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    专家视点

    高培勇:降低宏观税负须落实于削减政府支出规模


    2016-08-16 16:01:00 | 来源:21世纪经济报道 | 作者:

        近年来,经济进入新常态,企业盈利、资本投资回报率等都在下降,企业负担感加重,各界对减税降费的呼声渐强。
        7月26日,中共中央政治局会议分析当前经济形势,部署下半年经济工作时,指出要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,为供给侧结构性改革营造良好宏观环境。在“三去一降一补”五大重点任务时,指出“降成本”的重点之一在于降低宏观税负。
        区别于之前强调要“稳定宏观税负”,政治局会议首次提到要“降低宏观税负”,是否意味着减税规模有望进一步加大呢?
        为此,21世纪经济报道记者(以下简称《21世纪》)专访了社科院财经战略研究院院长高培勇。高培勇指出,就减税而言,重要的是要关注减税的归宿。以扩大赤字的办法支撑减税,无异于以往刺激需求的操作。只有减税与削减政府支出规模同步,才可归之于供给侧结构性改革。
        改革比预想的要困难
        《21世纪》:中央反复强调要着力推进供给侧结构性改革,主要希望解决什么问题?
        高培勇:十八大以来,中央围绕宏观调控提出了一系列新概念,从三期叠加,到经济新常态,到现在的供给侧结构性改革,是紧密衔接、一脉相承的,指向越来越明确。
        三期叠加,指出了当时经济运行面临的主要矛盾和问题。“新常态”,则指出经济运行中呈现的很多特征不仅是新的,而且是符合规律的长期现象;再后来,进一步指出步入新常态的经济工作,特别是宏观调控的重点应该放在供给侧,以改革的方法推进结构问题的解决。
        宏观调控,无论是侧重需求端还是供给端,最终都是希望通过调控实现供需平衡。需求端,主要从投资、消费、净出口着手;供给端,侧重生产要素供给,注重结构问题,包括人口、产业、区域经济等,也包括税负、制度供给等。
        《21世纪》:侧重供给侧的调控,比如落实到生产要素的供给调控,跟当前供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务是什么关系?进展如何?
        高培勇:推进供给侧结构性改革可归之于当前经济工作中的战略层面,这一战略的实施,则需要一系列举措安排。“三去一降一补”指的是当前,特别是2016年供给侧结构性改革的主要举措,这属于具体操作层面的问题。除此之外,还需要考虑其他方面举措。
        就其推进状况来说,总的判断是,“三去一降一补”刚刚起步,比预想的要困难。比如,去产能在一些地区和行业出现反复。比如今年房地产市场大幅波动,在房地产市场带动下,钢材、水泥过剩情况出现弱化现象,一些地方的小钢厂、水泥厂又开工了。
        习惯采用需求端调控
        《21世纪》:房地产市场大幅波动,当前去库存,该采用什么政策呢?
        高培勇:从战略上来讲,虽然我们已经明确要侧重在供给端的结构性改革,但实际操用中,所操用的办法,相当多的仍是大家熟悉的需求端操作。比如扩大政府支出、增加货币供给、减税等,都是传统意义上需求管理手段。政策着力点,要从需求端转到供给端,无论在理念、思想上,还是在战略的具体操作上,都还需要时间逐步适应。
        以房地产调控去库存为例,需求端调控和供给端调控可以有所不同。着力于需求端,那就通过扩大房地产需求本身,如地方政府财政补贴、放松信贷支持等;供给端,则要支持房地产商降价去库存,比如降低房地产商的税费负担等,支持他们降低房价,来实现房地产市场的出清——这两种办法都可以,需要具体情况具体分析。
        《21世纪》:房地产去库存,如果降低房地产商税费负担,是否能真正降低房价,还是个疑问。一些房地产项目已经是高利,针对房地产商降税,公众情绪上是否也未必能接受?
        高培勇:我说的降低房地产商税费负担,其实就是给所有企业降低税费负担,而不是只着眼于这个行业本身。在中国,至少从上个世纪90年代开始,国民待遇原则已经逐步落实于税收政策安排。政府的税收调控,也要顺应市场调节,不能扭曲市场调节机制。
        扩大赤字来减税难以持续
        《21世纪》:言下之意,是对所有企业减税?很多分析指出货币政策效用有限,财政政策应该更加积极,市场对减税尤为期待——积极财政政策若着力加大政府支出力度,政府投资效率不高,效益未必好;而减税是能带来真正实惠、释放企业活力的事情。但,当前财政收入增速下行,部分省份财政收入出现负增长,减税空间有多大呢?
        高培勇:减税空间有多大,根本上说来,取决于削减政府支出的空间有多大。很多人一味要求减税降费,但减税降费的结果是什么呢?税费是用来支撑政府支出的,2016年我国仅一般公共预算支出规模就达18万亿元。在政府总支出规模不变的条件下,单纯的减税降费只能是扩大赤字,即靠借钱来减税。
        在当前的形势下,我不主张,甚至反对单纯通过扩大赤字去支撑减税。因为,这不仅会加大财政风险,而且,更重要的,这种办法与以往着眼于刺激需求的扩张性财政政策操作没什么两样,它还不是或主要不是供给侧结构性改革系列的操作。
        常识告诉我们,金融、债务风险、企业风险以及其他别的什么风险,最终都会落到财政风险上。所以,财政风险是必须要守住的底线。
