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    浅析审计助推深化财税体制改革的思路


    2015-11-17 08:42:00 | 来源:中华人民共和国审计署 | 作者:

        党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的“集结号”,中国进入全面深化改革的新时期,经济发展进入新常态。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”,并提出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”,财税体制改革成为全面深化改革的“先行军”和“突破口”。审计作为国家治理体系的一个重要组成部分,在推动完善体制机制、促进全面深化财税体制改革的进程中,发挥着十分重要的“催化剂”作用。
        一、新一轮财税体制改革意义深远
        我国以往的财税体制改革,都与经济的高速增长相伴随,依托经济和财政收入的高速增长,得以在一个相对宽松的条件下展开。1994年的分税制改革确定的分税制体制对我国建立公共财政体系和推进市场经济体制改革具有里程碑意义,对促进市场经济发展、全国市场统一、稳定财政收入、调节地区差距、促进地区竞争和提高国家宏观调控能力发挥了重要作用。但随着我国经济社会快速发展和结构的深刻调整,名义税负偏高、征管能力偏弱、征税成本偏高、政府间事权划分不合理等问题日益突出。
        新一轮财税体制改革是在中国经济增长发生转折性变化、步入经济发展新常态的背景下启动的。在经济发展新常态下,财政收入由高速增长转为中低速增长,财政支出刚性增长,财政宏观调控面临的形势更加复杂,预算规范管理、公开透明的要求越来越高,建设大国财政的要求越来越迫切。
        2014年6月30日,中共中央政治局会议研究并审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,明确从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系三大方面全面推进新一轮财税体制改革。新修改的《预算法》的施行在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面实现了重大突破,为进一步完善政府预算管理,建立全面规范、公开透明的现代预算制度提供了法律基础。将铁路运输和邮政服务业、电信业纳入营改增试点范围,调整成品油等部分产品消费税,公布《不动产登记暂行条例》等措施的实施进一步加速推进新一轮财税体制改革。
        推进新一轮财税体制改革是经济体制改革的关键点和突破口,是建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度的基础性工作。将财税体制改革融入到全面深化改革进程,以国家治理现代化为目标定位,从而在经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个领域实现改革的联动,形成改革的总体效果,是新一轮财税体制改革的重要变化和突出特点。以建立现代财政制度为基本取向的财税体制改革的深化,必将推进社会主义市场经济体制的完善与成熟,为我国经济社会健康与可持续发展提供坚实的财力保障。
        二、审计在深化财税体制改革中的独特作用
        改革开放是当代中国最鲜明的特色,是决定当代中国命运的关键抉择,是实现中华民族伟大复兴的关键一招。李克强总理在听取审计工作汇报时指出,审计要全力推动改革发展政策和重大项目落地,做深化改革的“催化剂”。这是对审计在推动全面深化改革中的职能作用的新定位。
        刘家义审计长曾提出:“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。国家审计监督就是促进完善国家治理的一个重要方面”。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。由此可见,审计的价值与全面深化改革的总体目标是高度一致的,审计在依法履行职责、开展审计监督的过程中,能够有效推动改革的深化,有效的服务国家治理体系和治理能力的现代化建设。
        审计加速推进落实严肃财经纪律,确保依法行政、依法理财。审计发现部分部门和所属单位存在超标准、超预算或超范围列支出国(境)费用,公务用车配备超编制、超标准等“三公”经费和会议费管理使用不严格的问题;存在资金收缴和预算批复不规范,财权与事权未理顺、专项转移支付清理整合不到位,部分财政资金分配不规范、使用中存在违法违规问题等现象。财政部等相关部门结合审计发现的问题积极推进健全完善财政法律体系,深化预算管理制度改革,进一步推进预算公开透明,切实保障依法行使行政决策权和财政管理权。
        审计加快转变政府职能和简政放权,深入推进预算改革,促进构建规范的现代预算制度。在对中央财政预算收支执行及决算草案审计中发现决算草案中同类工作或支出事项分散在不同科目列报,财政部结合审计发现的问题和实际工作需要,随着预算管理制度改革的推进,逐步完善支出功能科目设置,同时结合新修订预算法的相关规定,研究按经济性质分类编制中央预算;审计发现将有公共财政预算性质的船舶港务费纳入政府性基金预算等关于公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算界定不清晰的问题,财政部正在按照建立定位清晰、分工明确的政府预算体系要求,进一步明确公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的支出范围,制定统一的管理办法,减少交叉重复;审计发现各类预算中有专项用途的收入不能统筹安排使用,不利于及时发挥资金效益,财政部按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求,结合税费制度改革,完善相关法律法规,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排各项资金。审计在完善政府预算体系、改进预算管理制度、明确各级政府间的事权和支出责任、逐步建立事权和支出责任相适应的制度中起到突出作用。
