效果。需对已出台的涉及小微企业的优惠财税政策系统梳理,进行归纳合并后印刷成册,充分利用互联网优势,在财政、税务机关等相关网站上进行政策宣传,在政务大厅、自助办税终端、受托代征机构等相关地点的醒目位置张贴相关宣传材料,让小微企业在充分了解的基础上,用足各项优惠政策,让减税降费行动成为真正减轻制造业企业负担的有效路径。
        建立现代财政体制使事权与支出责任相匹配
        首先,现代财政体制支持制造业发展,要求三个层面的事权和支出责任划分。一是划定政府事权范围,必须首先要处理好制造业振兴过程中的市场与政府之间的关系问题。二是根据相关受益范围和外部性,划分各级政府的专属事权和共同事权,按照“权责对等”原则匹配相应的支出责任。三是根据信息处理的复杂性和激励相容的要求,确定委托事权及其支出责任,重点处理容易出现其中逆向选择和道德风险的事权。
        其次,现代财政体制支持制造业发展,要求形成“事权与支出责任清单”。需要在权力清单的基础上,形成面向“制造业2025”发展战略落实的事权与支出责任清单,保证权责对等。
        最后,现代财政体制支持制造业发展,要求规范转移支付制度。各级政府支持制造业发展的事权和支出责任主要应由本级财政收入保障,缺口由上级政府拨付一般转移支付或转向转移支付弥补,且要明确,专项转移支付只能用于委托事权而不能用于其他方面。作为前提条件,要尽快建立健全地方收入体系并科学划分财权。
        规范地方政府债券管理为制造业打造适宜财税环境
        制造业的发展也需要良好的地方财税环境。目前,我国地方政府可以发行一般债券和专项债券,这不但可以促进地方政府债务透明化,还可以提高地方政府的财政能力,为地方财政支持制造业发展拓展了空间。
        然而,地方债券发行接近今年下达额度的半数,第一批1万亿元额度的地方政府债务置换也完成过半。但地方债发行和置换的进度并不理想,其原因是多方面的,而最关键的是财政部要求地方政府置换债券自发自还,债券风险被抬高,同时债券利率也被降低,收益不足以弥补风险,致使作为投资者的商业银行反应不够积极。另外,最高期限10年、加权平均期限6.45年的已发行的地方政府债券,仍未与资本性项目的投资回收期相匹配。
        为此,需要进一步理顺财政和金融的关系,加强和银行等金融机构的合作,赋予地方政府债券较高的收益,同时,进一步提高地方政府中长期债券的比重,提高债券期限的上限,满足地方政府对长期资金的融资需求。
        加强财政金融合作
        为制造业寻求财源支持
        三季度,财政和金融的深度合作在中央和地方层面均开始萌芽,二者合作的最大优势在于:积极财政政策将通过金融杠杆放大政策效果,这将是实施财政政策的新的有力抓手,支持制造业的财政政策也可以充分利用财政金融合作。
        目前,财政和金融合作可广泛运用在PPP领域,从中可以获取成熟经验用于制造业发展,同时,因社会资本介入而节省的财政资金也可用于发展制造业。当然,其前提是处理好政府与市场关系。
        需要看到的是,目前PPP模式还有待成熟。因为PPP项目必须同时保证社会资本获得长期稳定收益和实现公共利益最大化,如果收益难以保证,必然带来更大的经济社会风险,也会对社会资本失去吸引力。因此,需进一步科学认识PPP的内涵和外延,分析其在我国所能发挥的具体作用和可能存在的弊端,在完善制度的基础上,出台更为谨慎和规范的政策。还要考虑地方政府当前和未来的财政承受能力,对社会资本的选择,建立健全示范项目的跟踪指导、对口联系和动态调整机制等问题。
        此外,更为重要的是,专门为我国制造业发展“量身制作”一套合适的,考虑产业配套能力、中间货物、生产性服务业、高端技术等种种因素的财税支持体系。甚至可以和“大众创业、万众创新”、“互联网+”的财税支持政策协调配合,在厘清内在联系、影响机理的基础上,出台一整套财税支持方案,形成战略合力,为助推经济发展引擎发挥最大效能。