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    贾康:房地产行业政策调控与房地产税制度建设


    2016-10-19 13:34:00 | 来源:21世纪经济报道 | 作者:

        近日,我国房地产市场热度直升,地方政府纷纷采取限购、限贷等行政手段给楼市降温。人们仍然需要追问:什么才是治本之策?从土地制度、税收制度等方面的考虑,应当成为研讨的重点。本文仅就商品住房保有环节的房地产税制度建设问题作重点讨论。
        房地产税首先不是政策层面的,而是制度建设层面的问题,它涉及的是房地产业长期健康发展,需要匹配一个有效的制度供给,这个制度供给也就是中央特别强调需要的打造长效机制问题。这种长效的机制,不可缺少的首先是在顺应市场经济客观规律的大方向下,掌握好一个必要的制度大框架的构建,在这个大框架下,才能真正掌握好所谓政策调控与政策工具组合的问题,才能达到政策调控应该有的水准。我国前些年经历了对于房地产业的多轮政府调控,但实话实说,最为缺失的就是制度供给的创新,在制度供给中怎样攻坚克难这方面的实际创新进步,还明显不足。
        房产税既然属于制度建设问题,关于它的争议可想而知,具有总书记所说的必须“冲破利益固化的藩篱”这方面的难度。不同观点的争议后面带有强烈的利益考量,不同的利益诉求表达出来,又往往带有非常鲜明的感情色彩,在网上说到这个事情,很多都是情绪宣泄。但我们特别需要的是推崇理性讨论。
        理性讨论里,基本的逻辑是大道理要管小道理。我感觉最近我接触到的两个学者观点,是把小道理放在了大道理的前面。第一个有代表性的观点是说,中国要把政治体制改革完成以后,再考虑怎么启动房地产税改革的问题,否则这个税不得人心。但我觉得,从中国渐进改革已经形成的路径,以及国际经验来看,这样一个“策略考虑”恰恰说反了。把“美国进步时代的启示”借鉴到中国来说,我们要考虑的,就是可不可以先在大家都无法拒绝的与经济相关的制度规范性和依法治国框架之下的财经制度建设层面,来实际推进,涉及公众千家万户的房地产税等。
        还有另外一个也是很有代表性的观点,是说如果当前在房地产“去库存”的情况下正面讨论启动房地产税的立法问题——现在实施这一改革,首先是按照中央的指导路径要解决“立法先行”的问题——那么它引出的问题会比解决的问题还多,在“去库存”未完成的大概三年或者再长一点的时间段之内,不能讨论房产税的改革问题。我觉得这样一个也是从策略角度切入的反对意见,恰恰忽视了我们现在房地产市场上的基本事实,就是“冰火两重天”,它给我们的重要启示,是在“火”的这一边已经形成如此巨大而明显的社会压力与民众焦虑的情况下,以及火还在蔓延,二线城市纷纷跟进火的这一边——我们再像过去那样固守一套做了多少轮的“政策调控”,而在制度建设上无所作为,那还能不能适应这样的问题导向下现实生活中要解决问题的客观需要?仅因为三四线城市为主的去库存而继续拖延房地产税制度建设的立法过程,我们的大局观和综合配套思维能力是否有点问题了?
        我认为,简要地说,需要明确这几个层面的认识。
        第一,对于房地产税的大方向,应该坚定地按照中央十八届三中全会全面改革部署文件所表述的,在“税收法定”这样的轨道上立法先行,“加快房地产税立法并适时推进改革”。这个税改大方向其实中央在历次形成的改革权威文件里是一而再、再而三地锁定的。前段时间财政部楼继伟部长在成都G20财长和央行行长会议上明确表示的推进房地产税我们义无反顾,其实只是一句要贯彻中央精神的大实话,但是网上居然引起了那么热闹的反对声浪。
        在我看来这样一个表态,就是跟中央高度一致的,体现的是改革意识和改革决心,以及参与决策的官员应该有的一种担当。这个事情还是应该回到十八大以后配套改革全面战略部署的基本逻辑上来。
        第二,大方向之下接着需要讨论的就是基本框架。既然是配套改革,那么跟房地产税相关的就决不只这个税种概念下的那些具体的问题,要把税、费、地租和不动产整个制度框架,通盘考虑,这才叫一个高水平的配套改革的考虑。这种相关的税、费、地租合在一起的制度协调,一定要处理好社会可接受的综合负担怎么样整合、怎么样尽可能降低,而且其中的不同类型的负担怎么样分流归位来理顺相互关系的问题,包括住房的土地使用权在70年到期后怎样按《物权法》已定原则续期的操作问题,这是配套改革中一定要处理好的问题。