        以财政赤字的扩大,来支持减税降费,当然可在一定范围使用,但不宜也不能过度。在政府支出规模不作任何削减的情况下,要降低宏观税负,从长远看,不仅这个税负降不下去,反而有可能蕴含更高的税负。
        政府支出是否有削减的可能呢?应该说是有空间的,而且空间不小。现实生活中大手大脚花钱的事情不少,各个方面、各个系统遇事就向财政伸手要钱的情形不算少。但是否每一分钱都花得物有所值?是否每一项都是必须的支出?这些都值得重新进行审视。
        当然,这里并不是说要运动式地削减政府支出,而应该通过人大代表切实履行其审批预算的责任和义务,来削减掉不必要的开支。以此为前提,实施减税降费,才是实施供给侧结构性改革的根本性、有效的办法。
        很多事情,其实最后都会落到政府支出上。比如,本届政府三年来大力推动的简政放权,不能局限在简政放权本身,不能只是着眼于减少了多少审批项目、下放了多少行政权力。其根本落脚点,是应落实于政府支出规模因此缩小了多少。如果仅是政府放了权,少做事了,但政府支出没有相应削减,这种简政放权的效应是打了折扣的,还有很多潜在效应没有发挥出来。
        根本上说来,政府宏观调控、其他方面供给侧结构性改革操作等,根本的出发点要落在政府支出规模的削减上——把不必要的开支降下来,这才是给企业减税降费的根本之策。
        债务问题不容小觑
        《21世纪》:2016年,我国财政赤字安排2.18万亿,赤字率上升到3%.2016年预算报告指出,相比2015年赤字规模增加5600亿元,增加的赤字主要用于减税。当时政策出来时,外界对这种支持减税的政策评价较高,但这种扩大赤字规模,来支持减税的举动,实际上是不是难以持续的?
        高培勇:3%的赤字率,实际上是根据一般公共预算口径计算的。但是,注意到我国从2015年起实施了新预算法,新预算法相对于老预算法所发生的最大变化,就是新预算法是要覆盖一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算等四本预算的。倘若按照四本账口径计算,就不应只是计入一般公共预算的赤字。除此之外,其他几本预算的赤字或近似于赤字的因素也是要纳入视野。
        比如,2016年,政府性基金预算项下的专项债务规模为4000亿元。是否应计入赤字?还有,今年规模将近万亿的专项建设基金,实行90%的财政贴息,在某种意义上系“准国债”。是否应计算赤字?
        另外,数万亿的地方置换债券发行。按照一般原理,用于置换存量债务的地方债,似不属于新增赤字范畴。但我国地方债置换的特殊之处在于,之前这些地方债属于“私生子”,并未“上户口”。现在将“私生子”公开化,准允“上户口”,毕竟与纯粹的置换债效应不同。是否在某种意义上属于赤字?起码要打个问号。
        除此之外,当前各地推进PPP过程中,也隐含了不少政府欠债。
        所有这些归拢起来,都是值得在实施减税操作时特别关注的。在当前的形势下实施减税,不能忽略与此相关的财政风险。只有将减税与财政风险通盘考虑,才可能是周全之策。
        减税,同时削减政府开支
        《21世纪》:当前随着经济下行压力加大,外界期待能有更多减税举措出台。但财政收入增长速度在下行,辽宁等省财政收入已经是负增长,财政系统囿于财政收入下滑,似乎难以进一步减税。
        高培勇:这确是实际情况。但并不意味着实施不了减税。问题的关键在于,我们必须坚持不断地提问:为什么要减税?减税的归宿在哪里?
        如果是基于实施供给侧结构性改革目的而减税,那就须把减税的归宿落在削减政府支出上。通过最大限度地削减政府支出腾挪出减税的空间。如果是基于扩大需求的目的而减税,虽可以通过增加赤字来支撑,但必须适度,而不能无度。
        所以,真正意义上的减税,并且不给未来添增新的税负因素的减税,特别是不伴随财政风险因子的减税,一定要以政府支出的同步削减为归宿。除此之外的任何其他别的什么归宿,都是要警惕的。
        今年以来政府付出了很大努力来减税降费,迄今为止,营改增、给小微企业减税等,出发点都很好,也是具有积极效应的。下一步,若能在以扩大赤字支持减税的同时,同步的削减政府支出,从而以扩大赤字和削减政府支出两种归宿支撑减税降费,则必将收获“在适度扩大社会总需求的同时,着力于推进供给侧结构性改革”的政策效果。
        这意味着,在当前,如何转变操作手法,将减税降费和削减政府支出相结合,是问题的关键所在。
        《21世纪》:让政府自行削减政府开支,在某种程度上是政府的自我改革,难度应该比较大。不过,政治局会议提出要降低宏观税负,是否意味着可能进一步减税?还有,中央一直强调要推进包括财税改革在内的重要领域的改革,但财税改革似乎离预期也有一段距离。
        高培勇:如何降低宏观税负,现在并没有进一步的消息。但可以确信,如果是着力于供给侧的结构性改革,减税就应该和减少政府支出同时进行;如果是以稳定宏观税负为前提,减税就一定是“此减彼增”的结构性减税。
        因而,如果我们认可真正意义上的减税必须伴之以政府支出的同步削减,那么以财税改革的切实推进为政府支出的削减开道,便是接踵而来的必然选择。削减政府支出,肯定会触及到一系列重大利益格局的调整,这只有在改革的背景下,才有可能提上议事日程。所以,凝聚各方共识,把对于减税的追求落实到进一步推进财税体制改革的行动上,也应成为我们共同的目标。