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    构建现代税收制度 促进国家治理体系现代化


    2017-05-23 08:39:00 | 来源:中国经济时报 | 作者:段炳德

        税收制度在国家治理体系中处于核心位置,亚当·斯密(1755年)曾经提出,和平、简易税制和可容忍的司法体制是助力国家通往富裕之路的关键要素。新政治经济学的研究表明,税收能力是国家能力的重要组成部分。比斯利(Besley)在《繁荣支柱》(PillarsofProsperity,2011年)一书中用现代经济学的方法论证了避免政治冲突,包含广泛的税收遵从、合理税收成本、宽税基的税收体制,保护契约和知识产权的司法制度是国家繁荣的三大支柱。
        国家为获取税收与公民之间达成一定的契约关系,这会促进国家民主化的进程,稳定的税收契约关系又会促进国家财政能力的提升,从而促进国家现代治理体系的完善。因此,经济学家熊彼特说,税收有助于创造现代国家,税收又有助于塑造国家。在一些治理失败的发展中国家,他们的税收能力较弱,更多依赖于对贸易课税甚至是通胀税,税收系统腐败现象严重,政府缺乏足够的财力,不能很好地履行自己的职责。反观现代市场经济发达国家,税收占GDP的比重普遍较高,税收占GDP比重在OECD国家中能够达到40%左右,税种上更多依赖于收入税和增值税。
        十八届三中全会以来,我国致力于国家治理体系的现代化并提出财政是国家治理体系的基础和支柱。在任何构建现代财政制度的方案中,现代税收制度都是不可或缺的一个重要板块。而在中国经济改革开放中,税收制度改革更是一直扮演急先锋的角色,税改就像一个楔子敲进传统势力阻碍改革形成的坚冰,撬开改革的缝隙,汇入改革的洪流。
        税收改革帮助重新定义政府与市场的关系
        考察改革开放以来的税制改革历史,大致可以分为三个时期,一是1980年—1993年有计划的商品经济时期,二是1994年—2012年社会主义市场经济起步完善时期,三是2012年至目前还在发展的改革与开放深化期,促进国家治理体系现代化的阶段,也是实现两个百年目标的关键期。在这三个阶段,税收改革贯穿其中的一个重要主线就是帮助重新定义政府与市场的关系。
        第一个时期是逐渐从计划经济向市场经济过渡的阶段,税收改革在此过程中从计划经济的收入体系向商品经济的税收方式转变。改革开放以来,中国的税收制度改革一直在国家的现代化转型中,在促进国家治理体系现代化的进程中发挥关键作用。在上世纪八十年代,从计划经济向市场经济转轨的过程中,一系列的税收制度改革重塑了政府与市场的关系,市场主体——国有企业从上缴利润转变到缴纳税收;对新进入的市场主体——外国合资企业和外国投资企业,通过立法完善税收关系。从1980年9月到1981年12月,第五届全国人大先后通过了 《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》和《外国企业所得税法》,对中外合资企业、外国企业继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。
        两次“利改税”帮助厘清国家、政府与企业的关系。工商利税改革意味着向现代税制转换。1983年,国务院决定在全国试行国营企业“利改税”,即第一步“利改税”,1984年10月起在全国实施工商税制改革,发布关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税改革等行政法规,即第二步“利改税”。1984年税改是改革开放之后最大规模的一次税改,为后面税改的顺利推行奠定了坚实基础。1991年,第七届全国人大第四次会议将中外合资经营企业所得税法与外国企业所得税法合并为 《外商投资企业和外国企业所得税法》。
        1994年分税制改革实施后,对内资企业实行统一的企业所得税,取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税。现代企业的税制改革一直到2007年推出新 《企业所得税法》才告完成,内外企业税制实现统一,实现了市场主体在同一起跑线上竞争。
        税收改革助力重塑中央与地方政府间的关系
        在计划经济下,地方政府完全没有财政自主权,收入支出都来自于中央的统筹安排。改革开放后,从1980年起,我国财政部门采用“划分收支,分级包干”的财政包干体制,按照行政隶属关系划分中央和地方财政的收支范围,以1979年的收支预算为基数,地方财政收入大于支出的节余部分上缴;地方财政收入小于支出的赤字部分由中央财政进行调剂或补助,分成比例和基数一定、五年不变。除个别税种之外,所有财政收入由地方负责征收,但税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。从1989年起,又调整基数,实行“划分税种,核定收支,分级包干”的财政体制。财政包干制激励了地方的发展热情,这种财政分权式的改革促进了经济活力的提升。财政包干也带来几个问题,最突出的是“两个比重”的下降,即税收占经济总量的比重和中央税收占总税收的比重下降。其中,中央政府的收入在国家财政收入中所占的比重从1984年的40.51%下降到1993年的22.02%。其后果是中央政府的宏观调控能力被弱化,中央财政对地方收入的依赖度提高,这不利于中央调控和全国统一大市场的形成。
        1994年税收体制改革,又称分税制改革,引入现代增值税制度,一举建立起与社会主义市场经济体制相适应的税制体系。1994年分税制改革被称为 “新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革”。中央与地方划分不同的税种,关税、消费税、中央企业和金融机构的企业所得税为中央税;营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险公司总公司)、地方企业所得税、个人所得税、房产税等为地方税,增值税、资源税、证券交易税为中央地方共享税。限于历史条件,1994年的分税制改革并不彻底,比如税收返还体制,改革方案中以1993年为基期年确定基数,按照1993年地方实际税收和中央地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额,并以此作为中央对地方税收的返还基数。1994年以后,中央对地方财政税收返还数额在1993年的基础上逐年递增,增长率按照全国增值税和消费税增长率的1∶0.3决定。税收返还体制一定程度上加剧了地方财力之间的不平衡。另外,增值税税制实行的是最小税基的生产型增值税,这些都为后来的税收改革预留了空间。
        分税制改革后,“两个比重”下降的趋势得以逆转,分享税成为地方政府重要的收入来源,中央政府的财力不断增强。2007年我国财政收入占GDP比重为20.8%,到2008年,中央财政本级收入32671.99亿元,占全国财政收入的53%。后续税制改革在分税制框架下不断完善,继增值税等重要税种的分享,2002年又实行所得税分享制度,除铁路、邮政、四大商业银行和三大政策性银行以及油气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外,其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税中央分享50%、地方分享50%,2003年所得税中央分享60%、地方分享40%.1994年改革初步建立起现代税收制度,此后又经过2006年生产性增值税向消费型增值税转变,2015年开始的增值税改革试点,2016年营改增全面推开,现代税制逐步趋于完善。