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    十三五将理顺央地关系 分税制或有重大调整


    2015-11-09 09:22:00 | 来源:华夏时报 | 作者:

        迟迟未见动静的中央和地方之间的财政体制改革,这次可能要动真格的了。
        日前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)再次重申:“调动各方面积极性,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。”上海财经大学教授朱为群认为,这意味着分税制还将继续面临重大调整。中国法学会财税法学研究会会长刘剑文也表示,分税制确实应该调整,但这次的改革不仅仅局限于分税制,而是整个中央和地方关系的重大调整,是财政体制上的整体改革。
        中国政法大学财税法研究中心主任施正文则指出,这次《建议》中关于中央的地方财政关系的表述,几乎完全是三中全会相关内容的重复,表明这一改革并没有取得重大突破,甚至没有达成共识。“财政体制的改革是财税改革中最难的一块。”他说。不过,他同时也指出,在“十三五”期间,财政体制改革应该会有实质性的推进。
        继续调整分税制
        《建议》中关于财税改革的内容,全面延续了三中全会的决定,但也有所侧重,比如《建议》重点突出了中央和地方之间的财政体制改革。在“深化财税体制改革”的这部分表述中,关于央地关系的内容在字数上就占到了全部表述的约三分之一。
        “这次主要是提出要改革中央和地方的收入分享体制。”朱为群表示,先解决中央和地方之间的收入划分,是破解央地财政体制难题更可行的切入口,因为中央和地方之间的支出关系非常不明确,而收入关系则相对清晰,毕竟有分税制做基础,至少在税收上中央和地方之间的界限是清楚的。而随着《建议》出台,中央和地方之间的收入关系将面临重构,分税制也将面临重大的调整。
        “分税制已经实行20多年了,它的历史功绩是不容否定的。”刘剑文表示。不过他同时指出,1994年的分税制改革是在计划经济向市场经济转轨时进行的,考虑的也主要是那个历史阶段的情况。
        因而,针对分税制的调整一直在进行当中。尤其是2004年以来,在保证中央和地方整体财政格局稳定的前提下,不少税种都出现了结构性的调整。十八届三中全会以后,税制改革更是进一步提速,其中最为重要的营业税改增值税已经临近收官。
        不过,刘剑文指出,这次的改革不仅仅只是一个分税制的改革,不仅仅只涉及税的问题,而是要在过去的基础上做一个重新的调整,以理顺中央和地方的收入划分。“包括但绝不仅限于分税制改革。”他认为这是一次涉及中央和地方财政关系的整体改革。
        “中央和地方财政体制的改革明显滞后。”朱为群指出,在十八届三中全会提出的预算、税制和央地关系这三大改革任务中,前两者都有明显的进展,比如新修订的《预算法》已经于今年1月1日实施,营改增只剩下了四个行业等,而央地财政关系的改革则“几乎没有动”。不过,他认为接下来这方面的改革应该会有所动作了。
        “硬骨头”
        对于央地财政关系的改革,施正文略显悲观。
        “《建议》中关于央地关系的表述,完全是三中全会决定的重申,这是一个很大的遗憾。”施正文指出,《建议》中关于财税改革的文字虽少,但相比三中全会的决定有很多细化的地方,比如跨年度财政预算、绿色采购等等。但一到央地关系,文字立刻便和三中全会决定中的内容一模一样了。
        完全是重申而没有任何细化,表明央地财政关系改革正处于一种很尴尬的困境之中,不仅在这两年里没有取得实质性的进展,同时也表明决策层对于未来到底怎么细化还没有形成共识,而这也反映出央地财政体制改革的难度之大。
        财政体制改革作为一项牵一发而动全身的深层次改革,涉及到中央和地方事权、支出责任的调整,而这些都是最根本的利益,从而使得这项改革成为财税体制改革中最难啃的一块“骨头”。
        施正文认为,央地财政体制改革的关键,是要明确中央和地方的事权。“所谓事权就是职责,就是中央干什么、地方干什么、干这个需要多少钱,这些都要明确。”他告诉本报记者,事权的划分是财政体制改革中最难的一块,“甚至需要修改《宪法》来推动”。
        对于《建议》中重申的“适度加强中央事权和支出责任”,接受本报记者采访的业内专家普遍表示认同,认为中央政府在司法、教育、医疗等方面的事权和支出责任应该得到强化。刘剑文认为,一直以来,中央的财权比较多,事权相对较少。如果适当加强中央的事权和支出责任,是对中央和地方关系的一种良性的调整。
        当然,业内专家普遍认为仅仅加强中央的事权和支出责任还远远不够,而应该全面、明确划分中央和地方的事权和支出责任。朱为群甚至指出,不仅要在中央和地方之间划分清楚事权和支出责任,地方各级政府之间也要划分清楚。
        朱为群指出,就收入而言,中央和地方之间的划分虽然不太合理,但至少有一个规则,而地方各级政府之间,几乎连明面上的规则都没有。虽然各界一直在关注地方财力困难,但其实省一级政府基本是不缺财力的,而除了少数一些发达地区外,“越往基层走越缺钱”。
        在业内专家看来,相对于其他财税领域的改革来说,央地财政关系的改革要明显滞后。根据十八届三中全会定下的财税改革路线图,到2020年我国要基本建立现代财政制度。施正文认为,中央和地方财政体制方面的改革到时不一定会完成,但应该会有实质性的推进。“央地财政关系的改革确实很难,但难也要改,改革永远在路上。”朱为群最后说。