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    聂日明:税收应成为社保筹资的重要方式


    2016-03-31 08:56:00 | 来源:财经网 | 作者:

        新近公布的十三五规划,删除了原有“健全多缴多得激励机制”的提法。近日,全国人大常委会委员郑功成认为“删得好”,社会保障不能单纯强调多缴多得,而要强调互助共济。他同时提出,财政应该按比例分担社保的筹资责任,否则很难降低社保费率。
        中国现有的基本社保按条划分有四类:行政事业单位、城镇职工、城镇居民和农村居民,所有中国公民都可以纳入到上述四类社保体系之一。换言之,如果一个居民没有纳入到四类社保之一,他也很难享受到社会保障,或者享受到的水平非常低,如未曾缴过费的农民,退休后只能领取55元每月的养老金。
        从筹资来源看,四类社保的筹资渠道主要有两种:单位(如有)与个人的缴费、财政的补贴。行政事业与城镇职工筹资标准高、享受待遇高;而城镇居民和农村居民,筹资标准低,享受待遇也低。
        城镇职工社保的筹资规模最大,也最为社会舆论关注,郑功成委员反对的“多缴多得”主要指这一种。职工社保的筹资与待遇的机制设计,采用了多缴多得与互助共济相结合的体制,例如养老保险兼顾了多缴多得后,强调互助共济,又采用“保底”+“封顶”进一步避免过大的养老金差距,失业保险、生育保险更是呈现劫富济贫的互助共济原则,缴费水平虽各有不同,待遇却基本一样。
        尽管职工社保名义是保险、缴纳是“费”,但养老、失业保险更像是一种税,多数地区的养老金和当前的社会平均工资挂钩,和个人缴费多少基本无关,医保支付规则也向老年人倾斜,他们缴费少,但报销比例高。
        但城镇职工社保基金的筹资却主要来源于单位与职工的缴费,政府对职工社保的补贴主要集中在部分收支失衡的地区。既然职工社保呈现过多的互助共济性质,缴费多并不能带来足够多的待遇增加,职工缴费自然没有积极性。职工社保大面积出现了做低缴费基数的现象,以逃避缴费责任。少缴甚至不缴社保的城镇就业人员规模也很大,哪怕上海、北京等职工社保覆盖率较高的城市,也仍然有三分之一以上的城镇就业人员未参加职工社保,农民工流入地区的断保、退保比例也居高不下。
        因此,单位与个人缴费为主的职工社保,要扩大覆盖面、提高单位与职工缴费的积极性,就必须坚持多缴多得的筹资机制,互助共济模式很难成为主导。如果既强调单位与职工的缴费义务,又要提高覆盖面,那政府就只能加大征收力度,这不仅会增加企业的负担、影响经济增长,还会引起可能的社会冲突。
        那是否意味着社保体系只能容忍这种不平等?显然不是。中国税制以间接税、流转税为主,每个中国公民都在以各种形式缴纳税收,如购买商品时的消费税、增值税,单位发放工资的时候代扣的个人所得税。中国每年征收的税收总额超过10万亿,每个居民理应获得相应的社会保障,这个保障力度应该是均等的,以此体现税收“劫富济贫”的功能。以税收为主的筹资渠道也被称为社保的第一支柱。
        全国财政支出每年也向社保提供1万余亿的补贴,但这些补贴面向的对象并非全体公民,而是特定的人群,仅对城镇职工社保基金、行政事业单位离退休、新型农村合作医疗三项的补助就超过1万亿(2014年)。这三个科目以外的社会保障的财政支出有限,如城市居民低保、农村生活补助等。这种支出结构使得财政对社会保障的补助总体呈现不公平状态:保障力度越高的人群,补贴力度越大。
        要有效兼顾多缴多得与互助共济两个原则,需要改按条划分的社保格局为分层划分,将医保、养老等按筹资和保障水平进行分层。养老、医保的第一支柱采用广覆盖、较低保障水平的方式,将政府一般税收作为筹资的主要来源,覆盖到绝大多数居民,哪怕是不缴费的人群,因为他们在中国生活、纳税,也可以享受最基础的基本养老和医疗服务,也只有税收才能达到互助共济、富人补贴穷人的目标。
        此次,根据不同的负担能力和多元化的需求,以精算的方式,鼓励或部分强制单位和职工缴纳有税收优惠的社会保险,即第二支柱。以“谁缴费多,谁受益高”的原则,保障缴费人的权利,激发他们参保的积极性,而不是通过做低缴费基数等方式变相逃避参保义务。中国目前的职工社保从筹资来源来看,更像是社保的第二支柱。个人还可以提前储蓄、自愿购买商业化的养老保险、健康保险,亦即社保的第三支柱。