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    聂日明:迎接营改增时代的到来


    2016-05-06 09:29:00 | 来源:财经网 | 作者:

        营改增于5月1日全面推开。这将对中国经济影响深远,未来各级政府需要在多个方面调整政策,以适应营改增时代。
        首先是地方财力缺口如何填补,这一直是各方讨论的焦点。根据《税收统计年鉴》的数据,2014年增值税收入(扣除退税后)为3.3万亿元,营业税收入为1.8万亿元,两者合计5.1万亿元。营改增之前,中央分享增值税的75%,为2.5万亿元;地方独享营业税、分享增值税的25%,为2.61万亿元。营改增以后,中央与地方各自分享增值税的50%,如果营改增前后的税收总额不变(既有减税因素,也有税收增长因素),地方分享2.55万亿元,与营改增之前差距不大,略降了2.2%。 
        虽然营改增无损地方总体的税收收入,但地区之间财务变化的差距很大。理论上讲,如果一个地区营业税占该地各税种税收总和的比重越高,那么营改增以后,该地区分享的增值税收入会比之前下降。如厦门、浙江、四川等省份或计划单列市的营业税占该地国地税征收的全部税收总额的比重在20%左右,测算营改增之后的实际收入较营改增之前的分配方案都有所降低。
        为此,国务院在过渡方案中将中央上划收入通过税收返还方式给地方,以2014年的税收数额为基数核定中央返还和地方上缴基数,确保地方既有财力不变。这种补充措施保证了短期内地方财力不下滑,但并未匹配地方事权的支出责任,仍未缓解目前中央与地方财事权错配的局面。考虑到营改增之后的增值税成为了中国第一大税种,占税收总额半数,不管事权与支出责任如何划分,增值税的分享比例都会是焦点议题。
        其次,营业税是营改增之前地方负责征收并独享的第一大税种,也是地方推进经济增长、招商引资的最大动力之一,营业税的税收优惠还是地方政府调控经济的重要政策工具,如两免三减半。营改增以后,增值税由国税负责征收,地方虽然可以分享税收收入,但失去了最大的税收优惠政策工具,招商引资的手段大大减少。
        从另一个角度来看,营改增一定程度上消除了税收洼地现象。2013年底,财政部部长楼继伟指出,“税收洼地”影响了国家税制规范和市场公平竞争,需要清理整顿,随后也曾出台政策规范地方的税收优惠政策。这个争议的本质是地方政府究竟应该拥有多大的税收决定权。1994年以来的分税制只划分了收入,在税收决定权上地方并无太多话语权。这造成了地方行政事业收费占财政收入的比重过高,2014年全国财政非税收入高达2.12万亿元,是税收的17.8%。
        考虑到目前中国日益明显的区域发展差距,允许东北等经济增长缓慢地区实行税收优惠吸引外来投资是地区有效的竞争优势之一,应当赋予地方必要的税收决定权(税率优惠等),地方负责征收税种的税负高低最终会与地区的福利水平相对应,有助于调节人口迁移、平衡人们对不同层次公共服务和税负水平的需求。
        最后,防止市场分割和地方保护是增值税可以起到对企业减税的前提。一直以来中国的市场分割现象明显,地方保护主义盛行,外来资本进不来、进得来出不去。国内年轻学者吕丹的研究表明,中国省份与省份之间虽然不存在文化语言方面的区隔,但实际的贸易成本反而高于国际贸易的成本。根据学者Poncet的研究,中国省际的贸易成本虽然自1992年以后逐年降低,但仍接近于欧盟国家和美国与加拿大之间的贸易成本。
        营业税时代,地方负责征收营业税,企业在本地经营、在本地缴税。营改增以后,企业可能存在在A地缴税、在B地抵扣的现象,地方政府为了保证本地的增值税收入、减少抵扣他地的税收,可能会有限制企业跨区域生产经营、操纵企业增加值在地区间的分布,显然这会影响企业的经营行为,也会影响中国市场的统一与完整。在《关于做好全面推开营改增试点工作的通知》中,国务院要求各地坚决避免违背市场规律的不合理行政干预,防止形成地方保护和市场分割,防止全国统一大市场建设被破坏。这是一个好的政策,应该得到有力执行。