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    张俊伟:财税改革是推进国家治理能力现代化的重要内容


    2016-06-01 10:46:00 | 来源:国研网 | 作者:

        从增长“新常态”看财税体制改革
        我国已开启从高速增长阶段向中高速增长阶段的转换,中高速经济增长将成为我国宏观经济运行的“新常态”,经济运行态势的上述变化,对财政改革提出了一系列新要求。
        第一,要切实加强预算管理,显著提高公共资金使用效益。伴随着经济增速的下降,我国财政收入超高速增长的局面也趋于结束。与此同时,公共支出呈持续快速增长态势。收入增速放缓和支出增长刚性并存,使平衡财政收支的压力骤然增加。可行的解决办法,就是加强资金管理、充分挖掘内部潜力。
        第二,要优化事权与支出责任划分,提高政府执行力。进入新世纪以来,我国政府在科技教育、公共卫生、社会保障、环境保护等领域的作用显著增强。这是社会主义市场经济体制改革走向深入的内在要求,由此也带来了合理划分事权和支出责任以提高政府整体效能的问题。“新常态”的到来,也对政府履行职能提出了更高的要求。特别是在市场监管、环境执法、社会保障、公共服务等领域,需要理顺政府间事权与支出责任划分,以充分调动“两个积极性”,提高政府效能。
        第三,要厘清分配关系,推动形成有利于科学发展的利益导向。“新常态”的到来,使我国现行税制的缺陷更加凸现。迫切需要通过完善税制结构,加快形成鼓励资源节约、激励绿色发展的利益导向;形成促进产业升级和经济结构优化的利益导向;形成激励小型、微型企业发展,激发全社会创新活力的利益导向;形成鼓励共享发展成果的利益分配导向,以推动实现全面、协调、可持续发展。
        最后,要切实加强债务管理,推动财政可持续发展。快速增长的政府债务、不合理的债务期限结构,已使一些地方政府财政风险居高不下。今后一段时期,需要从战略全局着眼,切实加强债务管理,为经济社会发展创造良好外部环境。
        与1994年的分税制改革和2000年的公共财政改革相比,本轮财税体制改革具有如下新的特征:它是从社会治理体系和治理能力现代化高度布局的改革;它是预算管理改革、税制优化、事权与支出责任划分优化协同推进的改革;它与分税制改革和公共财政改革呈现出鲜明的继承性和发展性,是旨在发掘既有制度潜力的改革。
        建立有效的改革推进机制
        要成功推进改革,必须把握好如下几条:
        1.成立财政委员会,切实加强对财税改革的领导
        本轮财税体制改革是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要内容,它涉及到政府部门内部预算管理关系的重构,涉及到政府与人大、政府与市场、政府与社会乃至政府内部关系的调整。单纯依靠财政部门来推动改革是不现实的。新的财政管理体制的建立和有效运转,需要在国家顶层设立财政委员会。委员会可以考虑由国务院主要领导同志牵头,组成人员包括国务院领导、全国人大有关领导同志、发改委、财政部主要负责同志。委员会主要负责敲定改革实施方案;协调各部门共同行动;评估改革进度;协调提升制度实施能力;决定预算支出在不同社会领域分配的数量和比例等。财政委员会下设办公室,主要负责信息搜集、决策咨询、政策督办、情况反馈等,是财政委员会的参谋和助手。
        2.更加重视发挥人大作用
        当前,我国社会多元化程度已显著提高。面对一系列社会“热点”问题,存在不同看法(甚至对立的看法)是很正常的。具体到财税体制改革问题上,也必然是“百家争鸣”的局面。在此背景下,如果沿袭传统改革思路,单纯依靠政府来推动改革,必然会把所有的反对声音吸引到党和政府身上,徒增改革的阻力。因此,需要在坚持党中央、国务院主导作用(改革顶层设计)的同时,更加注重发挥人大作用。专家学者、相关利益方通过人大平台参与改革方案论证、由人大代表审议并通过改革方案,有助于使改革方案更加平衡、更加全面、更具有可操作性,有助于提升改革举措的合法性,提高政府施政的公信力和执行力。