        审计进一步推进优化财政支出结构,盘活财政存量资金,完善税收制度,提高财政资金使用效益。审计发现部分地区未制定政府性债务综合管理制度、政府性债务风险预警制度,债务借新还旧数额较大,个别地方债务举借和使用不规范等问题,新修订的预算法结合审计发现的问题增加了允许地方政府规范举债的规定,国务院先后印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,对地方政府性债务管理机制提出具体要求;通过审计,全面摸清了被审计对象财政存量资金的规模和结构,掌握了管理情况和结存原因,发现部分中央部门结存资金半数闲置超过一年,部分省市财政存量资金近三年无法按原用途使用等资金沉淀、使用效益未能充分发挥等问题,提出了盘活存量的具体建议,《财政部关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》和《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》相继印发,为有效盘活财政存量资金、加大结转资金使用力度、提高财政资金使用效益提供有效保障;审计发现部分地方政府自行出台招商引资财税优惠政策、部分财政资金投向不符合相关规定等问题,《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》就全面规范各类税收等优惠政策提出了建议,各级税收征管部门结合审计发现的问题按照法律法规及时足额组织税收收入,审计为进一步推动完善税收制度提供政策依据。
        三、审计助推深化财税体制改革的实现路径
        党的十八届四中全会提出要加大依法审计力度,统筹整合资源,创新审计方式,提高审计效率,按照法律规定实现审计监督的全覆盖。在全面深化改革的背景下,审计监督的作用越显突出,新一轮财税体制改革对审计提出了更高的要求,促进深化改革成为新时期审计工作需要贯穿始终的内容。
        加大对推动深化财税体制改革政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度,促进中央和地方财力与事权相匹配的财政体制的形成,当好政策落实的“督察员”,做好深化财税体制改革的“催化剂”。审计机关持续组织对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况的跟踪审计,进一步加大对中央有关全面深化财税体制改革政策措施落实情况的跟踪审计力度,着力监督各地区、各部门针对完善财政转移支付制度、加强财政资金监管、深化预算管理制度改革、规范地方政府性债务管理、盘活财政存量资金、清理规范税收等优惠政策等方面政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等落实情况,促进和保障财税体制改革高效运行。密切关注各项财税体制改革措施的协调配合情况,对制约发展、不合时宜、阻碍改革的制度规定,及时予以反映。同时,积极关注体制性机制性问题,及时提出解决突出问题和推进长远发展的建议,发挥好财税体制改革“催化剂”的作用。
        加强财政管理和预算执行审计,积极推进预算改革,提高资金使用绩效,当好人民利益“守护神”。持续关注政府预算体系完善、财政支出结构优化、专项转移支付清理整合、存量资金盘活、财政资金绩效等问题,推动完善相关制度机制。促进预算公开、规范政府收支活动、约束政府行为,审计中重点关注财政资金分配、管理和使用情况,关注预算和决算的差异,大力推进预算和执行结果的公开,增强预算的透明度,促进三年期滚动预算的有效执行和中期财政规划的顺利实施,建立预算执行审计常态机制;促进盘活存量,审计中重点关注各级财政资金该投未投、该用未用、使用绩效低下等问题,促进存量资金尽快落实到项目并发挥效益;促进优化增量,审计中重点关注财政收入的真实性、合规性和绩效,严肃查处虚报冒领、骗取套取、截留侵占等问题,促进资金安全规范高效使用,提升财政资金使用效率。
        加强财政转移支付资金的审计,加快推进完善公共财政体系,防范财政风险,当好经济发展“安全员”。促进推动理顺政府与市场的关系、完善公共财政体系,审计中密切关注财政支出结构和政府职能转变,促进政府逐步取消竞争性领域的投入,把更多的财政资源用于改善民生和发展社会事业;促进防范财政风险,继续开展地方政府性债务跟踪审计,监督新增债务的举借和使用,推动各级政府依法依规举借和管理债务,防止形成新的浪费和风险,积极防控债务风险,推进深化财税体制改革。
        加快推进以“大数据”为核心的审计信息化建设,实现审计技术方式创新,更好地发挥审计的职能作用。切实督促财政税务等有关部门、金融机构、国有企事业单位依法向审计机关提供相关领域的电子数据信息和必要的技术支持,依托大数据分析平台,将财政、税务、金融、企业等领域的业务、财务数据进行融合,实施跨领域的数据分析,加强数据转换应用,从部分审计向全覆盖审计过渡,提高审计效果,创新审计思路和技术方法,更好地为助力深化财税体制改革提供技术保障。
        我国改革已进入攻坚期和深水区,经济发展新常态和改革发展新形势,都对审计提出了新的挑战和新的要求。审计机关应充分发挥国家治理的基石和重要保障作用,不断转变思维方式,拓宽审计领域,创新审计思路和技术方法,提高审计效率,不断加强对财税体制改革工作规律的认识和把握,依法履职尽责,实现审计监督全覆盖,切实发挥好深化财税体制改革的“催化剂”作用。