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    如何看待我国宏观税负水平


    2015-11-18 08:29:00 | 来源:和讯网 | 作者:

        我国今年第三季度国内生产总值(GDP)增速为6.9%,而且依然面临增速回落的压力。在此背景下,社会上认为我国宏观税负水平高,应该降低宏观税负,实施全面减税的声音不断。那么,我国宏观税负水平是否过高?我们又该如何正确认识宏观税负水平?
        我国实际税收收入占GDP的比重不高
        关于宏观税负问题,讨论的文章其实很多,虽然存在分歧,但有一点是有共识的:按反映宏观税负水平的通行指标——税收收入占GDP的比重计算,我国实际宏观税负水平并不高,因为相关数据可以明证。
        根据财政部财政决算数据和统计局公布的GDP最新修订数据计算,我国2011-2014年税收收入占GDP的比重分别为:18.96%、18.92%、19.20%和18.74。 
        根据经合组织(OECD)2015年的最新统计,OECD34个成员国税收收入占GDP比重的平均水平,2011年为24.4,2012年为24.7,分别比我国高5.44和5.78个百分点。
        另据国家税务总局税科所陈琍研究员、李平副研究员对有可比数据的33个发达国家和25个发展中国家宏观税负水平的计算,33个发达国家税收收入占GDP比重的平均水平2011年为25.45%,2012年为25.76%,分别比我国高6.49、6.84个百分点;25个发展中国家的平均水平2011年为20.26%,2012年为20.41%,分别比我国高1.30、1.49个百分点。
        上述计算,税收收入未包括社会保障税。如果加上社会保障税(中国以社会保险基金收入计算),结果也一样:我国2011-2014年分别为24.40%、24.97%、25.26%和25.0%。有同比数据的2011、2012年,OECD34个成员国的平均水平为33.3%、33.7%,比我国高8.9和8.73个百分点;33个发达国家的平均水平为36.62%、36.93%,比我国高12.22、11.96个百分点;25个发展中国家的平均水平为26.43%、26.71%,比我国高2.03、1.74个百分点。
        可见,从总体看,无论是否包括社会保障税,我国宏观税负水平都要比发达国家平均水平低5个百分点以上,也略低于发展中国家平均水平。
        我国政府收入负担水平不低,但应辩证看待
        之所以有不少人认为我国宏观税负高,是因为他们认为我国除税收收入以外,还有占比不低的非税收入,如果加上政府性基金收入、国有资本经营收入,政府实际支配的收入规模要大得多,从而得出中国宏观税负水平很高,已经达到甚至超过发达国家水平的结论。
        根据相关部门公布的最新统计数据,我国包括一般公共预算收入、社保基金收入、政府性基金收入、国有资本经营收入在内的政府收入占GDP的比重约37%左右(2012-2014年分别为36.84%、38.22%、37.15%)。确实,37%的政府收入水平已高于上述OECD34国、33个发达国家的宏观税负平均水平。但是以这样的数据比较而得出需要降低宏观税负的结论,明显存在以下五个方面的问题:
        一是以“社保基金收入”作为“社会保障税(社保费)”收入计算口径过宽。由于人社部公布的社保基金数据,除养老保险以外,没有“社保基金征缴收入”数,只有“社保基金收入”数,因此多数文章在计算“社会保障税(社保费)”收入时都直接以“社保基金收入”数计算(上述37%左右的数据也以此计算)。但是“社保基金收入”除征收的各项社保费收入以外还包括财政对社保的拨缴收入和基金的存款利息收入等其他收入,后者显然不属于“社会保障税”收入范畴。即便是“社保征缴收入”,也有一部分是直接划入个人账户,具有居民强制储蓄性质,因而在性质上也不构成政府的可支配收入。2012-2014年,我国社保基金收入占GDP的比重分别为6.14%、6.07%和6.26%。以2014年基本养老保险费征缴收入2.1万亿元占基本养老保险基金2.76万亿元的比例(76%)估算,社保费占GDP的比重大体可以下调1.5个百分点;仅以个人缴纳的计入个人账户的8%养老保险费率占2015年下调失业、工伤和生育保险费率以后的社会保险总费率(约为39.25%)的比例(20%)计算,纳入个人账户的养老保险费可达4000多亿元,约占GDP的0.62%。因此,考虑这两种因素,社保费收入占GDP的比重至少会减少两个百分点。
        二是以政府性基金收入来全额计算政府的“宏观税负”不尽合理。从政府性基金的收支预算表可以看出,45项基金项目,有不少项目的基金收入实际是以成本补偿的方式用于专项支出的,它并不构成政府的可支配收入。如土地出让金收入主要用于“包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出”。以2014年为例,政府性基金收入5.4万亿元,占GDP的比重为8.5%,其中土地出让金收入占4.04万亿元,约占全部基金收入的80%。为此,2015年政府预算体系作了调整,将政府性基金中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的11项基金转列一般公共预算。这就是说,从性质上看其他基金项目不宜纳入财政收入的范畴。由于未见预算调整的细目,因此难以确定可以纳入财政收入范畴的基金规模,但从2015年1-10月公布的政府性基金收入的可比增幅来看,实际纳入一般公共预算的基金规模仅3000亿左右,以此估算,全年具有财政收入性质的基金收入占GDP比重不会超过1%。其实,仅剔除土地出让金收入,政府性基金收入占GDP的比重就会减少6.5个百分点以上。
        因此,经过上述两个方面的调整,真正具有财政收入性质的政府收入占GDP的比重将低于30%,而不是37%左右的水平。
        三是不能以我国的政府收入的大口径与国际上的税收收入(含社会保障税)的小口径进行比较,毕竟其他国家也存在非税收入。
        四是宏观税负是否适当,不能单纯看其比例的高低,更重要的是要看政府提供的公共服务的水平和质量。如果两者相匹配,那么宏观税负水平高一些也是合理的;如果不匹配,那么,有可能需要降低宏观税负(减税),但也有可能是需要提高政府资金的使用效率,而不是降低宏观税负。我们经常会看到人们对政府提供社会福利水平不足的指责,这从一个侧面反映我国当前政府提供公共服务水平不是过剩,而是不足。
        五是即使认为我国按大口径计算的“宏观税负”偏高,需要下调,那也不应该减税,而应该减费、减基金。
        经济发展新常态需要稳定宏观税负、坚持结构性减税的改革思路
        中国经济发展进入新常态、经济结构需要转型已是大家的共识。中国经济增速下滑并继续面临下滑压力,也是事实。虽然对经济增速下滑的具体原因,不同的人有不同的解读,但比较有共识的原因主要有二:一是世界经济整体发展乏力,外需持续不振。中国外贸出口增速从2011年的17.2%降至2014年的2.4%,2015年第三季度更是下降5.6%,不仅直接影响GDP的增速,而且间接影响投资的增速,因为外需不足使外向型的投资扩张难以为继。二是主要依靠投资拉动的外延扩张型增长方式已达到瓶颈,表现为钢铁、水泥等众多产业产能严重过剩,而支撑外延扩张的生产要素——土地、劳动力、能源、资源的供给约束和环境承载力已近饱和。从宏观看,单纯依靠刺激投资、消费来拉动经济继续外延扩张已难以为继,此时如果盲目全面减税以硬性刺激经济,不良后果会更严重。当前经济的根本出路就在于经济转型,通过技术创新、管理创新,提升经济发展质量。税收政策也需要在稳定税负的基础上通过结构性减税来引导、促进经济的结构转型。