        3.抓住关键改革不放松,带动全局取得突破
        本轮财税体制改革内容非常多,涉及面也很宽,在实施中切忌齐头并进、“眉毛胡子一把抓”。要着眼于推动社会治理体系和治理能力现代化,分轻重、明先后,扭住少数带动性强的关键性改革不放松(具体如建立统一预算、中期预算管理、财政绩效管理、增值税改革、房产税改革、优化事权与支出责任划分等),带动改革全局取得突破。
        4.不仅要重视制度设计,还要注重能力建设
        建立现代财政制度,不仅要有相对完备的法律法规作为保障,还需要有相应的机构设置、人员配备作为支撑。目前,在有关部门推动下,各项改革正在快速推进,许多深层次问题也逐渐浮出水面。具体如:预算公开对项目预算编制的科学化、规范化提出了更高的要求,需要各支出部门投入更多的人力、物力来从事预算编制工作;强化预算监督,要求各级人大加强常委会和预算监督助手机构的建设,等等。这些都需要在深化改革过程中逐步予以解决。
        5.推动财政部门职能转变是改革取得成功的重要前提
        财税体制改革,首先要依靠财税(财政)部门来实施。但任何管理关系的调整都是双向的,需要管理方和被管理方同时作出改变。就本轮预算改革而言,一方面,支出部门要执行新的预算管理规则,大力优化资金配置结构,努力提高资金使用效益,同时还要提高财政透明度,主动接受人大和社会舆论的监督;另一方面,财政部门则要加强指导、督促和检查工作,以确保新的预算管理规则落到实处;与此同时,财政部门还要推动工作重心向宏观层面的预算收支预测和总量平衡,实施长期发展规划、完善基本预算管理制度等转移。只有财政部门职能转变到位了,各支出部门的职能转变才能到位,新的财政管理体制才能真正建立起来。
        选准改革切入点,有序推进改革
        本轮财税体制改革涉及面广,运行机制变化大,利益调整幅度深。要想平稳、快速地推进各项改革,必须选好切入点,把握好改革次序。
        (一)预算改革
        1.关于建立统一规范的全口径预算
        建立全口径预算的前提和难点,是决策层就“四本预算”的边界和相互关联达成一致。应当以全国人大通过《预算法(修正案)》为切入点,明确政府建立国有资本经营预算的法律责任,在此基础上充分发挥财政部门的决策参谋和助手作用,由其提出改革基本框架,经决策层讨论通过后予以实施。近期内,可由财政部提出改革思路和基本构想,明确改革路线图和时间表;决策层讨论、通过改革方案和时间表;明确相关部门责任,建立相应机构、配备必要人员,开展相关工作(如建章立制等)。中长期内,则要引入中、长期分析视角,明确国有资本经营预算划拨公共预算和社保基金预算的规则;国有资本经营预算补充公共预算、社保基金预算工作常态化、机制化;考虑基金收入的特殊属性,建立土地出让金收入与保障性住房建设和运营相挂钩的机制。
        2.盘活资金存量,优化财政支出结构
        优化财政支出结构主要包括两个层次,一是由政府决策层负责,将年度预算支出更多地用于公共服务、改善民生领域;二是由各支出部门负责,把有限资金更多地分配到履行法定职责、实施重大方针政策上,用到社会效益最突出的项目和环节上。
        优化财政支出结构的切入点,是系统的政策评估和项目绩效评估,而其技术手段则是中期支出规划和预算绩效管理。在时间安排上,近期内可开展“清理挂钩支出”专项行动,取消挂钩支出事项,为盘活资金存量拓展空间;推动中期支出规划改革,各部门从重大政策、重大项目入手,编制中期支出规划,降低预算开支的随意性。中长期内,则要推动中期支出规划向中期支出管理转型。
        当前,我国已围绕预算绩效管理开展了大量探索,积累了丰富经验,但进展并不尽如人意。主要原因是预算管理改革和行政管理改革相脱节,再加上把工作重心放到事后评估上,就造成了财政部门独家推动改革的被动局面。应当以提高政府效能为共同诉求,以预算编制阶段的绩效评审为切入点,吸收人大、审计、纪检、媒体力量参与,激活绩效预算改革。近期内,可以将预算绩效管理关口前移,在预算“评审”阶段,即吸收专家、人大代表、审计代表、纪检代表参与,着力推动预算编制科学化、精细化水平,提高预算法制化、规范化水平。中远期内则要强化事后绩效评估的作用。以绩效评估为抓手,优化资金配置结构,推动政府职能向法定职责集中,切实解决“有法不依”、“承诺难以兑现”的问题。