        第三,设计思路上应掌握的一些具体要点。要适应中国的国情和公众心理,看来不能照搬美国房地产税的普遍征收模式,而是要坚持借鉴日本等经济体的经验,在中国立法过程中“技术路线”的第一个大要领就是坚持做“第一单位”的扣除,至于说第一单位是人均多少平米还是一个家庭(父母和未成年子女合在一起算)的第一套房,这种技术上的争议其实不是根本问题,但是坚持扣除第一单位我认为应非常明确地在立法上作为一个前提。再往下,技术层面的框架在立法过程中做出一个粗线条勾画之后,设计启动方案时可柔性切入,比如立法上勾画出“第一单位”的扣除,在寻求民意“最大公约数”的情况下,开始执行的时候是一个什么样的操作方案?比如说最宽松的考虑,既不是人均多少平米的扣除——因为这样在家庭成员出现一些特定变故情况下有可能引起税收负担的上升而在公众心理上难以接受;也不一定是所谓第一套房——因为第一套房在中国现实生活中有可能引出为避税的离婚潮;那么是不是可以再宽松点作规定,就是单亲家庭按第一套房作为扣除而免税的第一单位,从第二套房开始征收,双亲家庭则按两套房做扣除的第一单位,从第三套房开始征收。那么这个矛盾就绕过去了,先把最可以为公众广泛接受的制度框架建立起来,以后的动态优化则可以从容进行——其实这也是与潘石屹当年提的建议有一种形式上的吻合:看起来宽松,但是我们先建框架,这个制度建设的框架能够确立起来,再让全社会慢慢去认识和适应它,再考虑以后怎么修法优化。关键就是大家要有理性的态度来讨论起步时的最大公约数,这个事情必须做,那么从什么地方开始让社会可接受地做起来。
        第四,立法完成之后,可以区分不同区域,按照地方税可以区别对待的原则,执行时不必一刀切,可以陆续推出。比如我们假定这样一个已经列入全国人大一类立法的房地产税,在不久的将来正式启动一审,待走完整个审议程序、人大批准通过之后,显然可以考虑在那个时候仍然有明显的热度即“火”的一线城市和另外一部分也有非常火的社会压力的二线城市区域,首先执行这个已经审批通过的房地产税的税法,而并不要求三四线的城市一刀切地来执行,这是合理的,地方税这样的区别对待完全符合税收发挥作用的客观要求。
        我重新勾画一下房地产税的正面效应:第一,显然房地产税在引导预期和行为方面会降低社会上不动产的空置率,住房空置率的降低就是在一个特定的时间段之内社会并不增加一分钱的投入,但是市场上却会涌流出来一大批有效供给,这显然就会促使市场的价格表现趋于沉稳,而且此税会增多小户型的市场需求,促使中国在城镇化过程中的土地利用集约程度(利用率)得到提高,而这些是对于我国房地产业健康发展非常重要的制度支撑因素。大起大落的风险随之减少,支柱产业的正面贡献会更明显、更稳定而牢靠。
        第二,它会内洽地引领地方政府真正实现职能调整转变,专心致志来优化辖区的公共服务,改进各个地方的投资环境,这是地方政府出于自己组织税收的利益考量、政绩考量做它们应该做的事情,这是长效机制的一个非常重要的亮点。
        第三,它会使市场经济所要求的财政分税制为基础的分级财政,匹配上必须打造的地方税体系,矫治过于看重土地批租的“土地财政”弊端,这也是支持长治久安的基石之一。
        第四,它会优化我们的收入分配和财产配置,强化社会的再分配机制,而且落到五中全会所说归宿上的“共享发展”所必须打造的长效机制,有利于遏制社会中的收入差距,防范两极分化。
        第五,这个税改会推进中国的直接税比重的提高,而配合间接税的降低和减少低端的和社会总体来衡量的那个税收痛苦程度,也改变原来的间接税为主的税制“顺周期”的那种弊病,这也是现代化的税制必须追求的新境界。
        第六,这样一个地方层面的房地产税,会从千家万户所关心的直接利益出发,“倒逼”式促进公众参与机制,而把法治化、民主化框架之下的一种现代预算治理体系更好地逐渐培育和发展起来,即倒逼阳光化的预算和公共财政制度的建设完善。
        最后要说到,对这样一个税制建设,已经有多年的讨论,我反复说的一个观点就是并不存在有些论者所讲到的法理上的硬障碍,国际上并不是只有终极产权为私有的土地才能开征这种住房保有环节的房地产税。比如英国有最终产权意义上的私有土地,也有最终产权不是私有、归于不同层级的政府和公共团体的公有土地,但是他们现在称为“counciltax”的这种不动产税或者房地产税,是全覆盖的;香港的土地没有私有的,但是在最终产权非私有的这片土地上,多少年来一直在开征被称为“差饷”的房地产税。这种经验已经非常清晰地告诉我们,并不存在有些论者反复强调的中国大陆本土开征房地产税的所谓法理上的硬障碍。