        3.关于加强预算监督、规范预算执行
        加强预算监督的着眼点,是提高预算编制、执行与管理的法治化、规范化程度。其切入点是提高财政透明度。提高财政透明度,近期工作重点应在扩面。各级政府、各部门都要公开预算,党委、人大政协、法院检察院也要公开预算;同时,要增加预算公开中阐述各部门职责和重大政策的内容。中期工作重点应在深化。要着重细化公开内容,信息公开向加强外部监督、防范财政风险聚焦。
        解决人大监督“能力不足”的问题,是切实加强人大监督的前提。近期内可着眼于通过创新工作机制来提高人大监督效果。具体如:加大听证与询问、质询工作力度;借用外脑(专家、相关领域老同志),提高人大工作的质量等。中长期内则要推动制度创新,具体内容包括:县以上人大常委会要普遍设立预算工作委员会,推动人大常委会各委员会委员专职化,探索乡级人大工作机制创新等。
        (二)税收制度改革
        增值税、消费税、个人所得税以及房产税改革,涉及到利益关系的重大调整,必须考虑相关各方的承受力。为此,需要在坚持党中央、国务院改革主导权的前提下,充分发挥研究机构、专家学者的作用,充分发挥人大作为利益表达和利益协商平台的作用。
        在推进增值税改革方面,近期内应稳步推进增值税扩围,同时研究新一轮“分税制”改革方案。中期内,结合新一轮“分税制”改革,简化增值税税率,公平增值税税负。
        在推进消费税改革方面,近期内,可以把部分日常用品剔除出征收范围,同时对部分资源、能源型产品开征消费税。中长期内,推动消费税由生产环节征收转向批发和零售环节征收。
        在个人所得税改革方面,近期内加强对高收入群体、重点人群的税收管理;启动新税制设计工作(如搜集信息、理论研究等);中长期内,由人大审议、修改《个人所得税法》,实行新税制。
        在房地产税改革方面,近期内加快住房信息登记体系建设步伐,摸清住房分配家底。启动房产税设计工作;加快保障房体系建设,稳定居民对商品房价的预期;中长期内,全国人大审议、通过房产税改革方案和《房产税法》,国务院、各省(政府、人大)出台房产税征收条例(办法),推行新税制。
        (三)优化政府事权和支出责任划分
        优化政府事权和支出责任,要以提高政府执行力为切入点,通过推动公共服务均等化、维持统一规范的市场秩序,加快政府职能转变。
        在优化事权划分方面,近期内,在实施国家战略、跨区域发展等领域,适当增加中央政府支出责任;在养老、医疗、反垄断、维护公平竞争、食品药品安全、环境保护等领域,对现行管理体制开展第三方评估,明确上述领域完善事权和支出责任划分的努力方向。中长期内,则以全国人大会议召开为契机实施行政管理体制改革,以行政体制改革带动事权和支出责任划分的优化。
        在理顺中央和地方收入划分方面,结合税制改革的进展,推行新一轮“分税制”改革。主要内容是:在简化税制、公平税率的同时,对增值税统一按75∶25在中央政府和地方政府间分成;把消费税由中央税改为地方税;房产税作为地方收入,主要归基层地方所有;同时开征零售税(弥补增值税税率下降带来的收入损失),作为地方收入的补充。
        在完善转移支付制度方面,近期内,清理、整合、规范专项转移支付项目,削减专项转移金额;建立专项转移支付定期评估和退出机制;完善支出标准体系建设,提高一般性转移支付的透明度和稳定性。中远期内,则要以优化事权和支出责任划分带动转移支付结构优化。
        (四)关于加强政府债务管理
        应当以全国人大通过《预算法(修正案)》为契机,完善机构设置,充实工作人员,迅速提升政府的债务管理能力。近期内,应出台地方政府举债管理条例,按照分类监管的思路,明确公共预算赤字和项目建设债务的债务管理办法。中长期内,则要形成直接融资与间接融资相结合的融资新格局,充分发挥市场机制对地方政府的约束作用。同时建立相对完善的债务风险预警机制和问责机制,显著提高财政运行的稳健性和可持续性。